- Mardi 3 février 2026
- Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen du rapport pour avis
- Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres - Examen des amendements au texte de la commission
- Mercredi 4 février 2026
- Proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats - Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi visant à prohiber l'achat de services sexuels virtuels personnalisés et à lutter contre le proxénétisme en ligne - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi organique portant renforcement de la chaîne pénale criminelle et diverses dispositions de modernisation du corps judiciaire - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 3 février 2026
- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen du rapport pour avis
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons ce matin le rapport pour avis de notre collègue Stéphane Le Rudulier sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Chaque année nous amène son projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, dit « Ddadue ». L'année 2026 n'y fait pas exception. Ce nouveau projet de loi est particulièrement étoffé puisqu'il compte soixante-dix articles qui portent sur les sujets les plus divers.
La commission des affaires économiques, à laquelle le texte a été renvoyé, a délégué à notre commission l'examen au fond de deux articles, les articles 33 et 34. Ceux-ci portent respectivement sur le recueil de données biométriques à l'occasion des contrôles d'identité et du droit de séjour et sur les conditions du recours à la visioconférence dans certaines procédures d'entraide pénale européenne.
La commission s'est également saisie pour avis de l'article 35, qui procède aux adaptations rendues nécessaires par le règlement européen sur la publicité à caractère politique. Son examen a été délégué à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport.
L'article 33 crée un nouveau cadre juridique afin de permettre le relevé d'empreintes et la prise de photographies dès le stade du contrôle d'identité et du contrôle du droit au séjour, aux fins de l'interrogation biométrique de fichiers européens.
Cette mesure s'inscrit dans la continuité d'un vaste travail de refonte des systèmes d'information européens en matière de justice et d'affaires intérieures, qui a été engagé à partir de 2015. Il a pour objectif de renforcer les moyens dont disposent les États membres pour lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et l'immigration irrégulière.
Les grands enjeux de ce chantier sont la fiabilisation de ces bases de données et le renforcement de leur interopérabilité. Le recours à la biométrie, qu'il s'agisse des empreintes digitales ou des images des visages des personnes, en constitue la pierre angulaire. En effet, la comparaison d'empreintes digitales ou de photographies constitue le moyen le plus fiable de s'assurer de l'identité d'une personne, comme de s'assurer que son identité correspond bien à celle du document d'identité ou de voyage qu'elle présente.
Les bases de données européennes en cause intègrent ainsi, de manière quasi systématique, les données biométriques des personnes concernées. Celles-ci sont également devenues un moyen d'effectuer des recherches dans ces systèmes d'information.
Cette évolution a été soutenue par le Sénat, notamment par une résolution européenne du 30 novembre 2018. Elle correspond également aux recommandations de la commission d'enquête sur l'espace Schengen de 2017.
J'ajoute que le recours accru à la biométrie souhaité par l'Union européenne s'est accompagné de la mise au point de dispositifs techniques permettant de relever ces données de manière rapide et fiable, y compris sur la voie publique. La gendarmerie nationale a ainsi mis au point le système « NÉO DK », composé d'un boîtier à relier au téléphone de service, qui permet une prise d'empreintes et l'interrogation des fichiers en quelques secondes, sans qu'il soit nécessaire d'amener la personne dans les locaux des forces de l'ordre.
Les règlements européens déterminent, pour chaque base de données, les finalités de leur consultation et les conditions dans lesquelles celle-ci peut avoir lieu, et notamment les cas dans lesquels cette recherche peut - ou doit - être menée à l'aide de données biométriques.
L'interrogation biométrique est obligatoire dans certains cas, notamment lors des contrôles aux frontières, pour lesquels le recours à la biométrie est quasiment systématique. Il en va également ainsi, dans certains cas, pour les contrôles menés à l'intérieur des frontières. Lorsqu'un étranger titulaire d'un visa fait l'objet d'un contrôle de son droit au séjour, l'interrogation du système d'information sur les visas (VIS) à partir de ses empreintes digitales est obligatoire. En outre, quelle que soit la nature du contrôle, lorsqu'une recherche alphanumérique - à partir du nom et de la date de naissance - dans le Système d'information Schengen (SIS) donne lieu à une correspondance avec un signalement et que ce dernier contient des empreintes digitales ou des photographies, le droit européen impose de confirmer l'identité de la personne, au regard du signalement, à l'aide des données biométriques correspondantes.
L'article 33 a pour objet de conformer le droit français à ces obligations et de saisir les possibilités offertes par le droit européen en ce qui concerne les contrôles d'identité et du droit de séjour.
Je mets à part les contrôles aux frontières pour lesquels, comme je vous le disais, le recours à la biométrie est déjà quasi systématique : le projet de loi ne vise qu'à donner une base législative à la collecte des données biométriques pour certaines opérations ; d'autres ne sont pas mentionnées, car elles sont directement régies par le droit européen.
En revanche, en ce qui concerne les contrôles d'identité de droit commun et les contrôles du droit au séjour, l'évolution proposée est importante.
En effet, le relevé d'empreintes et de photographies n'est aujourd'hui possible que lors de la retenue pour vérification d'identité et, pour les étrangers, de la retenue pour vérification du droit au séjour (RVDS). Ces opérations s'accompagnent de différentes formalités - autorisation ou information du procureur de la République, mention au procès-verbal, etc. -, qui sont justifiées par le fait qu'elles ont lieu dans le cadre d'une mesure privative de liberté et que le refus de s'y soumettre est passible de sanctions pénales.
Le dispositif prévu par l'article 33 est tout autre. Il s'agit de permettre la prise d'empreintes ou de photographies dès le stade du contrôle d'identité ou du droit au séjour, sur la voie publique. Ces opérations, qui ne donnent lieu à aucun enregistrement des données collectées, nécessiteraient l'accord de la personne concernée. À l'exception des contrôles aux frontières, le refus de se soumettre à ces opérations ne serait pas passible de sanctions pénales, mais pourrait seulement donner lieu au placement en retenue pour vérification d'identité ou en RVDS.
En ce qui concerne les contrôles d'identité de droit commun, la prise d'empreintes et de photographies ne revêtirait aucunement un caractère systématique. Elle ne pourrait avoir lieu qu'aux fins de l'interrogation biométrique du système d'information Schengen, à la double condition qu'il y ait eu un premier résultat positif à la suite d'une recherche alphanumérique et que le signalement associé contienne des empreintes digitales ou des photographies.
Pour les étrangers, outre l'interrogation du SIS, la collecte de données biométriques est prévue pour l'interrogation biométrique du système d'information sur les visas (VIS), du système d'entrée/de sortie (EES) et du répertoire commun des données d'identité (CIR) dans les conditions prévues par les textes européens.
Je vous propose d'approuver cette mesure, qui me paraît de nature à faciliter le travail des forces de l'ordre. L'atteinte portée au droit à la vie privée, inhérente à la prise d'empreintes, serait somme toute limitée et justifiée par les objectifs de sauvegarde de l'ordre public et de lutte contre l'immigration irrégulière. En effet, comme l'ont rappelé les représentants du ministère de l'intérieur, l'impossibilité d'identifier un étranger ou l'État dont il est le ressortissant constitue le premier facteur d'échec des procédures d'éloignement.
En outre, en permettant de clarifier rapidement la situation de la personne contrôlée et de réduire les risques d'homonymie, cette évolution devrait permettre de limiter le recours aux mesures plus coercitives à l'égard des personnes coopératives.
Je vous proposerai plusieurs amendements à l'article 33. Outre quelques modifications rédactionnelles, il s'agit surtout de clarifier l'articulation du dispositif avec celui des retenues administratives en cas de refus. Je vous proposerai également des amendements visant à préciser le cadre juridique de la prise d'empreintes et de photographies lors de la RVDS.
J'en viens à l'article 34, qui modifie plusieurs dispositions du code de procédure pénale relatives à certaines procédures d'entraide judiciaire afin de prévoir le recueil du consentement de la personne préalablement au recours à la visioconférence.
Cette évolution, qui ne porte que sur six procédures déterminées - parmi lesquelles on peut citer l'audition de la personne recherchée dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen ou les observations préalables à la transmission d'une condamnation pénale à un autre État membre en vue de son exécution -, est imposée par le règlement européen 2023/2844 du 13 décembre 2023. Le choix d'une transposition a minima paraît judicieux et de nature à éviter toute surtransposition. En effet, le droit français ne soumet l'utilisation de la visioconférence à l'accord de la personne concernée que dans certains cas déterminés, lorsqu'est en jeu la liberté individuelle.
Outre deux amendements rédactionnels, je vous propose un amendement tendant à permettre, sous réserve de l'accord de la personne, l'utilisation de la visioconférence pour l'audience portant sur le recours formé contre l'exécution d'une décision de gel ou de confiscation prononcée par un autre État membre. Ce recours n'est aujourd'hui permis que pour l'intervention à l'audience de l'État d'émission, ce qui paraît inutilement restrictif.
J'en viens enfin à l'article 35, pour lequel la commission ne rendra qu'un avis simple.
Cet article adapte notre droit au règlement européen 2024/900 du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique. Adopté en réponse aux risques croissants d'ingérences étrangères et de manipulations de l'information en matière électorale, ce règlement institue un cadre européen harmonisé en matière de publicité à caractère politique. Il couvre toutes les techniques de publicité, qu'elles soient en ligne ou hors ligne, ce qui inclut les canaux traditionnels que sont les journaux, la radio ou la télévision.
Le règlement se distingue des dispositions actuelles du code électoral en ce qu'il s'applique de manière permanente, et pas uniquement à l'occasion des échéances électorales, et qu'il retient une définition extensive de la publicité à caractère politique. Celle-ci va bien au-delà de la propagande électorale : un encart publicitaire d'une entreprise ou d'un ordre professionnel dans un journal demandant ou s'opposant à une mesure législative en cours de discussion - par exemple, la libéralisation de la vente des médicaments sans ordonnance - est une publicité à caractère politique au sens de ce règlement.
Le règlement ne comporte qu'une interdiction : celle de la publicité à caractère politique provenant de parraineurs extérieurs à l'Union européenne dans les trois mois précédant un scrutin européen, national ou local. Autrement, les règles édictées par ce règlement consistent, pour l'essentiel, en des obligations de marquage et de transparence des publicités à caractère politique. Ces obligations visent surtout à permettre l'information quant à l'identité du « parraineur », c'est-à-dire la personne à l'origine de la demande ou pour le compte de laquelle la publicité a été réalisée.
Le règlement encadre également strictement l'utilisation des données à caractère personnel à des fins de communication politique en ligne, notamment en ce qui concerne les techniques de ciblage et de diffusion personnalisée.
Il convient de préciser que le règlement ne remet pas en cause les règles nationales fixant des limitations spécifiques, notamment en matière électorale. Il en va ainsi de l'interdiction de la publicité politique par voie de presse ou de communication audiovisuelle dans les six mois qui précèdent un scrutin comme de l'interdiction des émissions publicitaires à caractère politique dans les services de communication audiovisuelle.
Entré en vigueur en octobre dernier, ce règlement est d'application directe. Il n'appelle l'intervention du législateur que pour la désignation des autorités nationales de contrôle et la détermination de leurs prérogatives et des modalités de leur coopération.
L'article 35 confie à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) le contrôle du respect des obligations prévues par le règlement, à l'exception des dispositions relatives aux techniques de ciblage et de diffusion, dont le contrôle échoit à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).
Il abroge enfin les dispositions du droit français incompatibles avec celles du règlement.
Outre deux amendements visant à préciser les dispositions relatives au contrôle de la Cnil, je vous proposerai un amendement relatif aux informations mises à la disposition de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
L'article 35 institue une obligation, pour les « fournisseurs » de services de publicité à caractère politique, de transmettre périodiquement à la CNCCFP des rapports comportant des informations sur l'identité des parraineurs, etc.
Conformément à l'article 14 du règlement, l'amendement que je vous propose tend, d'une part, à restreindre le champ d'application de cette disposition aux seuls éditeurs ; et, d'autre part, à modifier la nature de l'obligation, en vue de tenir ces informations à disposition de la CNCCFP, et non de les lui communiquer d'office. Il s'agit de tenir compte de la définition très large de la publicité à caractère politique retenue par le règlement qui, comme je vous le disais, va bien au-delà de la propagande électorale.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, avant d'examiner les amendements, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif des dispositions du projet de loi dont l'examen nous a été délégué au fond.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux conditions dans lesquelles il peut être procédé à la prise d'empreintes et de photographies dans le cadre des contrôles d'identité et des contrôles du droit au séjour et aux frontières, et aux procédures afférentes ; au recours à la visioconférence en matière pénale pour les procédures transfrontalières.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-42 tend à supprimer l'article 33 du projet de loi. Or celui-ci vise à traduire des obligations prévues par le droit de l'Union européenne, notamment en matière d'interrogation biométrique du SIS et du VIS pour les porteurs de visa. Par ailleurs, le dispositif proposé n'apparaît pas contraire aux exigences constitutionnelles. Il vise précisément des objectifs à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction et de sauvegarde de l'ordre public, dont découle l'objectif de lutte contre l'immigration irrégulière. L'atteinte portée au droit à la vie privée est limitée, puisqu'à la différence des précédents jurisprudentiels évoqués dans l'objet de l'amendement, les données recueillies ne seront pas mémorisées. Elles seront simplement utilisées pour interroger les bases de données, puis supprimées. L'avis est défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-42.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-265 vise à exclure l'application des dispositions du I de l'article 33 du projet de loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. L'extension n'est pas prévue en tant que telle à l'article 33, mais découle de l'actualisation, à l'article 34, du « compteur Lifou » du code de procédure pénale.
L'amendement COM-265 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-266.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-267 vise à clarifier les conséquences du refus de se prêter aux opérations de prises d'empreintes et de photographies.
L'amendement COM-267 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-268 a pour objet de préciser que les dispositions du nouvel article L. 142-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) sont également applicables aux contrôles aux frontières intérieures en cas de rétablissement temporaire de ceux-ci.
L'amendement COM-268 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-269 tend à apporter une précision sur le renvoi prévu vers l'article 20 du règlement européen dit « interopérabilité » pour la consultation du CIR.
L'amendement COM-269 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Tout comme l'amendement COM-267 que nous venons d'examiner, l'amendement COM-270 tend à préciser les conséquences du refus d'un étranger de se soumettre aux opérations de prises d'empreintes et de photographies.
L'amendement COM-270 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-271, je vous propose de lever une ambiguïté dans les dispositions régissant la prise d'empreintes et de photographies au cours de la retenue pour vérification du droit au séjour.
L'amendement COM-271 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-272 tend à préciser que le fait, pour un étranger, de refuser de se soumettre aux opérations de prise d'empreintes ou de photographies au cours de la retenue pour vérification du droit au séjour est constitutif du délit prévu à l'article L. 822-1 du Ceseda.
L'amendement COM-272 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 33 ainsi modifié.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-273 a pour objet d'élargir les cas dans lesquels il peut être recouru à la visioconférence lors de l'examen des recours formés contre l'exécution, par la France, d'une décision de gel ou de confiscation prononcée par un autre État membre de l'Union européenne.
L'amendement COM-273 est adopté, de même que les amendements rédactionnels COM-274 et COM-275.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 34 ainsi modifié.
EXAMEN DE L'ARTICLE POUR AVIS
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-276 tend à préciser un renvoi au règlement européen pour ce qui concerne les prérogatives de la Cnil.
L'amendement COM-276 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-277 vise à préciser les missions de la Cnil pour l'application du règlement du 13 mars 2024, en y intégrant celle de veiller au respect des obligations prévues à l'article 19 de ce règlement.
L'amendement COM-277 est adopté.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - J'ai déjà présenté l'amendement COM-278 dans le cadre de mon intervention liminaire. Il vise à modifier une nouvelle disposition du code électoral proposée par l'article 35, qui impose à tout fournisseur de services de publicité à caractère politique la transmission périodique à la CNCCFP d'informations sur les rémunérations perçues pour ces services. Ce dispositif ne me paraît pas conforme à l'article 14 du règlement.
L'amendement COM-278 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 35, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Le sort des amendements aux articles dont l'examen a été délégué au fond à la commission est retracé dans le tableau suivant :
Le sort des amendements du rapporteur à l'article dont la commission s'est saisie pour avis sont retracés dans le tableau suivant :
- Présidence de M. Marc-Philippe Daubresse, vice-président -
La réunion, suspendue à 9 h 20, est reprise à 14 heures.
Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres - Examen des amendements au texte de la commission
M. Marc-Philippe Daubresse, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur le projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres. Nous commençons par l'examen des amendements des rapporteures.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURES
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 169 de Guy Benarroche nous est apparu un peu trop large et, de ce fait, risque d'être inapplicable. Par le sous-amendement n° 242, nous souhaitons le recentrer sur deux points importants pour les collectivités, à savoir l'abandon ou le dépôt de déchets, qui appellent une verbalisation immédiate lors de leur constatation par la police municipale.
Le sous-amendement 242 est adopté.
L'amendement de précision 213 est adopté.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 214 précise qu'un service de police municipale pourrait se voir attribuer des compétences de police judiciaire élargies même si le fonctionnaire placé à sa tête n'appartient pas au cadre d'emploi des directeurs de police municipale.
L'amendement 214 est adopté.
Les amendements de précision 215 et 216 sont adoptés.
L'amendement de précision rédactionnelle 217 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel 218.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 219 vise à préciser le champ d'application de l'obligation d'information directe du procureur de la République lorsqu'un fonctionnaire de police municipale a connaissance d'une infraction.
L'amendement 219 est adopté.
L'amendement de précision 220 est adopté, de même que les amendements de correction 221 et 222.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 223 vise à permettre aux personnels encadrants des services de police municipale à compétence judiciaire élargie de procéder ou de faire procéder à des dépistages de l'imprégnation alcoolique, y compris à titre préventif.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 224 vise à étendre le cadre juridique dans le cadre duquel les personnels encadrants des services de police municipale à compétence judiciaire élargie auraient la faculté de procéder ou de faire procéder à des dépistages de stupéfiants, y compris à titre préventif.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 225 vise à acter la possibilité pour les personnels encadrants de la police municipale à compétence judiciaire élargie de procéder à des contrôles d'identité, à l'égard de toute personne vis-à-vis de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis, tenté de commettre ou se prépare à commettre un crime ou un délit.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 226 vise à étendre les compétences propres des personnels encadrants des services de police municipale à compétence judiciaire élargie en les autorisant, en cas de crime ou de délit flagrant, à procéder à l'inspection visuelle du véhicule de son auteur ou de son passager, y compris de son coffre.
L'amendement 226 est adopté.
Chapitre III : Mesures de coordination avec le nouveau code de procédure pénale
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement 227 tire les conséquences de la suppression de l'article 5 lors de l'examen en commission en supprimant le chapitre associé dans le projet de loi.
L'amendement 227 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 228 vise à étendre aux gardes champêtres l'expérimentation autorisant les policiers municipaux à faire usage de drones.
L'amendement 228 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 229 vise à étendre aux gardes champêtres la disposition introduite en commission autorisant les policiers municipaux à procéder à des inspections visuelles de véhicules et de leurs coffres pour la sécurisation de grands rassemblements ainsi que pour la surveillance d'un bâtiment communal.
L'amendement 229 est adopté.
Article 6 ter
L'amendement de correction 230 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 231 vise à étendre aux polices municipales et aux gardes champêtres, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, la possibilité d'équiper les véhicules d'intervention de caméras embarquées.
L'amendement 231 est adopté.
Article 7
L'amendement de coordination 232 est adopté.
Article 10
L'amendement de coordination 233 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 234 vise à élargir les possibilités de conventionnement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et de la Ville de Paris pour organiser et assurer la formation des policiers municipaux.
L'amendement 234 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 235 tend à instaurer pour la Ville de Paris un dispositif de remboursement automatique des coûts engagés pour la formation des policiers municipaux, en cas de mutation.
L'amendement 235 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 241 tend à élargir les possibilités de conventionnement du CNFPT pour organiser et assurer la formation des gardes champêtres.
L'amendement 241 est adopté.
Après l'article 12
L'amendement de coordination 236 est adopté.
Article 16
L'amendement de précision 237 est adopté.
Article 17
L'amendement de précision 238 est adopté.
Article 18
L'amendement rédactionnel 239 est adopté.
Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - L'amendement 240 est un amendement de coordination pour l'outre-mer.
L'amendement 240 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - L'amendement n° 171 étant satisfait par le texte, nous en demandons le retrait.
M. Guy Benarroche. - Je le maintiendrai en séance, car je souhaiterais obtenir des explications sur ce point.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 171.
Les sort des amendements des rapporteures examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :
La réunion est close à 14 h 25.
Mercredi 4 février 2026
- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Hervé Reynaud rapporteur sur la proposition de loi n° 328 (2025-2026) visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats, présentée par Mme Muriel Jourda, MM. Mathieu Darnaud, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Claude Malhuret, François Patriat, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère et M. Guillaume Gontard.
Proposition de loi visant à prohiber l'achat de services sexuels virtuels personnalisés et à lutter contre le proxénétisme en ligne - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à prohiber l'achat de services sexuels virtuels personnalisés et à lutter contre le proxénétisme en ligne, présentée par Mme Marie Mercier et plusieurs de ses collègues.
Mme Marie Mercier, auteur de la proposition de loi. - La crise sanitaire du covid-19 a mis en lumière les graves difficultés financières que rencontraient notamment les étudiants et les étudiantes, qui n'arrivaient pas à boucler leur budget. Les plateformes de partage de contenus à caractère sexuel sont apparues comme un moyen facile pour gagner de l'argent. Lorsque je me suis penchée sur la question de l'achat de services sexuels personnalisés en ligne, j'ai constaté que j'étais face à un problème extrêmement large. La Suède a d'ailleurs légiféré l'année dernière sur cette question.
Je me suis rendu compte qu'il existait une chaîne entre la jeune fille et les clients, pour le dire de manière un peu schématique - dans quelques cas, la jeune fille a un client en direct. Je parle de chaîne, car les jeunes filles, qui se font appeler « modèles » - la sémantique a changé, mais il s'agit bien là de prostitution - ont des contrats gérés par des managers, secondés par des tchatteurs en guise de commerciaux, qui organisent la vente de services sexuels de ces jeunes filles à des clients. Il est temps de faire en sorte que ce commerce ne reste pas impuni.
En effet, c'est un piège qui se referme sur ces jeunes filles, d'autant que ces achats personnalisés peuvent être particulièrement déviants. Les mineurs sont aussi concernés.
Je remercie la présidente de la commission et la rapporteure d'avoir trouvé un dispositif susceptible de sécuriser juridiquement ma proposition de loi.
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Cette proposition de loi, qui s'inscrit dans la continuité des travaux que notre collègue Marie Mercier a conduits ces dernières années pour mieux protéger les victimes de violences sexuelles, propose d'interdire l'achat de services sexuels virtuels personnalisés et de réprimer le « proxénétisme en ligne » qui l'accompagne.
J'aimerais d'abord revenir quelques instants sur ce phénomène et son articulation avec le cadre juridique actuel de la prostitution.
Je vous rappelle qu'en la matière la France a adopté une démarche abolitionniste. La pratique de la prostitution ne constitue pas une infraction pénale et n'est pas sanctionnée. Ainsi, le délit de racolage a été abrogé par la loi du 13 avril 2016. En revanche, cette même loi a interdit l'achat de relations de nature sexuelle auprès d'une personne prostituée.
Cette pénalisation du client se traduit par une contravention de 1 500 euros, ou une amende de 3 750 euros en cas de récidive. Il n'en va évidemment pas de même à l'encontre d'un mineur : ce délit est alors passible de cinq ans d'emprisonnement, et même dix ans envers un mineur de quinze ans.
Les auditions que j'ai menées auprès des services de police et des associations ont montré que le phénomène prostitutionnel avait profondément évolué à la suite de cette loi. Aujourd'hui, la prostitution de rue est désormais ultra minoritaire : environ 4 % du total. La prostitution est désormais très majoritairement « logée », c'est-à-dire en hôtel ou en location de courte durée. Elle est surtout très dématérialisée : annonces sur des sites spécialisés, réservations sur Airbnb, transport en véhicule de transport avec chauffeur (VTC). Cette activité connaît elle aussi son uberisation.
Le profil des personnes prostituées ne correspond plus non plus aux idées reçues : à plus de 60 % étrangères, elles sont principalement Sud-Américaines, notamment Paraguayennes. La prostitution d'origine sub-saharienne reste présente, mais connaît un recul, tandis que des réseaux chinois se développent désormais. S'agissant des personnes prostituées françaises, elles sont victimes d'un proxénétisme de proximité, en dehors de la criminalité organisée. Ce sont en général des personnes vulnérables, en situation de rupture familiale, souvent issues de milieux défavorisés. Elles n'ont parfois pas conscience d'être des victimes et sont très réticentes à se retourner contre leur proxénète, qui peut être un membre de leur entourage.
Mais qu'est-ce que la prostitution au sens du droit pénal ? Le code pénal ne définit pas la prostitution. Aux termes de la Cour de cassation, la prostitution consiste à « se prêter, moyennant une rémunération, à des contacts physiques de quelque nature qu'ils soient, afin de satisfaire les besoins sexuels d'autrui ».
Dès lors qu'il y a prostitution, des poursuites peuvent être engagées contre celles et ceux qui organisent le système prostitutionnel et en tirent profit. Je veux ici parler des proxénètes. Les cas d'exploitation les plus graves - violence, abus d'une situation de vulnérabilité, etc. - peuvent être qualifiés de traite des êtres humains et être poursuivis à ce titre.
Vous noterez toutefois que la définition de la Cour de cassation implique l'existence d'un contact physique entre la personne prostituée et son client. Ainsi, en vertu du principe d'interprétation stricte du droit pénal, elle a refusé de reconnaître que le « caming » constituait de la prostitution. Cette pratique consiste en la diffusion en ligne de vidéos à contenu sexuel en direct contre rémunération. Il en va de même des autres formes de commerce de contenus sexuels à distance.
Depuis la fin des années 2010 sont apparues des plateformes de partage de contenus en ligne. Initialement généralistes, elles ont rapidement accueilli un grand nombre de créateurs de contenus à caractère sexuel, à la faveur notamment de la crise sanitaire, comme l'a rappelé notre collègue Marie Mercier. Les créateurs de contenus y ont trouvé un environnement reposant sur un système d'abonnement payant, où ils peuvent échanger à distance avec leurs abonnés et, le cas échéant, leur vendre des contenus personnalisés. Les plateformes se rémunèrent grâce à une commission sur les transactions.
Deux principales plateformes dominent ce marché. Le géant anglais OnlyFans accueille 4,65 millions de créateurs et compte 377 millions de clients. Son concurrent français MYM compte, quant à lui, 37 000 créateurs actifs et 20 millions d'utilisateurs. Sur cette dernière plateforme, le revenu médian des créateurs s'élève à 1 200 euros environ par mois.
Un nouveau métier a accompagné le développement de ces plateformes : celui d'agent de créateurs de contenus, ou « manager ». Ils font miroiter un enrichissement rapide et sans effort, grâce à une stratégie de marketing reposant notamment sur la promotion via les réseaux sociaux traditionnels. Les dérives sont nombreuses et peuvent conduire à une véritable exploitation. Certains, comme l'auteur de la proposition de loi, parlent même d'un proxénétisme « 2.0 ». Un récent rapport du député Arthur Delaporte et de l'ex-député Stéphane Vojetta a mis en lumière les pratiques abjectes et déshumanisantes de certains de ces agents, dont les médias se sont d'ailleurs fait l'écho.
Face à cette situation, quelle est la réponse apportée par cette proposition de loi ? Son article unique propose deux mesures distinctes.
Il transpose tout d'abord à l'achat de contenus individualisés à caractère sexuel en ligne le régime de prohibition mis en place en 2016 pour la prostitution. L'achat de tels contenus serait puni d'une contravention de 1 500 euros, ou d'une amende de 3 750 euros en cas de récidive. Il est à noter que la diffusion en ligne de contenus pornographiques incluant des mineurs est déjà punie de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende.
Ensuite, il crée une nouvelle incrimination inspirée du proxénétisme visant à sanctionner tous ceux qui aident ou protègent la diffusion en ligne de ces contenus individualisés, en tirent profit ou entraînent des personnes à le faire. Comme le proxénétisme, il serait puni de sept ans d'emprisonnement. Des circonstances aggravantes seraient reconnues si les faits étaient commis à l'encontre d'un mineur ou en bande organisée.
Pour préparer ce rapport, j'ai réalisé plus d'une dizaine d'auditions et entendu les services de police, les associations féministes, mais aussi la plateforme MYM, des professeurs de droit et des créateurs de contenus. Au terme de ces travaux, je vous propose, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, de recentrer celle-ci sur la lutte contre l'exploitation sexuelle en ligne - c'est là le problème essentiel.
Il ne semble pas en effet possible d'appliquer au commerce de contenus sexuels individualisés en ligne la même grille de lecture qu'à la prostitution, pour des raisons juridiques et pratiques.
Le postulat selon lequel l'achat en ligne de contenus individualisés à caractère sexuel constituerait une atteinte à la dignité de la personne humaine et à l'ordre public de la même nature que la prostitution est contestable. En effet, dès lors qu'ils sont échangés entre adultes consentants, ces contenus sont protégés par la liberté personnelle et la liberté d'expression. Leur création relève du droit au respect de la vie privée et de l'autonomie personnelle qui en découle.
Surtout, il n'existe pas, en matière d'utilisation des plateformes de partage de contenus sexuels en ligne, de présomption sociale de contrainte subie par les créateurs de contenus, contrairement à la prostitution. Les contenus eux-mêmes sont légaux et peuvent être consultés par toute personne majeure.
Qui plus est, en cas de pénalisation, le contraste avec des actes à caractère sexuel légaux serait difficile à justifier. Je pense ici aux peep-shows et autres strip-teases, qui n'entrent pas dans le champ de la prostitution faute de contact physique. Ils peuvent être individualisés et s'exécuter conformément aux instructions du client.
Par ailleurs, les auditions des services de police n'ont pas permis de mettre en lumière un lien direct entre création de contenus à caractère sexuel sur les plateformes et prostitution. Les associations en sont, pour leur part, convaincues. Pourtant, la responsable de la brigade de répression du proxénétisme de la préfecture de police nous a indiqué qu'elle n'avait jamais été confrontée à un cas de personne prostituée ayant débuté sur les plateformes. Elles ne constituent donc pas à proprement parler l'antichambre de la prostitution.
Sur le plan de la répression pénale enfin, l'efficacité de la sanction apparaît incertaine. Les services de police devraient mettre en oeuvre des mesures complexes pour constater l'infraction, qui n'aboutirait qu'à une simple contravention. Les techniques spéciales d'enquête ne pourraient pas être utilisées, puisqu'elles sont réservées à la lutte contre le crime organisé.
La sanction aurait donc un effet dissuasif très limité en raison de son caractère incertain, sans réduction significative de la demande, comme on peut déjà le constater aujourd'hui avec la prostitution.
S'agissant de la transposition du régime du proxénétisme, le risque est très grand d'y attraire des personnes qui n'exercent aucun ascendant ou aucune contrainte sur le créateur de contenus, mais sont plutôt ses employés ou prestataires. On peut ici penser aux monteurs, cadreurs et autres personnels techniques qui contribuent à la réalisation des contenus à caractère sexuel.
Il n'en reste pas moins qu'il faut réprimer avec la plus grande sévérité les nouvelles formes d'exploitation sexuelle liées à la création de contenus à caractère sexuel en ligne que l'auteur de la proposition de loi dénonce ici avec courage.
Tel est l'objet de l'amendement COM-8 rectifié que je vous propose d'adopter.
Il procède à la réécriture de l'article unique de la proposition de loi pour créer une nouvelle infraction, celle d'exploitation sexuelle en ligne, afin de sanctionner les comportements abusifs des prétendus agents ou managers à l'encontre des créateurs de contenus.
Ce délit serait bâti sur le modèle du délit de traite des êtres humains. Il réprimerait le fait de recruter une personne, de la transporter, sous la contrainte, ou par abus de sa vulnérabilité, aux fins de la mettre à sa disposition ou à celle d'un tiers pour réaliser ou vendre des contenus à caractère sexuel en ligne, sur les plateformes, réseaux sociaux et messageries cryptées.
Il serait passible des mêmes peines que la traite des êtres humains, à savoir sept ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende. Les mêmes circonstances aggravantes seraient aussi prévues, soit vingt ans de réclusion criminelle et 3 000 000 euros d'amende si les faits sont commis en bande organisée.
Je vous propose enfin que toute personne condamnée pour ce délit soit inscrite au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijais). Il est également nécessaire que les policiers puissent mettre en oeuvre des techniques spéciales d'enquête pour y répondre de manière efficace.
Par ailleurs, l'amendement COM-9 tend à modifier en conséquence l'intitulé de la proposition de loi.
Pour conclure, je tiens à remercier l'auteur de la proposition de loi de cette initiative, qui nous permet d'adapter notre arsenal juridique à de nouvelles pratiques d'exploitation. Je la remercie également pour son écoute attentive et nos échanges au cours de ces travaux.
Je vous inviterai à adopter le sous-amendement COM-10 qu'elle a déposé, qui améliore le dispositif que j'ai proposé en prévoyant une répression aggravée lorsque les faits sont commis à l'encontre de mineurs.
De tels comportements, naturellement, étaient déjà réprimés en l'état du droit, comme toute atteinte sexuelle à un mineur. Ce sous-amendement permet toutefois de garantir la cohérence de l'échelle des peines, et est donc bienvenu.
Je vous propose par conséquent, mes chers collègues, et sous réserve de l'adoption des amendements qui viennent de vous être présentés, d'adopter cette proposition de loi.
Mme Audrey Linkenheld. - Je remercie notre collègue Marie Mercier de s'être saisie de cette question importante et complexe, ainsi que la rapporteure Lauriane Josende pour son rapport. Pour avoir assisté à quelques-unes des auditions qu'elle a organisées, je confirme que le proxénétisme en ligne n'est pas un microphénomène. Aussi, il importe d'envoyer un signal fort au regard du nombre de personnes concernées : les créateurs de contenus, les intermédiaires, mais aussi les victimes. Comme cela a été souligné, le sujet est complexe.
Au cours des auditions, des associations très impliquées sur le sujet de la prostitution depuis des décennies indiquent que c'est aujourd'hui l'activité en ligne qui mène à la prostitution sur le terrain, tandis que des représentants des forces de police ne font pas de lien direct. Face à ce diagnostic divergent, il n'est donc pas aisé de savoir de quelle manière nous pouvons légiférer, d'autant que l'on touche au droit au respect de la vie privée, à la liberté d'expression.
Nous partageons l'analyse de la rapporteure : la proposition de loi telle qu'elle est actuellement rédigée est relativement fragile. Mais il nous faut avancer, car la France est en retard. Aujourd'hui, les plateformes respectent plus facilement les règles qui leur sont imposées par les services bancaires de paiement électronique qu'ils ne se mettent en conformité avec le droit français, sans parler du droit européen, qui est assez silencieux sur ce sujet, ou du droit international.
Se pose ici un double enjeu : celui de la régulation générale des plateformes - certaines ont pignon sur rue, mais d'autres non, et leurs pratiques sont encore moins acceptables de notre point de vue - et celui de la lutte contre l'exploitation sexuelle et la traite des êtres humains, une question plus profonde encore.
Pour notre part, il importe de ne pas franchir notre ligne rouge, à savoir remettre en cause la démarche abolitionniste adoptée en 2016, mais nous sommes conscients de la nécessité d'agir face à une déferlante numérique, qui facilite les créations de contenus et la prostitution dissimulée, avec les sites comme Booking ou Airbnb.
À ce stade, nous avons déposé des amendements visant à améliorer la proposition de loi qui nous est présentée afin de mieux encadrer la définition de la marchandisation des actes sexuels à distance. Nous proposons de nous fonder sur la définition actuelle de la prostitution et du proxénétisme pour y intégrer la question numérique ; j'y reviendrai lors de l'examen de ces amendements.
Vous l'aurez compris, nous vous rejoignons sur les objectifs poursuivis et partageons vos questionnements. Il nous reste à trouver la meilleure solution pour pouvoir identifier les auteurs et créer l'infraction permettant d'asseoir la base juridique de leur répression.
Mme Patricia Schillinger. - Il s'agit d'un sujet sensible. Pour avoir travaillé sur la question de la prostitution, je sais combien elle est complexe. N'oublions pas toutes ces femmes qui, au travers de ces sites, obtiennent un complément de salaire leur permettant d'améliorer leur quotidien.
Certes, il convient de légiférer, mais les sites sont souvent hébergés dans d'autres pays. Que peut-on faire au niveau européen ? Comment les députés européens pourraient-ils s'emparer de cette question pour cheminer avec nous ? YouPorn est bloqué en France, mais d'autres sites pornographiques fonctionnent encore sans restrictions liées à l'âge. D'ailleurs, ces plateformes trouveront les moyens de contourner la loi. En conduisant ce type d'activités à se reporter sur des canaux moins visibles et régulés, nous prenons le risque d'empirer les choses.
Mme Dominique Vérien. - Je tiens à saluer l'initiative de Marie Mercier, dont on peut louer la pugnacité pour lutter contre l'exploitation sexuelle et la mise en danger de jeunes et d'adultes. Je m'étonne de la réponse des services de police qui ne voient pas de lien entre la création de contenus à caractère sexuel et la prostitution. Il suffit de consulter les travaux de journalistes qui ont traité de la pornographie pour constater qu'il existe un lien direct entre la pornographie et la prostitution.
Pour autant, la pornographie n'est pas interdite. Il est donc très difficile de poursuivre OnlyFans. Je tiens à saluer le travail de la rapporteure, qui a réussi à trouver la voie pour centrer le dispositif sur ceux, de plus en plus nombreux, y compris parmi les très jeunes hommes, qui exploitent ces jeunes filles. Sous prétexte de les aider, ils incitent les créatrices de contenu à aller toujours plus loin, devenant assez rapidement des proxénètes virtuels.
On le sait, la prostitution commence parfois au collège, ce qui a évidemment un impact sur la vie des jeunes. C'est pourquoi il est utile de se saisir de cette question. Cette proposition de loi est une première étape. Le groupe Union centriste soutient ce travail.
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Madame Linkenheld, le sujet que vous évoquez dans le cadre de votre amendement COM-6 est central : faut-il aller jusqu'à définir la prostitution dans la loi, pour supprimer l'exigence d'un contact physique ? Il serait alors difficile de circonscrire la notion, sur les plans tant juridique que pratique, moral et politique. N'ouvrons pas la boîte de Pandore, et concentrons-nous sur l'essentiel, c'est-à-dire trouver un dispositif opérationnel : quelle infraction permettrait de condamner cette nouvelle forme d'exploitation ? Nous pensons avoir trouvé un point d'équilibre en créant le nouveau délit dont je vous ai présenté les contours. Cela envoie un signal fort. Les enquêteurs auront les moyens de poursuivre les personnes se livrant à ces activités d'exploitation sexuelle en ligne, qui pourront être punies de peines sévères. Le dispositif définit d'ailleurs certaines circonstances entraînant une répression aggravée par rapport à ce qui est prévu dans le texte initial.
Madame Vérien, en effet, plusieurs associations considèrent que la création de contenus pourrait être une « porte d'entrée » dans la prostitution, même si nous ne sommes pas en mesure de quantifier ce phénomène. Ce qui me paraît acquis, c'est que le dispositif que nous proposons permet précisément de réprimer ces nouvelles formes d'exploitation sexuelle, ce qui contribue donc à prévenir la prostitution, au sens strict du terme, c'est-à-dire avec contact physique.
Cette question nous renvoie à la problématique plus générale de l'action pénale dans l'espace numérique, et cela explique la difficulté de légiférer de manière opérationnelle. L'expression par voie numérique est très protégée, y compris au niveau européen, au titre de la liberté d'expression, de communication mais aussi de la liberté de commerce. Le ministère de la justice nous a alertés sur un risque d'incompatibilité du dispositif initial avec le règlement européen sur les services numériques, en ce qu'il serait susceptible d'engager de manière trop large la responsabilité pénale des hébergeurs.
Avec le dispositif que je propose, on ne réprime pas le simple acte d'achat, ni l'activité en tant que telle, mais les abus, les dérives qui conduisent à des comportements répréhensibles qui placent objectivement les auteurs de ces contenus en situation de victimes. D'où notre choix de nous inspirer de l'infraction punissant la traite des êtres humains.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la répression de faits assimilables à du proxénétisme en ligne ainsi qu'au commerce d'actes sexuels virtuels.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement COM-8 rectifié vise à créer, comme je l'ai expliqué, la nouvelle infraction d'exploitation sexuelle en ligne, inspirée du dispositif tendant à réprimer la traite des êtres humains et punie des mêmes peines, à savoir sept ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende, et de peines alourdies en cas de circonstances aggravantes, par exemple si les personnes ont été recrutées en ligne ou l'infraction commise en bande organisée ou en recourant à des tortures ou à des actes de barbaries. .
Le sous-amendement COM-10 de Marie Mercier permet de compléter très utilement le dispositif en réprimant plus sévèrement les faits commis à l'encontre des mineurs et en prévoyant une sanction plus lourde des auteurs de l'exploitation sexuelle en ligne. Avis favorable à ce sous-amendement.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Madame Linkenheld, je vous propose de présenter vos amendements, car l'adoption de l'amendement de la rapporteure ferait tomber l'ensemble de vos amendements.
Mme Audrey Linkenheld. - Je vous en remercie, madame la présidente.
L'amendement COM-1 est d'ordre sémantique dans la mesure où il vise à introduire la notion d'actes et de contenus sexuels réalisés « à distance » et non pas « virtuels », ce dernier adjectif pouvant laisser supposer que ces actes et ces contenus ne sont pas réels. Or ils existent bel et bien, même s'ils n'impliquent pas un contact physique direct.
L'amendement COM-3 vise à étendre l'infraction aux auteurs mineurs. Nous ne comprenons pas pourquoi la proposition de loi initiale circonscrit le dispositif aux auteurs majeurs.
L'amendement COM-2 vise à faire une distinction plus claire entre les intermédiaires, à savoir les agents, les managers, comme on les appelle, les acheteurs, à savoir les clients, et la consultation personnelle.
Par ailleurs, nous ne considérons pas, pour notre part, que nous ouvrons la boîte de Pandore en proposant une nouvelle définition de la prostitution. La loi de 2016 est claire et il ne s'agit pas d'y revenir. Nous considérons qu'il faut prévoir que les peines réprimant les actes sexuels réalisés à distance sont identiques à celles qui sont prévues pour le recours à la prostitution.
En outre, nous voulons insister sur la question de la vulnérabilité des personnes, une notion qui ne figure pas dans la rédaction qui nous est proposée. Or, lors des auditions, nous avons appris qu'un tiers des victimes de la prostitution d'origine française souffriraient de troubles psychiques, par exemple. Par conséquent, la peine doit également être aggravée lorsque l'infraction est commise sur une personne vulnérable.
Enfin, j'anticipe la discussion, nous proposons un amendement COM-6 portant article additionnel visant à remplacer le terme « prostitution » par les mots « marchandisation d'actes sexuels » dans le code pénal et à préciser que ces actes sont effectués moyennant rémunération ou avantage, ce qui permet d'inclure la pornographie.
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Avis défavorable aux amendements COM-1, COM-3, COM-2, COM-4 et COM-5. Certains d'entre eux sont satisfaits par la nouvelle rédaction que nous vous proposons : nous ne retenons plus de distinction entre les auteurs majeurs et mineurs, et les situations de vulnérabilité des victimes est prise en considération.
Le sous-amendement COM-10 est adopté. L'amendement COM-8 rectifié, ainsi sous-amendé, est adopté. En conséquence, les amendements COM-1, COM-3, COM-2, COM-4 et COM-5 deviennent sans objet.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement COM-6, qui reprend l'article 1er de la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre l'exploitation sexuelle à l'ère de la cyberprostitution déposée par notre collègue Laurence Rossignol. Il vise à étendre le champ du délit de proxénétisme à toute marchandisation d'un acte sexuel. Pour les raisons que j'ai déjà exposées, je m'en tiendrai à une position de prudence. Il ne me paraît pas opportun d'aller jusque-là, car tous les effets de bords de cette nouvelle définition ne me paraissent pas maîtrisés.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-6.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à modifier l'intitulé de la proposition de loi pour tirer les conséquences des modifications proposées à l'article unique. En conséquence, je serai défavorable à l'amendement COM-7.
Mme Audrey Linkenheld. - L'amendement COM-7 visait à remplacer l'expression « services sexuels virtuels personnalisés » par « services sexuels personnalisés à distance », comme je l'ai déjà expliqué.
L'amendement COM-9 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-7 devient sans d'objet.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
Proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage, présentée par Damien Michallet et plusieurs de ses collègues.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mes chers collègues, ce texte est issu des propositions d'un groupe de travail mis en place en mars 2025 par Bruno Retailleau, alors ministre de l'intérieur, auquel ont participé les neuf sénateurs auteurs de ce texte et sept députés. Si ce texte n'est pas tout à fait transpartisan, il est donc à tout le moins bicaméral.
Très attendu des élus locaux, qui font face à d'importantes difficultés dans la gestion de l'accueil des gens du voyage, il s'inscrit dans la droite ligne des positions exprimées par le Sénat, et singulièrement par notre commission, à l'occasion de l'examen de précédents textes relatifs au même sujet.
Permettez-moi de rappeler quelques éléments de contexte. La communauté des gens du voyage, qui représente entre 300 000 et 500 000 personnes en France, se caractérise par un mode de vie itinérant qui l'amène à se déplacer, notamment, dans le cadre de grands rassemblements traditionnels ou religieux : en 2024, les autorités ont recensé plus de 1 300 grands passages dans 78 départements. On observe toutefois un important mouvement de sédentarisation au sein de la communauté : de plus en plus de familles cherchent désormais un point d'ancrage et concentrent ainsi leurs déplacements pendant la période estivale.
Les gens du voyage font de longue date l'objet d'une réglementation particulière, destinée à prendre en compte leur mode de vie spécifique. Au titre de la liberté d'aller et de venir, la jurisprudence administrative leur a ainsi reconnu un droit de passage et de stationnement sur le territoire de toutes les communes, que celles-ci disposent ou non de terrains dédiés, pour une durée minimale de quarante-huit heures, qu'on appelle plus communément le « droit de halte ».
En outre, depuis la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite loi « Besson I », toute commune de plus de 5 000 habitants a l'obligation d'assurer, dans le cadre d'un schéma départemental, les conditions de passage et de séjour des gens du voyage par la réalisation d'espaces aménagés à cet effet.
Renforcé dans ses exigences par la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite loi « Besson II », ce schéma, élaboré et approuvé conjointement par le préfet et le président du conseil départemental, est révisé au moins tous les six ans. Il prescrit notamment les secteurs géographiques dans lesquels les aires et les terrains destinés à l'accueil des gens du voyage doivent être réalisés par le bloc communal. Ces espaces sont aujourd'hui de trois types : aires permanentes d'accueil, aires de grand passage et terrains familiaux locatifs.
En 2024, seuls douze départements étaient à jour de l'ensemble de leurs obligations. Cela ne signifie pas pour autant que les collectivités n'ont pas fourni de réels efforts : à la même date, 81 % des aires permanentes d'accueil et 66 % des aires de grand passage prescrites ont bien été réalisées. Si le taux de réalisation des terrains familiaux locatifs est faible - il s'établit à 21 % -, c'est que cette catégorie d'espaces d'accueil est récente : elle a été introduite en 2017 et progressivement intégrée aux schémas, au gré de leur révision, pour répondre au besoin croissant de sédentarisation d'une partie de la communauté.
La problématique de l'accueil des gens du voyage est bien connue de notre assemblée : issue d'une initiative sénatoriale, la loi du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, dont j'étais rapporteur, constitue la dernière modification d'ampleur de la loi « Besson II ».
En janvier 2021, le Sénat avait également adopté en première lecture la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage, qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, mais qui a largement inspiré le texte et les amendements que nous examinons aujourd'hui.
Pourquoi de nouvelles évolutions législatives sont-elles nécessaires ? Vous le savez, les élus locaux font face à des difficultés persistantes dans l'anticipation des grands passages. Ils regrettent surtout l'insuffisante mise en oeuvre des sanctions pour dégradation des aires et des procédures d'évacuation forcée des stationnements illicites. L'arsenal législatif existe, mais les lois ne sont pas toujours appliquées.
En dépit d'une baisse de leur nombre depuis 2022, 569 installations illégales ont encore été recensées en 2024. Elles n'ont toutefois donné lieu qu'au prononcé de 149 condamnations pour occupation en réunion sans titre et de 59 amendes forfaitaires délictuelles.
Par ailleurs, le mouvement de sédentarisation qui traverse la communauté conduit certains groupes à rester bien plus longtemps que prévu sur certaines aires, lesquelles n'ont pourtant pas été aménagées pour cet usage, ce qui réduit d'autant les possibilités d'accueil d'autres groupes.
Dès lors, la pression foncière et financière pesant sur les collectivités s'amplifie : les élus peinent à mobiliser de nouveaux espaces conformes aux normes fixées pour la création d'aires permanentes d'accueil et de grand passage, le problème étant accentué par la contrainte du « zéro artificialisation nette » (ZAN).
Enfin, l'arsenal répressif existant n'a pas permis d'endiguer le phénomène des occupations illicites, qui compliquent les relations entre élus locaux et préfets et alimentent l'exaspération des riverains.
La proposition de loi entend précisément répondre à ces enjeux. Contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser entendre, elle est loin de se cantonner à la seule dimension répressive. Elle poursuit bien deux objectifs complémentaires : d'une part, encourager les collectivités à respecter les prescriptions des schémas départementaux ; d'autre part, renforcer les outils de lutte contre les occupations illicites des gens du voyage.
Les amendements que nous vous présenterons s'inscrivent pleinement dans la logique de « donnant-donnant » au coeur de l'équilibre de la loi « Besson II ». Il s'agit avant tout d'offrir aux élus locaux tous les outils leur permettant de se conformer au schéma et de répondre au plus près des besoins d'accueil des gens du voyage. En contrepartie, les dispositifs administratifs et répressifs de lutte contre les stationnements illicites pourront être actionnés.
Afin de tenir compte des difficultés rencontrées par les élus locaux pour réaliser les prescriptions des schémas, le texte comporte plusieurs mesures visant à assouplir ces obligations.
Son article 1er prévoit ainsi d'allonger de deux à cinq ans le délai dont disposent les collectivités pour se conformer à ces prescriptions. Il paraît en effet nécessaire de leur octroyer un temps supplémentaire pour respecter leurs obligations, tout en permettant au maire de prendre des arrêtés d'interdiction de stationnement pendant le délai de mise en conformité. Toutefois, en cas de révision du schéma, le maire ne pourra user de son pouvoir de police qu'à condition d'avoir respecté les obligations du précédent schéma.
L'article 2 prévoit, quant à lui, un mécanisme pour bloquer la prescription de nouvelles aires et de nouveaux terrains lorsque le taux d'occupation des équipements existants est faible, en se référant à un seuil défini par décret. Conformément à la logique que je viens de décrire, nous proposerons toutefois de compléter le dispositif pour permettre au préfet de prescrire la réalisation de nouveaux équipements s'il constate, après saisine de la commission consultative départementale, que la faible fréquentation est imputable à l'absence de conformité des aires existantes aux normes de qualité exigées. Tel est le sens du « donnant-donnant » que nous défendons.
Toujours pour faciliter la réalisation de nouvelles aires, nous proposerons également d'introduire dans la loi « Besson II » une nouvelle catégorie d'aires d'accueil : les « aires de petit passage. » Loin d'être synonyme de contraintes supplémentaires, ce nouvel outil permettra de mieux calibrer les prescriptions des schémas en fonction des besoins locaux et de reconnaître par la même occasion l'action des communes qui se sont déjà dotées de telles aires, en dehors de toute obligation juridique.
Nous proposons également de compléter l'article 3 afin que cette nouvelle catégorie d'aires soit comptabilisée, aux côtés des aires permanentes d'accueil, dans les quotas de logement instaurés par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). En complément, nous saluons la possibilité, ouverte par l'article 4, d'appliquer une décote aux cessions réalisées dans le but de construire de nouveaux terrains familiaux locatifs.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Avant d'en venir aux volets du texte consacrés à la lutte contre les occupations illicites et à l'arsenal répressif, je vous propose d'évoquer l'article 7, qui prévoyait initialement d'introduire une taxe de séjour sur le stationnement des résidences mobiles à usage d'habitation principale.
L'objectif, que nous partageons entièrement, consistait à sécuriser le financement de la création et de l'entretien des aires et terrains d'accueil. Toutefois, plutôt qu'une taxe de séjour dont il ressort de nos auditions qu'elle serait particulièrement délicate à recouvrer, il nous paraît plus opérationnel de garantir le prélèvement d'une redevance d'occupation du domaine public en procédant à une refonte du cadre du droit d'usage et de la tarification des prestations fournies auxquels sont déjà soumis les occupants d'aires d'accueil de gens du voyage.
Les modalités de perception et de recouvrement forcé de cette redevance seront sécurisées et assorties d'un facteur puissant d'incitation à son paiement : en cas de non-paiement, le comptable public de la commune pourra faire opposition au transfert du certificat d'immatriculation du véhicule concerné, empêchant de facto sa revente.
La proposition de loi comporte en outre, comme ma collègue Catherine Di Folco l'a indiqué, une série de mesures destinées à renforcer la lutte contre les occupations illicites.
À l'instar des maires que nous avons entendus lors de nos auditions, nous jugeons parfaitement incompréhensible que des occupations illicites à l'origine de troubles à l'ordre public puissent se prolonger sans intervention de la puissance publique. Sur ce point, nous proposons plusieurs amendements visant à accélérer, à systématiser et à rendre plus performante la procédure administrative d'évacuation d'office.
En premier lieu, nous souhaitons en réduire fortement les délais, en fixant à vingt-quatre heures le délai maximal de la mise en demeure préfectorale de quitter les lieux - il s'agit aujourd'hui seulement d'un délai minimal - et de ramener le délai dont dispose le juge administratif pour se prononcer en cas de recours en référé de quarante-huit à vingt-quatre heures.
En deuxième lieu, dans l'intérêt des élus locaux, nous proposerons d'étendre et de sécuriser la mesure prévue à l'article 9 pour obliger le préfet à procéder à l'évacuation dès lors que les conditions en sont réunies. Nous souscrivons au constat selon lequel il est nécessaire d'introduire une certaine automaticité entre la constatation du trouble généré par un stationnement illicite et l'évacuation forcée ordonnée par le préfet.
Pour autant, il nous semble utile d'assortir cette « compétence liée » du préfet d'une réserve. Nous suggérons d'inverser le principe actuel : le préfet sera tenu de procéder à l'évacuation d'office, sauf si un « motif impérieux d'intérêt général » justifie une abstention. Il ressort en effet de nos auditions que, dans certains cas, l'autorité préfectorale s'abstient d'agir, par exemple en raison de l'absence de forces de sécurité intérieure en nombre suffisant dans le département, ou alors parce qu'une intervention pourrait provoquer, par elle-même, des troubles encore plus graves à l'ordre public.
Dans l'hypothèse où le préfet s'abstiendrait alors que les conditions de l'évacuation sont réunies, nous proposons, par l'un de nos amendements, de mettre à la charge de l'État tous les dommages que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) auraient subis du fait d'une telle abstention ou d'un tel refus d'agir pour évacuer les campements illicites.
Nous proposons parallèlement d'étendre ce régime de « compétence liée » du préfet aux communes qui ne sont pas inscrites au schéma départemental, alors que la proposition de loi réservait initialement cette mesure aux seules communes figurant dans celui-ci. Dans cette hypothèse, même en l'absence d'arrêté d'interdiction, le préfet devra, lorsqu'il constate qu'une occupation illicite porte atteinte à l'ordre public, procéder à l'évacuation d'office des résidences mobiles.
En troisième lieu, nous devons traiter le sujet des occupations illicites qui portent atteinte à des sites protégés et à l'environnement. Nous proposerons d'améliorer la rédaction de l'article 8 pour instaurer une procédure spécifique et dérogatoire à cet effet : tout stationnement non autorisé sur un site Natura 2000 qui porte une atteinte grave à l'environnement pourra faire l'objet d'une évacuation, sans mise en demeure préalable, sur décision du préfet. L'objectif est de veiller à ce que le dispositif s'applique même en l'absence d'arrêté d'interdiction de stationner, et que le trouble à l'ordre public soit établi du seul fait de l'occupation d'un espace protégé.
Enfin, l'article 6 vise à régler la situation dans laquelle le président de l'EPCI, à qui le maire aurait transféré son pouvoir de police, ferait preuve de carence en s'abstenant d'interdire les stationnements illicites. Plutôt que de permettre au maire de se substituer au président de l'EPCI, ce qui créerait une confusion entre deux autorités titulaires simultanément du même pouvoir de police spéciale, il nous semble préférable de privilégier un mécanisme de substitution du préfet, à la demande du maire. Le préfet sera ainsi compétent pour prendre les arrêtés de police et engager, le cas échéant, la procédure d'évacuation forcée.
Pour terminer, j'en viens à l'arsenal répressif prévu par la proposition de loi, dont l'objectif est d'aboutir à des sanctions efficaces, et surtout dissuasives.
Aux articles 10 et 12, nous vous proposerons de valider l'aggravation des peines et des amendes encourues pour le délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain : nous y voyons une réaffirmation de la gravité d'une infraction dont la poursuite pénale effective devra constituer une priorité pour les procureurs de la République. Nous ne manquerons d'ailleurs pas d'interpeller le Gouvernement sur ce sujet durant la séance publique.
Par ailleurs, l'opposition au transfert du certificat d'immatriculation en cas d'impayé de l'amende forfaitaire délictuelle majorée, prévue par l'article 11, renforcera assurément le caractère dissuasif de cet outil, qui demeure là encore insuffisamment mobilisé.
Afin de favoriser la mise en mouvement de l'action publique pour réprimer les installations illicites de gens du voyage, en cohérence avec ce que notre commission a voté lors de l'examen du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, nous proposerons également d'habiliter les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater par procès-verbal le délit d'occupation en réunion sans titre, de même que les circonstances aggravantes de cette infraction. Les policiers pourront également prononcer l'amende forfaitaire délictuelle dans les conditions prévues par ledit projet de loi en cours d'examen dans l'hémicycle.
Les débats que nous nous apprêtons à avoir permettront, j'en suis convaincu, d'enrichir encore cette proposition de loi, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la procédure d'évacuation d'office, qui suscite de nombreuses attentes de la part de nos collègues maires.
Certains de vos amendements offriront également l'occasion d'évoquer les conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du schéma. Je pense notamment à la question des médiateurs, ou encore à la mise en lumière des enjeux liés à l'implantation géographique des certaines aires, parfois situées dans des zones ne permettant pas de garantir des conditions environnementales et sanitaires satisfaisantes.
Vous l'aurez compris, ce texte, qui suscite des attentes fortes et légitimes, permettra d'adapter le cadre juridique issu de la loi « Besson II » aux nouvelles réalités locales, aux évolutions des besoins de la communauté des gens du voyage ainsi qu'aux préoccupations des collectivités gestionnaires.
Nous vous proposons donc, sous réserve des modifications que nous venons de vous présenter, d'adopter cette proposition de loi.
M. Dany Wattebled. - Pour une énième loi sur les gens du voyage, serpent de mer bien connu des élus locaux, nous ne changeons pas grand-chose à part le montant des amendes. Le souci, c'est que nous conservons la procédure habituelle : le maire est obligé de faire un constat d'huissier en se rendant sur place pour relever les plaques, puis il doit se rendre au tribunal demander au procureur une ordonnance d'expulsion, avant de transmettre cette ordonnance en revenant sur place. Pour moi, il n'est pas possible de faire cela en vingt-quatre heures.
Ce type de loi montre qu'il y a en réalité deux catégories de Français : ceux qui voient leur voiture partir à la fourrière lorsqu'elle est mal stationnée, et les gens du voyage, dont les voitures sont mal stationnées, mais ne se retrouvent pas pour autant à la fourrière. Loïc Hervé et moi-même avions proposé que les voitures attachées aux caravanes soient mises en fourrière si elles sont mal stationnées. Tel est le vrai sujet qui devrait être au centre de nos travaux.
La proposition de loi vise à remettre une couche supplémentaire sur les sanctions, mais cela ne changera pas le fond du problème. Le rapport de force reste le même, et sans des forces de l'ordre en nombre suffisant, nous n'arriverons pas à expulser. Le préfet ne peut pas demander à ses effectifs de compagnies républicaines de sécurité (CRS) de se déplacer tous les cinq jours. Peut-être que les maires seront un peu aidés, mais ce texte ne leur apportera pas grand-chose au fond.
M. David Margueritte. - Il me semble que le texte apporte des dispositions utiles et concrètes. Je souhaite revenir sur la question de la compétence liée dans le recours à la force publique. L'État refuse souvent d'intervenir, prétextant, souvent à bon droit, que le schéma n'est pas appliqué par la collectivité chargée de l'élaborer. Mais il me semble - je le sais pour l'avoir vécu dans une intercommunalité - que lorsqu'on est confronté à un très grand passage, l'État doit intervenir, à la demande du maire, même si le schéma n'est pas respecté.
Toutefois, en pratique, les préfets refusent presque systématiquement d'intervenir en cas de très grand passage. Je comprends que sur le fondement d'un motif impérieux d'intérêt général résultant de la nécessité de ne pas troubler davantage l'ordre public il soit possible de justifier la non-intervention de l'État, mais je me réjouis que dans ce cas de figure ce dernier doive supporter les frais de réparation et de remise en l'état des terrains dégradés.
Mme Patricia Schillinger. - Je me réjouis de l'examen de ce texte, car, dans le Haut-Rhin, nous avons vécu des périodes très difficiles, qui ne sont d'ailleurs pas terminées. Ce texte doit être efficace et porter des fruits.
Actuellement, les maires ont deux ans pour réaliser les aires prescrites par le schéma départemental. Mais elles ne seront pas réalisées avant les cinq prochaines années, soit à la fin des prochains mandats municipaux : dans le secteur des trois frontières, leur construction a ainsi été de nouveau repoussée. Si nous ne faisons rien, les mêmes problèmes se poseront de nouveau dans cinq ans.
Dans le Haut-Rhin, 400 caravanes se sont illicitement installées sur un terrain. Le sous-préfet fait tout son possible pour que ces personnes ne se déplacent pas de nouveau. Elles sont violentes : un maire, des gendarmes et des policiers ont été agressés. Elles s'installent par petits groupes dans des zones commerciales et des parkings. Les citoyens ne peuvent pas faire leurs courses, les livraisons sont empêchées, et la situation devient très compliquée. L'attente est forte sur le terrain : l'électorat devient très virulent et se tourne vers les extrêmes, des milices se créent pour bloquer les gens du voyage. Il faut que ce texte permette aux préfets, aux policiers, aux gendarmes et aux gardes champêtres d'avoir des résultats.
M. Marc-Philippe Daubresse. - En partant de la loi « Besson II », nos rapporteurs nous proposent le moins mauvais des textes. Tant que nous devrons conserver cette architecture juridique, nous serons confrontés aux mêmes difficultés, que cela soit pour les gens du voyage ou pour les squats - c'est un autre sujet qui revient régulièrement. À l'évidence, le recours à la force publique est un sujet majeur. Les conditions dans lesquelles l'intervention préfectorale est prévue et surtout son inefficacité nourrissent jour après jour l'impression de l'impuissance publique, ce qui renforce les extrêmes.
Les propositions des rapporteurs vont toutes dans le bon sens. J'ai travaillé sur ce sujet pendant vingt ans, dans une grande agglomération. Vous avez auditionné l'un de mes anciens collègues de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), qui a travaillé sur ce sujet, en reprenant plusieurs de ses propositions. Rappelons qu'un sénateur récemment décédé, Pierre Hérisson, a longtemps été à la tête de la commission nationale consultative des gens du voyage (CNCGV).
Toutefois, tant qu'on n'abordera pas les choses autrement, nous serons toujours confrontés aux mêmes problèmes. Permettez-moi de prendre un exemple parmi tant d'autres. Dans ma commune, j'ai demandé au préfet de faire intervenir les CRS sur un site occupé par les gens du voyage : on a trouvé 16 kilomètres de fils de cuivre et 340 téléphones portables, que le préfet n'a pas pu saisir faute de disposer des outils juridiques lui permettant de le faire. Aucune condamnation n'a pu être prononcée ; et évidemment, le syndicat intercommunal à vocation multiple (Sivom) dont j'avais la charge a dû lui-même remettre le terrain en l'état, pour plusieurs centaines de milliers d'euros.
La proposition de créer des « aires de petits passages » est très intéressante, tout comme celle de développer des aires permettant la sédentarisation sur des terrains constructibles, qui correspondent aux souhaits d'une partie de la communauté des gens du voyage.
Toutefois, comme pour les squats, le problème majeur est la rapidité et l'efficacité des interventions de la force publique, ainsi que les conditions dans lesquelles ces interventions sont automatiquement déclenchées, sans excuse possible. Le délit de flagrance doit à cet égard pouvoir être étendu. Chez nos amis belges, les gens du voyage sont escortés par des motards des frontières luxembourgeoises et allemandes à la frontière française. Une fois en France, les forces de l'ordre interviennent parfois - pas tout le temps ! - au bout d'un certain temps. Les choses durent ainsi plusieurs mois...
Nos collègues maires sont exaspérés qu'on leur reproche l'impuissance publique. Je salue le travail de nos rapporteurs, et je voterai ce texte, mais si nous n'abordons pas le problème dans un autre cadre, nous ne pourrons pas le régler.
M. Hussein Bourgi. - Je remercie les rapporteurs de la qualité de leur travail et des auditions qu'ils ont organisées. Je vous l'avoue, lorsque j'ai entendu que cette proposition de loi avait été déposée, j'y ai cru ; pourtant, en lisant le texte, j'ai été fort déçu. Je viens d'un département où les occupations illicites des gens du voyage posent de vrais problèmes. Je m'attendais à ce que le texte prévoie des outils juridiques visant à faciliter la sanction de ce genre d'infractions et l'évacuation de campements. Quelle n'a donc pas été ma surprise de constater que la proposition de loi prenait en fait la forme d'une boîte à outils permettant de contourner les obligations légales, complexifiant le problème plutôt que de le résoudre !
L'article 1er consiste à repousser le délai de deux ans à cinq ans pour que les communes et les EPCI se mettent en conformité avec le schéma départemental. Comme Patricia Schillinger, je peux vous affirmer que les maires ne le feront pas. En effet, tous les maires se disputent les mêmes équipements, notamment les piscines et les médiathèques, mais personne ne veut construire d'autres équipements, pourtant d'intérêt général. Disons la vérité !
C'est le rôle du préfet de proposer le schéma départemental le plus rationnel possible, en fonction des habitudes des gens du voyage. Dans l'Hérault, ceux-ci vont plutôt à proximité des hôpitaux de Montpellier ou de Béziers, et plutôt rarement à celui de Saint-Pons-de-Thomières ; de même, lorsqu'ils se rendent chaque année au pèlerinage de Saintes-Maries-de-la-Mer, ils longent le cordon littoral, sans traverser les hauts cantons ou l'intérieur des terres. Si l'on veut créer des aires de passage, petites ou grandes, il faut les placer à proximité des axes de circulation routière empruntés par les gens du voyage.
Repousser le délai à cinq ans signifie que les objectifs fixés par le schéma départemental ne seront pas respectés. Cela renforcera les arguments des gens du voyage : ils pourront dire qu'ils vont là où ils peuvent. Lorsqu'un maire dépose un référé au tribunal administratif, celui-ci constate la carence des départements, des communes et des EPCI et ne peut ordonner l'expulsion et l'évacuation immédiate du campement puisque la loi n'est pas respectée. Telle est la réalité.
L'article 2 prend en compte le taux d'occupation des aires et des terrains actuellement construits, mais il ne prend pas en considération le fait que certaines aires accueillent davantage de gens l'été, notamment le long du littoral, tandis que d'autres, autour de la métropole de Montpellier ou de l'agglomération de Béziers par exemple, ont vocation à accueillir ces personnes plus durablement.
Je m'interroge au sujet de l`articles 3 : je ne comprends pas pourquoi proposer de comptabiliser les aires d'accueil de gens du voyage et les terrains familiaux locatifs dans les quotas de logements sociaux. Nous sommes tous au contact de personnes qui aspirent au logement social. Encourageons les communes, les communautés de commune et les métropoles à construire, soutenons le secteur du bâtiment dans la lignée de la proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction de Mathieu Darnaud et Dominique Estrosi Sassone, mais ne jouons pas un tel tour de passe-passe, qui consiste à comptabiliser les logements étudiants ou les aires de passage pour les gens du voyage pour tenter de desserrer la contrainte sur les élus !
Dany Wattebled a dit une chose très pertinente : la vraie difficulté, c'est l'absence d'effectifs de police et de gendarmerie en nombre suffisant pour faire respecter la loi. Même lorsque le préfet ou le maire, par miracle, obtient une décision favorable du tribunal administratif, aucun ne dispose de gendarmes ou de policiers en nombre suffisant pour procéder à l'évacuation : une vingtaine de personnes ne peuvent pas faire évacuer un campement de 500 personnes.
Tous nos espoirs résident dans les outils et les moyens à développer pour permettre d'évacuer les campements illégaux le plus rapidement possible et éviter que les situations ne dégénèrent. Malgré toute sa bonne volonté, un maire ne peut pas réaliser ces évacuations seul : il faut que l'État donne les moyens aux préfets. Dans mon département, on se demande pourquoi l'État peut mobiliser sans problème des centaines de gendarmes et de gardes mobiles pour sécuriser le passage du Tour de France, mais pourquoi il lui est impossible d'aider les maires dans ces situations. Si nous ne donnons pas à l'État les moyens de faire appliquer les lois, nous pouvons toujours faire plaisir aux maires en leur faisant gagner du temps, mais nous ne réglerons pas le fond du problème.
Mme Anne-Sophie Patru. - Nous connaissons tous les difficultés des maires en la matière : lorsqu'un maire, un adjoint et deux gendarmes voient arriver cinquante caravanes, il leur est impossible de les empêcher de s'installer - je le sais pour l'avoir tenté.
Ne nous leurrons pas, toutes les difficultés relatives aux expulsions et aux évacuations ne seront pas réglées, mais le mécanisme prenant en compte les taux d'occupation des équipements à l'article 2 me semble pertinent. Dans les territoires ruraux, des injonctions régulières demandent la création de davantage d'équipements, alors que ceux qui existent déjà sont très peu utilisés, parfois pour de simples incompatibilités personnelles.
Des injonctions contradictoires pèsent sur les maires au sujet de ces schémas, notamment pour ce qui concerne l'intégration dans l'enveloppe urbaine de petits terrains familiaux locatifs de gens du voyage, ce que personne ne souhaite. Dans ma commune, un schéma est en cours d'élaboration, à un mois des élections municipales - quelle excellente idée ! Les gens du voyage veulent être tranquilles en pleine ruralité, mais les documents d'urbanisme ne le permettent pas. Il y a des choses à améliorer de ce point de vue.
Malgré tout, ce texte est le bienvenu. Notre groupe salue ce travail et le votera.
M. Dany Wattebled. - J'ajoute que, parfois, les gens du voyage s'installent sur des terrains agricoles non bâtissables, sur lequel ils coulent une dalle de béton avant d'y installer un compteur électrique. Les maires ont alors toutes les peines du monde pour obtenir une décision de justice en leur faveur : ils doivent passer par le tribunal, ce qui prend parfois plusieurs années, et vont ensuite jusqu'à recevoir des menaces de mort ! La loi doit s'appliquer de la même manière pour toute personne vivant dans notre pays, mais il y a « deux poids, deux mesures » en raison d'un rapport de force qui a instauré une certaine crainte depuis des années. Tel est le sujet : le rapport de force que l'État peut instaurer en soutien aux élus qui rencontrent de tels problèmes.
M. Mathieu Darnaud. - Je partage en partie les propos de Hussein Bourgi, mais la vraie difficulté pour la mobilisation des forces de l'ordre, c'est la capacité d'anticipation, qui n'existe pas pour l'arrivée des gens du voyage : rien ne permet d'anticiper l'arrivée d'une caravane de 300 personnes, comme celle que j'ai encore vécue l'été dernier dans ma commune. Dès lors, il faut des moyens importants, que le département ne peut pas toujours mobiliser.
Ce qui décourage les élus, c'est aussi la situation dans les aires de passage : l'obligation à laquelle sont soumises les intercommunalités est le plus souvent respectée, mais les gens du voyage ne s'installent que très peu dans les aires déjà construites. Dans la Drôme, une aire de grand passage a été créée près de l'autoroute A7 à côté de Valence, mais les gens du voyage, au lieu de s'y installer, préfèrent s'installer sur des terrains privés, dans des complexes sportifs ou sur des terrains de football. Les élus qui veulent pourtant prendre le problème à bras-le-corps sont découragés, en raison des coûts de la construction de ces aires, pourtant malheureusement inoccupées.
Il faut aborder le sujet de façon dépassionnée, en comprenant aussi que certains élus souhaitent prendre du temps. Anne-Sophie Patru l'a justement indiqué, le sujet est inflammable, et les élus rencontrent des difficultés lorsqu'il s'agit de déterminer l'emplacement adéquat de ces aires. Dans mon territoire, il est strictement impossible d'installer des aires de grand passage, en raison du relief et du Rhône. Le préfet a retenu un terrain excentré au centre de l'Ardèche, mais je doute que les gens du voyage s'y rendent, parce qu'il est à l'écart de leur route. Hussein Bourgi l'a signalé, il faut prendre en compte les trajets des gens du voyage, qui en été prennent parfois la forme d'une convergence vers de grands rassemblements, comme la Moselle en a connu l'été dernier.
M. Marc-Philippe Daubresse. - La proposition de loi revient tout de même à ajouter de la complexité à la complexité. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) imposent aux communes d'une certaine taille la réalisation d'aires d'accueil ; leur révision suppose de réaliser des enquêtes publiques, ce qui implique déjà des délais ; le schéma départemental suit quant à lui un autre calendrier. Et nous proposerions un autre délai de cinq ans, qui s'appliquerait à l'État, aux départements et au bloc communal ?
Je n'ai pas déposé d'amendement sur ce sujet, mais je suggère que l'on rende identiques ces délais à ceux qui sont déjà prévus dans les PLU. La discussion avec les maires et les élus locaux serait ainsi plus consensuelle, pour que la mise en conformité des communes soit liée à l'adoption du PLU, discuté par les élus de l'agglomération. Il me semble qu'une telle proposition serait bien plus efficace que les trois délais différents proposés. Le schéma départemental, quant à lui, pourrait être intégré dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Ce serait ainsi lors de la révision du PLU que l'on pourrait constater si les terrains ont été ou non réalisés.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je me permets de vous faire remarquer, mes chers collègues, que vos remarques me semblent moins porter sur les textes eux-mêmes que sur leur mauvaise application.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Il me semble qu'il importe de rappeler les chiffres : alors qu'entre 300 000 et 500 000 personnes sont concernées, les pouvoirs publics estiment que 26 000 places en aires permanentes d'accueil sont actuellement réalisées, quand 34 000 places seulement ont été prescrites. Nul besoin d'être grand clerc pour se rendre compte de la difficulté. Nous partageons donc les propos de Marc-Philippe Daubresse : il faut revoir l'ensemble du dispositif issu des lois « Besson » pour tenir compte des mutations dans la communauté des gens du voyage, notamment de la tendance à la sédentarisation, laquelle est très mal accompagnée.
La proposition de loi vise notamment à faire passer le délai pour la réalisation des prescriptions des schémas départementaux à cinq ans, mais actuellement le délai de deux ans est prorogeable : il s'agit donc de passer de quatre à cinq ans. Pour inciter le maire ou le président d'EPCI à réaliser ces prescriptions dans ce délai, nous proposons qu'ils ne puissent plus faire usage de leurs pouvoirs de police spéciale en la matière si, à l'issue de la révision du schéma, leur collectivité n'était en conformité avec le précédent le schéma départemental.
La création « d'aires de petit passage » permettrait de faciliter la réalisation de ces demandes. Les représentants de la communauté des gens du voyage eux-mêmes nous ont indiqué qu'ils n'avaient souvent pas besoin de tous les équipements prescrits pour les aires permanentes d'accueil.
Pour ce qui concerne la saisie des véhicules, il nous a semblé contradictoire de lutter contre le stationnement illicite des caravanes en demandant la saisie des véhicules qui permettent justement aux caravanes de circuler. C'est pour cette raison que nous ne recommandons pas la saisie systématique du véhicule.
Concernant les délais de recours, Monsieur Wattebled, nous visons les recours contre les mises en demeure préfectorales introduits par les occupants devant le juge administratif. Nous ne changeons rien à la procédure judiciaire : le délai octroyé aux occupants pour qu'ils réalisent un recours est réduit, passant de quarante-huit heures à vingt-quatre heures, le juge administratif étant lui aussi amené à se prononcer plus rapidement.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Monsieur Bourgi, je suis totalement d'accord avec vous, il faut que l'État donne plus de moyens aux préfets, mais nous ne pouvons pas écrire cela dans la loi : ce problème relève de l'exécution de la loi. Les outils existent déjà, mais ils ne sont pas toujours bien utilisés.
Pour ce qui concerne le délai de cinq ans proposé par les auteurs de la proposition de loi, il n'allonge que d'un an le délai effectif prévu par la loi « Besson II », compte tenu de la possibilité de prorogation. Comment demander aux communes de trouver les terrains nécessaires alors qu'elles ne peuvent même pas construire des logements sociaux, faute de foncier disponible ? Assouplir les délais ne revient pas à demander aux communes de ne rien faire ; au contraire, nous voulons leur donner les moyens de mieux faire. La création d'aires de petit passage constituera un outil permettant aux communes de mieux exécuter leurs obligations.
Concernant les aires de grand passage, monsieur Margueritte, nous proposons d'abaisser le seuil de l'obligation de déclaration de 150 à 100 caravanes, pour améliorer le système. Je suis d'ailleurs assez surprise par les propos de Mathieu Darnaud, qui disait ne pas avoir été prévenu de l'arrivée de 300 caravanes : ce point avait été clarifié par la loi de 2018, qui imposait une obligation de prévenir les autorités avant l'arrivée d'un grand groupe. Nous proposons d'ailleurs de renforcer le rôle des médiateurs et de généraliser celui des coordonnateurs pour améliorer ces informations. Là encore, c'est un moyen supplémentaire que nous donnons aux maires.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Monsieur Wattebled, je partage votre propos sur l'impression d'un « deux poids, deux mesures », mais il ne faut pas oublier que les gens du voyage sont soumis à un statut particulier.
Mme Cécile Cukierman. - Parce qu'ils ont été massivement déportés !
Mme Muriel Jourda, présidente. - Si nous voulons modifier l'esprit des lois « Besson », nous devons aussi nous interroger sur les raisons de l'existence de ce statut, dû à l'existence d'un mode de vie itinérant protégé à l'échelon européen. Nous devons en réalité nous interroger sur l'évolution des modes de vie des gens du voyage, pointés par les rapporteurs : une forme de sédentarisation s'est fait jour. Y a-t-il dès lors toujours une vraie itinérance, qui ne soit pas simplement, pour parler clairement, une itinérance des beaux jours ? S'il n'y a plus de véritable différence, faut-il continuer de permettre un statut différencié, et obliger les collectivités à s'acquitter de la réalisation d'aires d'accueil, qu'il s'agisse d'aires de grand passage, d'aires de petit passage ou de terrains familiaux locatifs ?
Cela impliquerait un travail plus important sur les gens du voyage, et posait notamment la question de la remise en vigueur ou non du carnet de voyage, qui permet de s'assurer de l'itinérance. Cela impliquerait un changement de fond du statut particulier des gens du voyage. Un tel travail va bien au-delà de ce texte, qui s'inscrit dans la continuité des lois « Besson ». Nous y modifierons les règles, et il reviendra à l'exécutif de s'assurer de leur application - nous connaissons bien les carences actuelles en la matière.
Il y a donc deux niveaux de réflexion : faut-il changer le statut des gens du voyage, compte tenu de l'évolution de leurs modes de vie ? Et comment s'assurer de l'application de la loi par le pouvoir exécutif ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Lors de nos auditions, Olivier Bitz et moi-même nous sommes rendu compte que notre marge de manoeuvre était assez limitée, et qu'il était nécessaire d'aborder le sujet sous un angle plus large. J'en ai discuté avec Mathieu Darnaud, je suggère la création d'une mission d'information sur le sujet, qui pourrait éventuellement aboutir à une refonte de la loi Besson et à une étude de l'évolution de la vie des gens du voyage. La fréquentation de l'école, la condition des femmes, l'accès à la santé sont autant de questions importantes, qu'il faut aborder dans un autre cadre que celui d'une proposition de loi.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Conformément à l'usage, il me revient d'indiquer le périmètre indicatif de la proposition de loi au regard de l'article 45 de la Constitution.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives au contenu et aux règles applicables à la mise en oeuvre et à la révision des schémas départementaux d'accueil et d'habitat des gens du voyage ; à la prise en compte des aires et terrains d'accueil des gens du voyage dans les quotas de logements sociaux que doivent respecter les communes ; aux mesures de nature à favoriser la construction de nouveaux terrains et aires d'accueil, à travers notamment la mobilisation du foncier nécessaire ; aux règles permettant de faciliter l'organisation et d'encadrer les « grands passages » ; à l'exercice, par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, de leur pouvoir de police spéciale en matière de réglementation des stationnements de résidences mobiles ; à la procédure administrative d'évacuation d'office des résidences mobiles et aux prérogatives du préfet en la matière ; aux impositions de toute nature et aux redevances susceptibles d'être prélevées à raison de l'occupation d'aires d'accueil de gens du voyage ; aux sanctions pénales applicables aux stationnements illicites de gens du voyage et aux conditions de constatation des infractions correspondantes ; aux actions en responsabilité susceptibles d'être engagées, à titre principal ou récursoire, en réparation des préjudices résultant de l'occupation de terrains, privés ou publics, réquisitionnés pour l'accueil de gens du voyage.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'article 1er allonge le délai de mise en conformité avec le schéma départemental à cinq ans. L'amendement COM-26 vise à apporter des précisions sur la possibilité pour le maire, au cours de cette période, de faire usage de son pouvoir de police pour interdire le stationnement sur le territoire de sa commune.
Le maire pourra donc, pendant les cinq premières années, prendre des arrêtés d'interdiction de stationnement. Toutefois, après la révision du schéma, il ne pourra prendre de tels arrêtés qu'à condition d'avoir respecté les prescriptions du précédent schéma. Par cet amendement, nous voulons donc encourager les communes à se conformer à leurs obligations.
L'amendement COM-18 de Guy Benarroche vise à conditionner l'évacuation d'un campement illicite par le préfet à une obligation de relogement, pour trouver au préalable une nouvelle aire d'accueil aux occupants. L'objectif de ce texte est au contraire de simplifier et d'accélérer les procédures, tandis que l'amendement ajouterait une étape supplémentaire. Notre avis est donc défavorable sur cet amendement.
L'amendement COM-26 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-18 devient sans objet.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Après l'article 1er
L'amendement COM-13 rectifié bis est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-27 tend à apporter plusieurs modifications au système de dispense de la réalisation de nouvelles aires prévu à l'article 2. Il vise notamment à inclure dans le champ du dispositif la nouvelle catégorie d'aires d'accueil que nous avons déjà mentionnée, les aires de petit passage.
Nous prévoyons également que le taux d'occupation moyen doit être pris en compte sur les trois dernières années, afin d'avoir une image fidèle de la fréquentation réelle des aires d'accueil de la zone géographique d'implantation. Nous proposons de fixer un taux plancher au seuil prévu par décret, qui ne pourra être inférieur au taux national moyen d'occupation. Si le taux d'occupation des aires dans une zone donnée est plus faible que le taux moyen constaté au niveau national, le schéma ne pourra imposer aux collectivités la réalisation de nouveaux terrains.
En outre, nous prévoyons une garantie en matière de qualité des aires d'accueil, en permettant au préfet, après avis de la commission consultative départementale, de déroger à l'interdiction de prescrire de nouvelles aires en raison d'un faible taux d'occupation, lorsque cette faible fréquentation résulte d'un défaut de conformité aux normes, dans la logique de « donnant-donnant » que nous évoquions tout à l'heure.
L'amendement COM-27 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-19 a pour objet d'affirmer que le schéma départemental d'accueil des gens du voyage doit prendre en considération les enjeux de pollution et les risques sanitaires. Nous sommes favorables à cet amendement.
L'amendement COM-19 est adopté et devient article additionnel.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-28 vise à créer les aires de petit passage.
L'amendement COM-28 est adopté et devient article additionnel.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-30 a pour objet d'assurer la possibilité de désigner un coordonnateur de la mise en oeuvre du schéma départemental. J'ai abordé la question en réponse aux propos de Mathieu Darnaud. Nous ne pouvons rendre la désignation de ce coordonnateur obligatoire en raison de l'article 40 de la Constitution, mais nous espérons trouver un accord avec le Gouvernement pour que celui-ci transforme cette faculté en obligation, ce qui faciliterait bien des choses.
L'amendement COM-30 est adopté et devient article additionnel.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-15 rectifié bis vise à préciser que tous les médiateurs désignés par les commissions consultatives départementales des gens du voyage devront contribuer à assurer le respect des règles applicables à l'accueil des gens du voyage, tant par les groupements de gens du voyage que par les collectivités d'accueil, dans un souci d'harmonisation des missions des médiateurs sur l'ensemble du territoire. Ce sujet nous semble très important, et notre avis est donc favorable sur cet amendement.
L'amendement COM-15 rectifié bis est adopté et devient article additionnel.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-29 vise à supprimer la procédure de consignation des fonds des collectivités par le préfet, qui est à la fois vexatoire et presque jamais utilisée en pratique. Nous considérons que cette procédure porte atteinte aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités. Le Sénat a déjà voté en faveur de la suppression de cette procédure à deux reprises, en 2018 et en 2021, mais la mesure n'avait pas été retenue au cours de la navette..
L'amendement COM-29 est adopté et devient article additionnel.
Article 3
Les amendements identiques de suppression COM-22 et COM-24 rectifié ne sont pas adoptés.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-31 des rapporteurs vise à permettre la comptabilisation des aires de petit passage que nous venons de créer dans les quotas de logements sociaux prévus par la loi SRU.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est insensé !
L'amendement COM-31 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-16 rectifié bis vise à qualifier les opérations de construction ou d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage de projets d'envergure régionale au sens de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », afin de ne pas les comptabiliser au titre des quotas d'artificialisation des sols.
Cette mesure a déjà été adoptée par le Sénat en mars 2025 lors de la première lecture de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace), dont nous attendons toujours l'examen par l'Assemblée nationale.
L'amendement COM-16 rectifié bis est adopté et devient article additionnel.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'article 5 réduit le seuil de notification préalable aux autorités pour les grands passages de 150 à 100 résidences mobiles. Par cohérence, l'amendement COM-32 prévoit le même seuil de 100 caravanes pour le mécanisme permettant au maire de solliciter l'aide du préfet pour assurer l'ordre public sur sa commune en cas de grand passage
L'amendement COM-32 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-33 a pour objet de permettre au maire de saisir le préfet afin que ce dernier se substitue au président de l'EPCI en cas de carence de ce dernier. Le texte initial entendait permettre au maire de « reprendre » son pouvoir de police dans ce cas de figure ; or il ne nous apparaît pas souhaitable que deux autorités locales soient simultanément titulaires du même pouvoir de police spéciale. Nous proposons donc qu'en cas de carence du président de l'EPCI, le maire puisse saisir le préfet, ce dernier devenant alors compétent pour prendre les arrêtés de police et engager, le cas échéant, la procédure d'évacuation d'office.
L'amendement COM-33 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-8 rectifié devient sans objet.
L'article 6 est ainsi rédigé.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-34 a pour objet de sécuriser la collecte d'une redevance domaniale en cas de stationnement sur une aire d'accueil des gens du voyage.
L'amendement COM-34 est adopté.
L'article 7 est ainsi rédigé.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-9 rectifié bis vise à supprimer la condition d'une atteinte à l'ordre public pour procéder à l'évacuation forcée. Cette proposition nous paraît manifestement inconstitutionnelle, puisque des atteintes à l'inviolabilité du domicile et à la liberté d'aller et venir ne peuvent être justifiées que par des objectifs de prévention et de sauvegarde de l'ordre public.
Toutefois, nous partageons l'objectif des auteurs de cet amendement. Nous examinerons ainsi prochainement un amendement visant à considérer qu'il y a une atteinte à l'ordre public dès lors qu'un branchement illicite aux réseaux d'eau et d'électricité est réalisé. Devant la nécessité d'assurer le maintien de l'ordre public, le juge serait ainsi amené à autoriser l'application de l'arrêté d'expulsion.
L'amendement COM-9 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-35 des rapporteurs vise à supprimer la notion, inadaptée dans cette situation, de préjudice écologique pour justifier la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation d'office.
L'amendement COM-35 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-10 rectifié ter tend à considérer que les branchements illicites aux réseaux d'eau et d'électricité suffisent à caractériser l'existence d'une atteinte à l'ordre public, condition nécessaire à la mise en oeuvre de la procédure d'évacuation d'office. Notre avis est favorable sur cet amendement.
L'amendement COM-10 rectifié ter est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-36 vise les occupations illicites qui portent atteinte à des sites protégés et à l'environnement. Nous proposons de créer une procédure spécifique et dérogatoire d'évacuation d'office, par laquelle le préfet pourrait procéder, sans mise en demeure préalable, à l'évacuation des occupant en cas de stationnement non autorisé compromettant la protection d'un site « Natura 2000 » en l'exposant à un péril grave et imminent.
L'amendement COM-36 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-25 tend à qualifier les occupations illicites de voie de fait au sens du droit civil. En raison d'une confusion portant sur cette notion, nous sommes défavorables à cet amendement.
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 9
L'amendement de suppression COM-21 n'est pas adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-37 a pour objet d'introduire une compétence liée du préfet pour procéder à l'évacuation forcée. La compétence liée est difficilement applicable stricto sensu en matière de maintien de l'ordre, raison pour laquelle nous avons précisé que l'évacuation forcée est obligatoire, sauf en cas de « motif impérieux d'intérêt général », pour tenir compte des réalités de terrain.
L'amendement COM-37 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-38 vise à mettre à la charge de l'État l'ensemble des dommages causés aux collectivités lorsque le préfet n'ordonne pas l'évacuation forcée des occupants pour motif d'intérêt général.
L'amendement COM-38 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Par l'amendement COM-40, nous proposons de rétablir des dispositions de la loi « Besson II » censurées par une décision du Conseil constitutionnel.
L'amendement COM-40 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-39 des rapporteurs tend à étendre le régime de compétence liée du préfet à toutes les communes, y compris celles qui ne sont pas inscrites au schéma départemental.
L'amendement COM-39 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié vise à réécrire complètement l'article 9 de la loi « Besson II », d'une manière qui ne nous semble pas conforme à l'équilibre de cette loi. En outre, il contient des dispositions délicates sur le plan constitutionnel. Notre avis est donc défavorable sur cet amendement.
Les amendements identiques COM-41 des rapporteurs et COM-11 rectifié ter d'Elsa Schalck visent à accélérer le déroulement de la procédure d'évacuation forcée à la main du préfet en cas de stationnement illicite.
Nous demandons le retrait de l'amendement COM-17 rectifié ter, qui vise à supprimer le caractère suspensif du recours devant le juge, ce qui reviendrait à vider de sa substance la possibilité du recours et porterait atteinte au droit au recours effectif.
L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté. Les amendements identiques COM-41 et COM-11 rectifié ter sont adoptés et deviennent article additionnel. L'amendement COM-17 rectifié ter n'est pas adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-42 rectifié des rapporteurs vise à exclure les dommages légers du champ des circonstances aggravantes du délit d'occupation en réunion sans titre.
L'amendement COM-42 rectifié est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement rédactionnel COM-43 est adopté. En conséquence, les amendements COM-3 et COM-2 rectifié deviennent sans objet.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
Les amendements identiques de suppression COM-20 et COM-23 rectifié ne sont pas adoptés.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'avis est défavorable sur l'amendement COM-14 rectifié bis d'Elsa Schalck, car la confiscation d'un bien servant à l'habitation est susceptible de se heurter aux exigences constitutionnelles.
En outre, pour reprendre les termes du rapport de la commission sur la loi du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, « il est peu probable que cette peine complémentaire soit effectivement prononcée », ainsi que la rapporteure de notre commission lors de l'examen de la proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage l'avait également indiqué en 2021.
L'amendement COM-14 rectifié bis n'est pas adopté.
L'article 12 est adopté sans modification.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Par l'amendement COM-44, nous souhaitons habiliter les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater par procès-verbal le délit d'occupation en réunion sans titre d'un terrain.
L'amendement COM-44 est adopté et devient article additionnel. En conséquence, l'amendement COM-7 rectifié devient sans objet.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à systématiser la saisie des véhicules ayant servi à commettre une occupation en réunion sans titre. Notre avis est défavorable sur cet amendement.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-6 tend à rendre obligatoire la saisie du véhicule ayant servi à commettre l'occupation en réunion sans titre, en cas de récidive. Le déplacement de la caravane serait là encore impossible : l'avis est défavorable sur cet amendement.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-4 a pour objet d'infliger une amende forfaitaire délictuelle en cas de raccordement sauvage aux réseaux de distribution d'eau et d'énergie. L'avis est défavorable sur cet amendement, car il nous semble satisfait par la possibilité d'infliger une amende forfaitaire délictuelle en cas d'occupation en réunion sans titre d'un terrain.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
Article 13
L'amendement de précision rédactionnelle COM-45 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-46 vise à procéder à diverses actualisations et améliorations rédactionnelles de la loi « Besson II ».
L'amendement COM-46 est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
Proposition de loi organique portant renforcement de la chaîne pénale criminelle et diverses dispositions de modernisation du corps judiciaire - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du texte sur la proposition de loi organique portant renforcement de la chaîne pénale criminelle et diverses dispositions de modernisation du corps judiciaire, présentée par Dominique Vérien.
Mme Dominique Vérien, auteure de la proposition de loi organique. - Mes chers collègues, le texte assez technique que je vous propose repose sur trois éléments, qui visent à corriger ou à compléter des éléments du fonctionnement de la chaîne pénale et du corps judiciaire.
La première disposition de la proposition de loi organique concerne les avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (AHFJ) au sein des cours criminelles départementales (CCD). Nous en avons débattu, la création de ces juridictions visait notamment à éviter la correctionnalisation des viols, et à juger ceux-ci comme des crimes. Pour favoriser leur composition, nous avions proposé de faire appel, dans le cadre d'une expérimentation, à des avocats honoraires. Malheureusement, cette expérimentation s'est terminée le 31 décembre 2025. Comme les avocats honoraires ont été d'une grande aide, nous proposons d'inscrire définitivement dans la loi le statut qui a été expérimenté.
Le deuxième objectif est de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel relative au droit de se taire en cas de poursuites ou de sanctions disciplinaires prononcées contre des magistrats. Nous venons rétablir le droit de se taire, qui s'applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives, mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Cela implique que le professionnel faisant l'objet de poursuites disciplinaires ne peut être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans être préalablement informé de son droit de se taire.
Enfin, l'article 2 de la proposition de loi organique prolonge jusqu'au 31 décembre 2028 l'expérimentation du premier concours spécial au profit des élèves des classes « Prépas Talents ». Le but est de permettre à ces élèves d'accéder à divers concours publics, dont celui de l'école nationale de la magistrature (ENM). Aujourd'hui, l'expérimentation n'a donné lieu qu'à l'organisation d'un seul concours. L'idée est de la poursuivre jusqu'en 2028, pour mesurer les améliorations que nous pouvons y apporter.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - La proposition de loi organique que nous examinons prévoit effectivement trois mesures de nature très différente : la pérennisation de la participation des avocats honoraires à la composition des cours criminelles départementales, les dispositions relatives au droit de se taire des magistrats en matière disciplinaire et la prorogation de l'expérimentation du concours spécial réservé aux élèves des « Prépas Talents ».
Permettez-moi de commencer par ce dernier point : un seul concours a eu lieu, et le jury a décidé, souverainement, de ne pas abaisser le seuil d'admission, ce qui a conduit à des résultats mitigés : sur les dix places ouvertes, seules six ont été pourvues. Or les élèves de « Prépas Talents » qui se sont présentés à ce concours l'ont également fait à la voie générale. Nous avons donc besoin d'autres expérimentations pour apprécier les mérites de ce concours spécial, d'autant plus que, pour le reste de la fonction publique, l'expérimentation dure jusqu'en 2028. Les auditions du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et de l'ENM que nous avons menées nous ont convaincus de l'intérêt de cette proposition.
L'article 1er pérennise la faculté pour les avocats honoraires de participer aux travaux des cours criminelles départementales. Sans rappeler la crise de l'audiencement que nous traversons - 5 000 affaires restent en stock -, malgré les efforts déployés et les ambitions de recrutement exprimées dans la loi du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ), nous avons cruellement besoin des avocats honoraires afin de composer des formations juridictionnelles importantes, qui doivent comporter cinq magistrats, dont quatre assesseurs. Pour ne pas déshabiller Paul pour habiller Jacques, il est donc nécessaire de continuer d'autoriser les avocats honoraires à siéger en tant qu'assesseurs au sein de ces formations.
Permettez-moi de vous indiquer quelques chiffres : les CCD ont rendu 773 arrêts en 2023 et 1 273 arrêts en 2024. En raison de l'important poids que ce travail représente en matière de ressources humaines, il est nécessaire de pérenniser une expérimentation jugée bénéfique. Dans les vingt ressorts où le statut a été expérimenté, 92 avocats honoraires ont réalisé près de 3 000 vacations, assurant presque 1 000 journées d'audience.
Toutes les personnes auditionnées se sont accordées sur l'intérêt de la variété des profils pour composer ces juridictions. Nous proposons néanmoins quelques modifications sur les conditions de « renouvellement » des avocats honoraires, dont le mandat s'est achevé, rappelons-le, le 31 décembre 2025 - il n'y a ainsi plus la continuité d'exercice que suppose le renouvellement. Nous proposons donc d'inscrire qu'ils « peuvent être nommés pour un second mandat », et d'étendre le mandat initialement prévu à trois ans pour une durée de cinq ans, afin de l'aligner sur d'autres statuts comme celui des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ).
La proposition de loi organique permet par ailleurs au premier président d'une cour d'appel de désigner deux avocats honoraires parmi les assesseurs d'une CCD, tandis qu'il ne pouvait pour l'instant n'en désigner qu'un seul. Elle porte en outre de trois à cinq ans la durée de leur mandat.
Si je suis favorable à ces évolutions qui donneront plus de souplesse aux premiers présidents de cour d'appel dans la composition des CCD, je vous proposerai, ainsi que je l'indiquais, d'apporter une modification à la procédure de cumul dans le temps des mandats des avocats honoraires.
Pour assurer la clarté du droit, je vous proposerai avec l'assentiment de l'autrice du texte de préciser au sein du code de procédure pénale que les premiers présidents peuvent désigner un avocat honoraire parmi les assesseurs d'une CCD et désigner un magistrat à titre temporaire (MTT) au sein d'une cour d'assises qui statue en appel. Il nous a semblé important d'ainsi élargir le vivier pour répondre à la crise de l'audiencement.
L'article 1er précise en second lieu explicitement au sein de l'ordonnance statutaire des magistrats que ceux-ci disposent du droit de se taire. Cette disposition tire les conséquences d'une décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 2024, dans laquelle deux articles de l'ordonnance statutaire ont été déclarés contraires à la Constitution parce qu'ils ne prévoyaient pas qu'un magistrat soit informé de son droit de se taire en matière disciplinaire.
Il met donc l'ordonnance statutaire des magistrats en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel et rétablit les dispositions précitées. Je vous proposerai, chers collègues, de ne pas apporter de modification à cette partie du texte.
Pour en revenir aux « Prépas Talents », ces classes préparatoires visent à diversifier le recrutement des auditeurs de justice, dont peu sont issus des classes sociales populaires : en 2019, moins de 5 % des magistrats avaient un père agriculteur, commerçant ou artisan, et 11 % un père employé ou ouvrier. Depuis leur création, ces classes ont permis le recrutement de 160 auditeurs de justice. L'expérimentation visait donc à réserver à ces étudiants une voie d'accès privilégiée, sans pour autant diminuer le niveau d'exigence du concours, et il me paraît nécessaire de la prolonger. Je vous proposerai donc d'adopter l'article 2 sans modification.
Enfin, toujours avec l'accord de Dominique Vérien, je proposerai des amendements à l'article 3, qui concernent l'entrée en vigueur et la disposition transitoire relative au renouvellement du mandat des avocats honoraires.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je suis admirative de la palette des compétences de Mme Vérien, qui propose des modifications techniques de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, mais prolonger le recours aux avocats honoraires ne revient qu'à continuer le bricolage. Je ne vous mets pas en cause, madame Vérien : c'est bien le Gouvernement qui est responsable. Nous en discuterons de nouveau lors de l'examen du projet de loi visant à assurer une sanction utile, rapide et effective (Sure) : comme il n'y a pas suffisamment de magistrats pour faire face, on est obligé de demander aux avocats honoraires de boucher les trous. La proposition de loi est utile, mais c'est du bricolage.
Pour ce qui concerne la censure du Conseil constitutionnel relative au droit de se taire, sa décision date de 2024. Nous en discuterons lorsque nous examinerons ma proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté : là encore, le Parlement est prié de réparer ce que le Gouvernement ne fait pas. Il y a d'ailleurs, ainsi que la rapporteure l'a souligné, des ruptures : le dispositif s'est arrêté à la fin de 2025.
Le texte permet de pointer une question de principe : a-t-on renoncé à ce que ce soit des magistrats qui jugent ? Nous aurons le débat, mais il n'y a pas de raison de s'opposer à cette proposition de loi, car, comme l'aurait dit Georges Marchais, le texte est globalement positif.
M. Hussein Bourgi. - Ces dernières semaines, j'ai assisté comme beaucoup d'entre vous à des audiences solennelles de rentrée de tribunaux et de cours d'appel. Les magistrats m'ont parlé tant du projet de loi Sure que de la proposition de loi organique de Mme Vérien. Ils accueillent ces deux textes avec intérêt, mais aussi avec scepticisme. En effet, les magistrats et les greffiers ont le sentiment qu'on ne cesse de bricoler. On peut mobiliser tous les avocats honoraires de France et de Navarre, sans greffiers en nombre suffisant, il est impossible de tenir les audiences. Comment donner aux magistrats les outils qui leur permettent d'officier ?
J'ai également entendu la supposition suivante : même si les magistrats et les greffiers étaient en nombre suffisant, la tenue de deux audiences concomitantes serait bien souvent impossible en raison des bâtiments eux-mêmes, tout simplement parce qu'ils ne disposent que d'une salle d'audience. C'est notamment le cas à la cour d'appel de Montpellier. Toutes les procédures d'appel sont de ce fait retardées, et les délais de justice sont rallongés pour les justiciables ayant fait appel. Le problème est donc global : il concerne autant les magistrats que les greffiers et les locaux qui les accueillent.
Le sujet mérite qu'un garde des sceaux s'y intéresse enfin vraiment. Je viens d'apprendre que le projet architectural du palais de justice de Perpignan était reporté sine die. Compte tenu de l'état de délabrement de la justice dans tout le ressort, je me dis que nos propositions sont certes bienvenues, mais qu'elles ne sont que du bricolage face au tsunami qui menace l'institution judiciaire, et qui pourrait la conduire à remettre demain en liberté des criminels aujourd'hui en prison, faute d'avoir eu le temps de les juger. Gageons que cela ne manquera pas de provoquer un trouble dans l'opinion publique, et d'alimenter la défiance à l'égard de la justice.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je salue le travail de la rapporteure et remercie Mme Vérien d'avoir déposé ce texte. Nous avons besoin de tels textes, qui nous sont demandés sur le terrain. La LOPJ est en cours : il faut des années pour former des magistrats et des greffiers, et en attendant il faut répondre aux demandes du terrain. Nous voterons la proposition de loi organique avec bonheur.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - En effet, la formation des personnels prend du temps. La proposition de loi est coincée entre les impératifs budgétaires de la LOPJ et le projet de loi Sure. Il y a tout de même une réelle ambition : le budget de la justice est préservé, et les recrutements continuent, notamment pour les greffiers, permettant de répondre aux besoins. Il n'en demeure pas moins que ces recrutements prennent du temps et que les choses doivent peut-être davantage être mises à plat : tel sera l'objet du projet de loi Sure. La proposition de loi organique de Dominique Vérien prétend non pas répondre à l'ensemble des problèmes de la justice, mais seulement apporter des solutions techniques.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Selon l'usage, mes chers collègues, il me revient de vous indiquer le périmètre indicatif de la proposition de loi.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux conditions de recrutement, d'affectation et de formation des magistrats, ainsi qu'aux droits qui leur sont reconnus dans la procédure disciplinaire.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Olivia Richard, rapporteure. - L'amendement COM-1 de Mme Vérien a pour objet d'apporter des modifications techniques relatives à l'affectation et à la formation des magistrats. Je vous suggère d'adopter cet amendement.
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - L'amendement COM-2 concerne les conditions de nomination des avocats honoraires à un second mandat.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Jusqu'à quel âge les avocats honoraires pourront-ils être embauchés ?
Mme Olivia Richard, rapporteure. - Leur âge moyen est de 70 ans. Comme les MTT, leur mandat, le cas échéant renouvelé, ne pourra pas se poursuivre une au-delà de l'âge de 75 ans.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-3 rectifié est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à assurer la coordination entre la loi organique et le code de procédure pénale au sujet de la possibilité de désigner des AHFJ au sein d'une CCD et permet la nomination des magistrats exerçant à titre temporaire au sein d'une cour d'assises qui statue en appel.
L'amendement COM-4 est adopté et devient article additionnel.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - L'amendement COM-6 tend à modifier les conditions d'entrée en vigueur du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles (AHFJ), en raison du calendrier d'examen du texte.
L'amendement COM-6 est adopté.
Mme Olivia Richard, rapporteure. - L'amendement COM-5 tend à préciser les conditions de nomination à un second mandat des avocats honoraires ayant bénéficié de l'expérimentation.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La réunion est close à 10 h 55.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La réunion est close à 10 h 55.