Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale

OUDIN (Jacques)

RAPPORT D'INFORMATION 520 (97-98) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

• INTRODUCTION
• PREMIÈRE PARTIE
  
  LE CONTRÔLE FINANCIER :
  
  UN DISPOSITIF RELATIVEMENT NOVATEUR
  AU BILAN CONTRASTÉ
• CHAPITRE PREMIER
  
  UN DISPOSITIF ATYPIQUE A LA
  RECHERCHE DE SA MATURITÉ
  • I. DE LA TUTELLE AU CONTRÔLE OU LA MISE EN PLACE D'UN SYSTEME HYBRIDE
    • A. L'ANCIEN RÉGIME : UNE TUTELLE FINANCIÈRE BIEN TEMPÉRÉE
      • 1. L'approbation préalable des actes budgétaires et financiers des collectivités locales
      • 2. Le contrôle tatillon des comptables publics
      • 3. Le contrôle des comptes des collectivités locales
    • B. LE SYSTÈME ISSU DES LOIS DE 1982 : RÉVOLUTION OU ÉVOLUTION ?
      • 1. Les éléments novateurs
        • a) Le caractère immédiatement exécutoire des actes des collectivités locales
        • b) La création des chambres régionale des comptes
      • 2. Les éléments de continuité
        • a) La permanence du préfet, immuable et changeant
        • b) Le retour de l'apurement administratif
    • C. UNE EXCEPTION BIEN FRANÇAISE
  • II. DES INSTITUTIONS CONSTITUÉES DE MANIÈRE EMPIRIQUE
    • A. L'INSTALLATION INITIALE DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
    • B. LE RECRUTEMENT DES MAGISTRATS
    • C. UN "DÉMARRAGE" PROGRESSIF
    • D. DES TÂTONNEMENTS SUCCESSIFS
• CHAPITRE II
  
  DES JURIDICTIONS DONT LE BILAN EST CONTRASTÉ
  • I. LE JUGEMENT DES COMPTES : UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE
    • A. UN MOUVEMENT DE BALANCIER
      • 1. Avant 1982 : une compétence partagée
      • 2. 1982-1988 : une " déconcentration " totale du jugement des comptes aux chambres régionales des comptes rapidement contestée
        • a) Une lourde tâche pour les chambres régionales des comptes
        • b) Un "démarrage" laborieux
    • B. LA RÉFORME DE 1988 : UN AJUSTEMENT LÉGISLATIF MAJEUR
      • 1. Un retour à la "case départ" ?
        • a) Le nouveau dispositif
        • b) Un apurement administratif mieux encadré
      • 2. Un impact important
        • a) L'allégement des tâches des chambres régionales des comptes
        • b) Une fonction d'apurement administratif satisfaisante
  • II. LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE : UNE FONCTION STABILISÉE ET BIEN ACCEPTÉE
    • A. UNE COMPÉTENCE À "STATUT PARTICULIER"
      • 1. L'exigence d'une saisine externe
      • 2. Des actes de nature administrative
    • B. UNE COMPÉTENCE EXERCÉE "EN TANDEM"
      • 1. Des cas d'ouverture bien définis
        • a) Le budget non voté dans les délais légaux
        • b) Le budget voté en déséquilibre
        • c) Le compte administratif en déficit
        • d) Le défaut d'inscription au budget d'une dépense obligatoire
    • C. BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF
      • 1. Une apparente stabilité sur longue période.
      • 2. Une analyse qualitative nuancée
        • a) Un contrôle bien accepté
        • b) Le contrôle budgétaire est marqué par une concentration géographique
        • c) Le règlement de certaines difficultés hors des procédures légales
      • 3. Le jugement du groupe de travail : un équilibre conforme à l'esprit du législateur de 1982.
  • III. UNE PROCÉDURE ENCORE IMPARFAITE D'EXAMEN DE LA GESTION
    • A. DES MODALITÉS DE MISE EN OEUVRE DE LA PROCÉDURE PEU SATISFAISANTES
      • 1. Une délimitation difficile entre le contrôle de la régularité et le contrôle de l'opportunité
        • a) L'appréciation de la régularité de la gestion
        • b) La crainte d'une dérive vers le contrôle de l'opportunité
      • 2. L'absence de critères fiables et communs aux différentes chambres régionales des comptes dans la mise en oeuvre de l'examen de la gestion
        • a) L'absence de références homogènes
        • b) Une lacune préjudiciable au bon exercice de contrôle de gestion
      • 3. Les limites de la procédure contradictoire
        • a) Des pouvoirs d'investigation étendus
        • b) Une procédure contradictoire insuffisamment affirmée
      • 4. L'absence de procédure de recours
        • a) Des observations " sans appel "
        • b) Un double inconvénient
    • B. LES COLLECTIVITÉS LOCALES FACE À L'EXAMEN DE LA GESTION : UNE SITUATION FRAGILISÉE
      • 1. Une divulgation abusive des actes préparatoires et des lettres d'observations provisoires
        • a) Une amplification médiatique d'une vision réductrice
        • b) Les sanctions applicables
      • 2. Les lacunes des lettres d'observations définitives
        • a) L'absence de hiérarchisation des observations
        • b) L'absence de recommandations concrètes
      • 3. L'absence de sécurité juridique des actes des collectivités locales
        • a) Une mise en cause a posteriori
        • b) Des divergences entre le contrôle de légalité et les chambres régionales des comptes préjudiciables à la bonne gestion locale
  • IV. LES INSUFFISANCES DU RÉGIME DE LA GESTION DE FAIT
    • A. LA DÉFINITION DE LA GESTION DE FAIT
    • B. LA MULTIPLICATION DES RISQUES
    • C. DES SANCTIONS AUTOMATIQUES INADÉQUATES
• DEUXIEME PARTIE
  
  
  LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL :
  
  RENOVER LES CONDITIONS D'EXERCICE DE L'EXAMEN DE LA GESTION ET RENFORCER LA SECURITE JURIDIQUE DES ACTES DES COLLECTIVITES LOCALES
• CHAPITRE PREMIER
  
  RENOVER LES CONDITIONS DE L'EXAMEN DE LA GESTION DES COLLECTIVITES LOCALES
  • I. ELABORER UN " CODE DU BON USAGE DU CONTRÔLE " ET DEFINIR L'OBJET DE L'EXAMEN DE GESTION
    • A. POUR L'EDICTION D'UN " CODE DU BON USAGE " DE L'EXAMEN DE GESTION
      • 1. Une avancée positive
      • 2. Une initiative perfectible
    • B. POUR UNE DEFINITION LEGALE DE L'OBJET DE L'EXAMEN DE GESTION
      • 1. Les inconvénients d'une définition elliptique de l'examen de la gestion
      • 2. Une précision législative nécessaire
  • II. RENFORCER LES GARANTIES DONT BENEFICIE LE CONTRÔLÉ
    • A. ASSURER UNE PLUS GRANDE SÉRÉNITÉ DE LA PROCÉDURE
      • 1. Renforcer la confidentialité des documents préparatoires : le cas des lettres d'observations provisoires
      • 2. L'institution d'un délai de " neutralité "
        • a) Eviter les interférences entre les lettres d'observations définitives et débat électoral
        • b) Les garanties envisageables
          • (1) Fixer dans la loi un délai de neutralité
          • (2) Protéger le droit de réponse des collectivités locales
    • B. RENFORCER LE PRINCIPE DU CONTRADICTOIRE
      • 1. La systématisation souhaitable de la collégialité et du contre-rapport
      • 2. Annexer les réponses de l'ordonnateur aux lettres d'observations définitives
      • 3. Instituer une procédure de recours contre les lettres d'observations définitives
        • a) Les termes du débat
        • b) Les propositions du groupe de travail
          • (1) Un recours non juridictionnel devant la Cour des comptes
          • (2) L'ouverture du recours pour excès de pouvoir
  • III. POUR UNE MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
    • A. CONFORTER LA "FRONTIÈRE" ENTRE LE RÉGIME DE L'APUREMENT ADMINISTRATIF ET LE JUGEMENT DES COMPTES
      • 1. Les inconvénients du dispositif en vigueur
        • a) Le franchissement des seuils fixés en 1988...
        • b) ... contribue à l'accroissement du nombre de comptabilités relevant de la compétence des chambres régionales des comptes...
        • c) ... et entraîne, pour certaines communes, des situations d'" aller-retour "
      • 2. Pour une nouvelle définition des règles.
        • a) L'origine du seuil actuel
        • b) Pour une indexation du critère financier
    • B. LE RESSORT TERRITORIAL DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
      • 1. Les inconvénients du ressort régional
      • 2. Vers une harmonisation de la dimension des chambres ?
    • C. AMÉLIORER LE STATUT DES MAGISTRATS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES : VERS UN ALIGNEMENT SUR LE STATUT DES MAGISTRATS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS
  • IV. ADAPTER LE REGIME DES SANCTIONS DE LA GESTION DE FAIT A LEUR VERITABLE OBJET
    • A. REMÉDIER AUX INCONVÉNIENTS DU DISPOSITIF EN VIGUEUR
    • B. POUR UNE MISE EN OEUVRE GRADUÉE DES SANCTIONS APPLICABLES
• CHAPITRE II
  
  RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
  • I. LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DE CERTAINS ASPECTS DE LA LÉGISLATION
    • A. REMÉDIER AUX LIMITES DE CERTAINES LEGISLATIONS
      • 1. Corriger des rigidités excessives
      • 2. Clarifier des " zones d'ombre "
    • B. ADAPTER LE CADRE LÉGISLATIF D'ACTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      • 1. Reconnaître aux chambres régionales des comptes un " droit d'alerte " sur les insuffisances ou les incertitudes de la législation
      • 2. Un bon exemple de clarification : la loi sur le tourisme
  • II. DÉVELOPPER LA MISSION DE CONSEIL DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES : UNE FAUSSE BONNE IDÉE
    • A. UNE IDÉE SEDUISANTE
    • B. UNE IDEE DIFFICILEMENT APPLICABLE
  • III. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
    • A. LES RÉFLEXIONS ANTÉRIEURES
      • 1. Les suggestions du Conseil d'Etat
      • 2. Le rapport Houssin
      • 3. Les conclusions du groupe sénatorial de travail sur la décentralisation
    • B. LES ORIENTATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
      • 1. Pour une confirmation du rôle des préfets
      • 2. Pour une complémentarité effective entre le contrôle de légalité et le contrôle financier
  • IV. RENFORCER LES PROCÉDURES DE CONTRÔLE INTERNE DES COLLECTIVITES LOCALES
    • A. UNE ÉVOLUTION QUALITATIVE ESSENTIELLE
    • B. DOTER LES COLLECTIVITÉS LOCALES D'UNE FORCE DE CONSEIL AUTONOME
• LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
• CONCLUSION
• ANNEXES
• 
  
  
• ANNEXE N° I
  
  EXAMEN DU RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET LA COMMISSION DES LOIS
• ANNEXE N° II
  
  LISTE DES PERSONNES
  ENTENDUES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL
• ANNEXE N° III
  
  COMPTES RENDUS DES AUDITIONS AUXQUELLES A PROCÉDÉ LE GROUPE DE TRAVAIL
  • M. Jacques BONNET
    
    Président de chambre à la Cour des Comptes,
    Chef de la mission d'inspection
    des chambres régionales des comptes
  • Mme Hélène GISSEROT
    Procureur général
    près la Cour des comptes
  • M. Jacques BLANC
    Président de la région Languedoc-Roussillon
    en sa qualité de
    Vice-président de
    l'Association des présidents de conseils régionaux
  • M. Jean-Pierre GASTINEL
    
    Président de la Chambre régionale des comptes de
    Nord-Pas-de Calais
  • M. Jean PUECH
    
    Sénateur,
    Président de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG)
    
    Mardi 17 juin 1998
  • M. Pierre JOXE
    
    Premier Président
    de la Cour des comptes
• ANNEXE N° IV
  
  L'OBJET ET LA FORME DES OBSERVATIONS DE GESTION
  
  DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES