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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 22

INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES :

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 8

I. LA GESTION 2003 CONFIRME UNE DIFFICULTÉ D'APPRÉHENDER EXACTEMENT LES EFFECTIFS 10

A. LA GESTION 2003 VUE PAR LE CONTRÔLEUR FINANCIER 10

B. LE REGARD DE LA COUR DES COMPTES 11

C. QUELQUES RÉPONSES DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR 13

II. PRÉSENTATION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ADMINISTRATION POUR 2005 : UNE PROGRESSION DE 4,3 % 16

A. EVOLUTION GÉNÉRALE 16

B. RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR NATURE 17

1. Les dépenses ordinaires 17

2. Les dépenses en capital 18

C. LES PRIORITÉS DU BUDGET 2005 18

1. L'application de la LOPSI 18

2. L'adaptation des moyens d'action de la sécurité civile 19

3. Une contribution à la modernisation de l'Etat 19

4. Des agents publics mieux payés 20

III. L'ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS 22

A. L'AGRÉGAT ADMINISTRATION TERRITORIALE 23

1. Présentation de l'agrégat 23

2. Les grandes lignes du budget de l'administration territoriale 23

3. Les objectifs et indicateurs de résultats 24

4. Mesures concernant le personnel 25

5. L'achèvement de la globalisation des préfectures 26

6. Les dépenses pour l'informatisation 31

B. L'AGRÉGAT ADMINISTRATION GÉNÉRALE 33

1. Présentation de l'agrégat 33

2. Présentation générale des crédits pour l'administration générale 33

3. Objectifs et indicateurs de résultats 34

4. Mesures concernant le personnel 35

5. Les dépenses d'élection 35

6. La stabilité des dépenses de financement des partis politiques 36

7. Les dépenses d'informatique 37

8. L'essor de la politique immobilière de l'administration centrale 37

9. La sous-estimation récurrente des crédits pour dépenses de justice 41

C. L'AGRÉGAT SÉCURITÉ CIVILE PROGRESSE DE 20 % 42

1. Composantes de l'agrégat 42

2. Présentation générale des crédits 44

3. Objectifs et indicateurs de résultats 45

4. L'accroissement des moyens humains des services opérationnels 46

5. La progression des moyens de fonctionnement 46

6. L'avancement des projets informatiques 47

7. Les aides aux victimes 48

8. La brigade des sapeurs-pompiers de Paris 49

9. Les services de secours et de sécurité de la préfecture de police de Paris 53

10. Les subventions aux SDIS 53

11. La politique immobilière de la sécurité civile 54

12. Evolution du parc immobilier et opérations financées 55

13. Les dépenses de matériel 59

D. LA POLICE NATIONALE : 5,88 MILLIARDS D'EUROS 64

1. Composantes de l'agrégat 64

2. Présentation générale du budget de la police nationale 65

3. Baisse de 3,74 % de la délinquance au 1er semestre 2004 66

a) Evolution globale sur les cinq dernières années 71

b) Evolution par catégories d'infraction sur la période 1999-2003 71

c) Evolution de la criminalité au premier semestre 2004 72

4. Les effectifs de la police nationale en 2004 76

5. Les créations d'emploi prévues pour 2004 77

a) Les données générales 77

b) Un rééquilibrage opportun 78

6. Les mesures catégorielles 79

a) Les revalorisations indemnitaires 79

b) La rémunération au mérite 80

c) Les revalorisations indiciaires 83

d) Les promotions de grade, repyramidages et transformations d'emplois 84

7. Les difficultés de gestion des heures supplémentaires 85

8. Le départ à la retraite des policiers et le cumul emploi retraite 86

9. Les dépenses de fonctionnement 88

10. Les dépenses pour l'informatisation : retard et gaspillage 89

11. Les crédits pour dépenses immobilières 90

IV. LA PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR À LA RÉFORME DE L'ÉTAT 102

A. L'ENGAGEMENT DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LA LOLF 102

1. La mission administrative générale et territoriale 103

2. La mission sécurité civile 116

3. La mission sécurité 122

4. Les principales interrogations soulevées par les indicateurs 128

B. INFORMATISER POUR MAITRISER LES DÉPENSES ET RÉFORMER L'ÉTAT 128

1. L'équipement informatique du ministère 130

2. Le budget informatique du ministère 131

3. Une mesure difficile des gains de productivité 133

4. L'informatisation pour la sécurité publique 133

5. L'informatisation au service des citoyens 135

V. QUELLES SUITES POUR LE RAPPORT SUR LES SYSTÈMES D'INFORMATION DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE ? 138

A. RECENTRER L'ACTIVITÉ DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE SUR LEUR MISSION PREMIÈRE DE SÉCURITÉ PUBLIQUE 140

B. RÉFORMER L'ORGANISATION DES ESCORTES ET DES GARDES DE DÉTENUS 143

C. RÉCOMPENSER LES FONCTIONNAIRES MÉRITANTS 148

D. ADAPTER LES TENUES VESTIMENTAIRES À LA CONDUITE D'ACTIONS OPÉRATIONNELLES 148

E. COMPLÉTER L'ÉTAT 4001 : LE POINT DE VUE DU MINISTÈRE 149

F. INTERCONNECTER LES RÉSEAUX DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE 150

G. METTRE À NIVEAU L'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE DE LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS 151

H. AMÉLIORER LA SAISIE DES RAPPORTS DE MISSION SUR DES TERMINAUX EMBARQUÉS SOUS ACROPOL (TESA) 151

I. AMÉLIORER L'ACCUEIL DES CITOYENS 153

J. ENCOURAGER LA TÉLÉ-DÉCLARATION SUR INTERNET 153

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 156

EXAMEN EN COMMISSION 158

Madame, Monsieur,

Le budget du ministère de l'intérieur, hors collectivités territoriales1(*), progresse de 4,3 % à périmètre identique en 2005 (contre 1,8 % pour le budget général). Alors même que le nombre total des créations d'emplois incluses dans le projet de loi de finances pour 2005 est, pour l'ensemble des services de l'Etat, de 3.023, il est prévu 1.000 emplois nouveaux dans la police nationale.

Les crédits pour la sécurité s'inscrivent pleinement dans la logique de la troisième année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure n° 2002-1094 du 29 août 2002 (LOPSI).

Pour autant, ces éléments ne sauraient suffire à considérer comme excellent le budget du ministère de l'intérieur pour 2005.

En effet, il est grand temps, à la veille de la mise en oeuvre complète de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.

Un budget qui augmente et prévoit des créations d'emplois n'est satisfaisant que si, parallèlement, les moyens alloués -c'est-à-dire l'argent des contribuables- sont utilisés « au mieux », avec des résultats tangibles pour les citoyens.

A cet égard, les ministères « favorisés » en allocation de moyens, loin d'être exemptés d'une politique rigoureuse, doivent faire preuve d'une gestion exemplaire.

Tel est l'esprit dans lequel votre rapporteur spécial a examiné le présent budget.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur la gestion de l'exercice 2003, les effectifs de fonctionnaires de la police nationale ne sont pas connus avec une exacte précision, ce qui traduit certaines difficultés dans la gestion des ressources humaines ;

- La sous-estimation récurrente des crédits pour dépenses de justice, en particulier les frais liés à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat (consommation de 153 % des crédits en 2003), altère la sincérité de la présentation des crédits. Il conviendra de remédier rapidement à cette situation, d'autant que ceux-ci, aujourd'hui évaluatifs, deviendront limitatifs dans le cadre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006 ;

- La globalisation des moyens des préfectures, destinée à accorder aux préfets une gestion plus souple mais plus responsable, sera pratiquement étendue à l'ensemble du territoire en 2005, ce dont il faut se féliciter ;

- Un effort particulier est engagé cette année pour renforcer sensiblement les moyens de la sécurité civile (+ 20 %). Il fallait en effet combler certains retards et répondre à une attente croissante de nos concitoyens ;

- La progression des moyens accordés pour la police nationale se justifie, elle aussi, par rapport à l'attente d'une meilleure sécurité pour tous. A cet égard, la baisse générale des chiffres de la délinquance, pour satisfaisante qu'elle soit, ne peut laisser penser que l'objectif est déjà atteint. Certaines formes de délinquance grave continuent d'augmenter sensiblement. Ainsi, les crimes et délits contre les personnes, qui peuvent être considérés comme la forme d'insécurité la plus lourde, « progresse » de 6,85 % au premier semestre 2004, par rapport au premier semestre 2003 (10.000 crimes et délits supplémentaires en six mois). L'effort doit donc impérativement être poursuivi ;

- Les conditions de versement de la « prime au mérite », opportune dans son principe, doivent être rendues plus transparentes, de telle manière qu'elle soit effectivement comprise par les fonctionnaires de police comme la récompense de l'effort accompli. Telle est la condition de son succès ;

- Le travail accompli dans l'élaboration des objectifs et indicateurs de performance doit être salué. Pour autant, subsistent quelques motifs d'interrogation. Ainsi, l'aboutissement de l'élaboration de quelques indicateurs est encore attendue et certains d'entre eux apparaissent trop complexes. La construction puis l'alimentation régulière de plusieurs indicateurs risque de générer des études et rapports complémentaires, avec leurs conséquences en termes d'efficacité et, peut-être, d'emplois publics. Il faut donc espérer du dialogue proposé par le gouvernement au Parlement qu'il permette une finalisation optimale ;

- Une analyse de l'utilisation par le ministère de l'intérieur de l'outil informatique démontre que celui-ci a su en faire un levier pour l'aboutissement de nombreux projets, tant pour la sécurité publique que pour le rapprochement entre l'administration et les citoyens. Il est regrettable que certaines mesures de régulation budgétaire aient pu retarder des projets et/ou entraîner des surcoûts. Enfin, une priorité doit être fixée pour la mise en place d'un réseau unique de communication entre toutes les forces qui concourent à la sécurité publique (policiers, gendarmes, sapeurs-pompiers).

I. LA GESTION 2003 CONFIRME UNE DIFFICULTÉ D'APPRÉHENDER EXACTEMENT LES EFFECTIFS

Le projet de budget du ministère doit être analysé en tenant compte des difficultés rencontrées lors du dernier exercice clos (2003).

Le présent rapport spécial se rapporte aux agrégats ci-après du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieur et des libertés locales :

- administration territoriale

- administration générale

- sécurité civile

- police nationale.

Il ne traite donc pas de l'agrégat collectivités locales2(*).

Enfin, il convient de souligner que le projet de loi de finances pour 2005 est le dernier à être présenté et soumis au vote selon l'ancienne nomenclature, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) étant pleinement applicable à compter du 1er janvier 2005, et donc pour le prochain projet de loi de finances, celui pour 2006.

A. LA GESTION 2003 VUE PAR LE CONTRÔLEUR FINANCIER

Exécution du budget 2003 par titre par par agrégat

 
 
 
 
 
 
 
 

(en millions d'euros)

Source : rapport du contrôleur financier du ministère de l'intérieur sur la gestion 2003

Le contrôleur financier du ministère de l'intérieur a noté, dans son rapport sur la gestion 2003, une nette amélioration du taux de consommation des crédits de fonctionnement du titre III (hors personnel) 93,3 % en 2003 au lieu de 87,7 % en 2002, ce qui reflète une gestion plus efficace et plus tendue des crédits.

En revanche, pour les crédits de personnel, le solde de crédits non consommés a quadruplé en 2003, évolution qui témoigne de la nécessité d'une meilleure appréciation des dépenses en personnel.

S'agissant du titre V, la baisse du taux de consommation enregistrée entre 2002 et 2003 (49 % en 2003 et 84 % en 2002), alors même que les crédits de paiement enregistrent un taux de consommation de plus en plus élevé est soulignée par le contrôleur financier : « cet effet de ciseau est révélateur de la régulation des crédits de paiement par les autorisations de programme afin de garantir la soutenabilité budgétaire des opérations d'investissement ».

Le contrôleur financier relève aussi que le suivi budgétaire et comptable des crédits budgétaires a été rendu particulièrement difficile sous l'effet de la multiplicité des mesures de régulation budgétaire.

Au cours de l'exercice, 17 mouvements de régulation ont affecté les principaux chapitres des crédits de fonctionnement et l'intégralité des chapitres d'investissement.

Les chapitres évaluatifs (33-90 : cotisations sociales et 37-91 : frais de contentieux et réparations civiles) connaissant des taux de consommation supérieurs à 100 %3(*).

S'agissant du chapitre 33-90, la dotation initiale était manifestement sous dotée, « aucune remise à niveau n'ayant été opérée afin de corriger la dérive de la masse salariale ». Pour le chapitre 37-91, le dépassement de crédit est intervenu dès le 1er trimestre.

La LOLF confèrera à ces chapitres un caractère limitatif dès le projet de loi de finances pour 2006. Votre rapporteur spécial demande, par souci de sincérité budgétaire, que, à cette occasion, les crédits soient établis de manière plus conforme à la réalité.

* 1 Le présent rapport spécial « sécurité » comprend les agrégats administration territoriale, administration générale, sécurité civile et police nationale. Quant à l'agrégat collectivités territoriales, il est traité dans le rapport spécial « décentralisation » par notre collègue Michel Mercier.

* 2 Dont ces crédits figurent aux titres IV et VI.

* 3 Respectivement 102,5 % et 153,3 %.

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