Projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
BÂTIR DES PROJETS DE TERRITOIRE POUR RECONQUÉRIR
NOTRE SOUVERAINETÉ FRANÇAISE

Article 1er
Projets d'avenir agricole labellisés par l'État et les régions

Cet article prévoit la reconnaissance de projets d'avenir agricole, afin d'assurer la mise en oeuvre au niveau local de la stratégie nationale de la souveraineté alimentaire. S'inscrivant dans la phase territoriale des conférences de la souveraineté alimentaire, ces projets seraient labellisés par l'État et les régions bénéficieraient d'un accompagnement prioritaire, notamment financier, par les pouvoirs publics.

La commission a adopté l'amendement COM-108 des rapporteurs pour recentrer l'article sur les principaux objectifs, estimant que les débats à l'Assemblée nationale avaient conduit à un trop grand foisonnement

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Face au déclin agricole français, la loi du 24 mars 2025 d'orientation agricole a instauré des conférences de la souveraineté alimentaire

A. Le déclin de l'agriculture française résulte notamment des difficultés structurelles rencontrées par certaines filières

Le déclin du modèle agricole français est un constat récurrent depuis une dizaine d'années. Dès 2018, un rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat intitulé « La France, un champion agricole mondial : pour combien de temps encore ? »^2(*) alertait sur la stagnation de la production française en volume, le risque de disparition de l'excédent commercial agricole et la poursuite de la hausse des importations. Ce constat a été réitéré en 2022^3(*) et, plus récemment, par un rapport en date de janvier 2026^4(*), qui observe l'accentuation de la dégradation de la balance commerciale agroalimentaire. Alors que le solde commercial français s'élevait à 7,7 Md€ en 2019, il ne s'établissait plus qu'à 3,9 Md€ en 2024, soit une baisse de 49 % en cinq ans. À l'inverse, sur la même période, les soldes italien et espagnol progressaient respectivement de 66 % et de 34 %.

Cette situation s'est accentuée en 2025, année durant laquelle la balance commerciale agricole n'était pour la première fois plus excédentaire. Plus encore, lorsqu'on exclut le secteur des vins et spiritueux, qui représente un excédent commercial de 12 Md€, la balance commerciale agro-alimentaire française devient déficitaire.

Cette situation résulte notamment des difficultés structurelles rencontrées par certaines filières, qui pèsent durablement sur leur compétitivité et leur capacité de développement. Celles-ci proviennent notamment de l'augmentation des coûts de production, de la concurrence internationale, de la volatilité des prix agricoles, ainsi que de contraintes réglementaires. Certaines filières doivent également faire face à un déficit d'investissements, à des difficultés de renouvellement des générations ou encore à un manque de structuration.

L'une des difficultés observées depuis plusieurs années réside dans la capacité de l'agriculture française à répondre à l'évolution de la demande sur le marché national. Alors que certaines filières ont privilégié une stratégie de montée en gamme dans un contexte de concurrence internationale, celle-ci ne répond pas toujours aux attentes d'une partie des consommateurs français, notamment des ménages aux revenus les plus modestes. À cet égard, le rapport du Sénat sur la balance commerciale de la France publié en janvier 2026 cite l'exemple de la filière avicole, qui souffre d'un manque de poulailler, alors même que la demande de poulet et d'oeufs est en hausse.

B. La loi du 24 mars 2025 d'orientation agricole a instauré les conférences de la souveraineté alimentaire, afin d'élaborer une stratégie nationale de souveraineté alimentaire

Face à ces constats, la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, complétée par la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, d'initiative sénatoriale, a eu pour ambition de rétablir la souveraineté alimentaire de la France, en visant à répondre aux difficultés rencontrées par le monde agricole.

Ainsi, l'article 1^er de la loi d'orientation agricole, codifié à l'article L. 1 A au code rural et de la pêche maritime (CRPM), a introduit la notion de souveraineté alimentaire. Elle s'entend comme « le maintien et le développement des capacités de la Nation à produire, à transformer et à distribuer les produits agricoles et alimentaires nécessaires à l'accès de l'ensemble de la population à une alimentation saine, et le soutien des capacités exportatrices contribuant à la sécurité alimentaire mondiale ». Cet article qualifie également la protection, la valorisation et le développement de l'agriculture et de la pêche d'« intérêt général majeur », en ce qu'ils garantissent la souveraineté alimentaire de la France.

La politique en faveur de la souveraineté alimentaire répond à cinq priorités :

- assurer la pérennité et l'attractivité de l'agriculture ainsi que le renouvellement de ses générations d'actifs, en facilitant l'installation, la transmission et la reprise d'exploitations ;

- assurer, dans le cadre de la politique de l'alimentation, la sécurité alimentaire et sanitaire de la Nation ;

- assurer un haut niveau de compétitivité de l'agriculture ;

- soutenir la recherche et l'innovation notamment pour favoriser les transitions climatique et environnementale de l'agriculture ;

- assurer la juste rémunération des actifs en agriculture.

Dans ce cadre, les conférences de la souveraineté alimentaire, prévues par la loi précitée, visent à concrétiser l'objectif de préservation voire, pour les filières en danger, de reconquête de la souveraineté alimentaire.

Conformément aux dispositions prévues à l'article du 611-1-1 du CRPM, elles sont organisées en 2026, sous l'égide de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Elles réunissent les représentants des filières agricoles, des représentants des instituts techniques et de la recherche (Inrae), ainsi que les acteurs de l'amont comme de l'aval, afin d'élaborer pour chaque filière une stratégie à l'horizon de 10 ans.

Concrètement, l'organisation de ces conférences se déroule en deux phases.

- Une première phase nationale, engagée à l'automne 2025 et désormais achevée. Elle s'est déroulée au sein de sept groupes sectoriels et a permis d'identifier, filière par filière, des trajectoires, ainsi que des ordres de grandeur de production et de transformation à l'horizon de 10 ans. Elle a également fait émerger plusieurs leviers d'action susceptibles de contribuer à l'atteinte des objectifs fixés ;

- Une deuxième phase territoriale se tient de mars à juillet 2026 et vise à identifier les problématiques qui se posent au sein de chaque territoire, afin d'atteindre les objectifs de la stratégie nationale de la souveraineté alimentaire.

L'ensemble de ces travaux fera ensuite l'objet d'une synthèse au sein d'une stratégie nationale de la souveraineté alimentaire présentée lors d'une « conférence nationale de la souveraineté alimentaire », présidée par le ministre chargé de l'agriculture. Chaque stratégie de filière devra faire l'objet d'une revue à mi-parcours.

II. Le dispositif envisagé - La labellisation de projets d'avenir agricole, afin d'assurer la mise en oeuvre au niveau local de la stratégie nationale de la souveraineté alimentaire

Cet article propose de compléter l'article 611-1-1 du CRPM, afin de prévoir la reconnaissance de projets d'avenir agricole.

Ces projets s'inscrivent dans la phase territoriale des conférences de la souveraineté alimentaire, en permettant aux acteurs locaux d'identifier des projets collectifs territoriaux qui, s'ils concourent aux objectifs et aux priorités en termes de souveraineté, pourront faire l'objet d'une labellisation par l'État et les régions.

Les projets sont initiés et portés par les acteurs économiques du territoire et peuvent concerner une ou plusieurs régions. Afin d'être labellisés, ces projets doivent concourir aux objectifs de la stratégie nationale de la souveraineté alimentaire. Concrètement, ils sont tenus de respecter les priorités fixées par le livre préliminaire du CRPM, lequel précise les objectifs de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche maritime.

Des comités de pilotage régionaux sont chargés de labelliser ces projets. Ils sont co-présidés par le représentant de l'État dans la région, qui peut être le directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Draaf) ou Directeur de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Daaf), et le président du conseil régional. La prise de décision doit ainsi se faire de manière collégiale.

La labellisation comme projet d'avenir agricole permet de bénéficier d'une priorité dans l'accompagnement, notamment financier, par l'État et les collectivités territoriales. L'objectif est ainsi de faciliter leur mise en oeuvre.

Les projets d'avenir agricole peuvent, par ailleurs, faire l'objet d'une contractualisation entre les différents acteurs économiques.

Cet article s'applique également aux outre-mer.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, de nombreuses précisions ont été apportées quant aux objectifs et au contenu des projets d'avenir. Ces derniers devront :

- contribuer au maintien d'un maillage territorial équilibré des outils de transformation ;

- concourir à la réalisation de l'objectif de souveraineté alimentaire défini à l'article L. 1A du CRPM et tenir compte de cet objectif, notamment au regard de la capacité de production du territoire, de la dépendance aux importations, de la nécessité de préserver les capacités de production nationales et du maintien des activités agricoles dans les territoires ruraux ;

- prendre en compte les débouchés offerts par la restauration collective publique et les identifier comme levier potentiel ;

- être cohérents avec les projets alimentaires territoriaux ;

- concourir au maintien d'un maillage des outils d'abattage permettant la mise en marché locale des productions animales du territoire.

- prendre en compte les spécificités dans les outre-mer : la réduction du taux de dépendance alimentaire de ces territoires ; les contraintes liées à la pollution des sols par le chlordécone en Guadeloupe et en Martinique.

Les projets éligibles à la labellisation pourront notamment porter sur :

- le développement, l'expérimentation et la première industrialisation de technologies agricoles innovantes, notamment par l'accueil de porteurs de projets agritech sur des sites dédiés ;

- l'innovation et les filières à forte valeur ajoutée ;

- la valorisation du gibier sauvage.

Plusieurs amendements relatifs aux comités de pilotage régionaux ont également été adoptés. Il a été précisé que ces derniers associent les chambres régionales d'agriculture. Une mission du suivi opérationnel des projets d'avenir, afin d'assurer leur mise en oeuvre dans les meilleurs délais, leur a également été confiée.

IV. La position de la commission - Revenir à une rédaction plus proche de celle du projet de loi initial et cibler les filières pour lesquelles un déficit structurel a été identité

Par l'amendement COM-108, les rapporteurs ont proposé de revenir à une rédaction de l'article plus proche de sa version initiale. En effet, les projets d'avenir agricole se sont vu assigner, dans la rédaction initiale, un objectif clair : concourir aux objectifs fixés par la stratégie nationale de la souveraineté alimentaire, issue des conférences de la souveraineté alimentaire. Dans ce cadre, des stratégies par filière sont élaborées qui sont ensuite déclinées à l'échelle locale et mises en oeuvre par les projets d'avenir.

Or, les modifications adoptées à l'Assemblée nationale ont complété ces dispositions par de nombreux objectifs assignés à ces projets, au risque de nuire à leur lisibilité et à leur effectivité.

Ainsi, l'amendement COM-108 a-t-il supprimé la plupart de ces ajouts, afin de revenir à une rédaction plus sobre, qui permet d'inscrire directement les projets d'avenir agricole dans l'objectif de souveraineté alimentaire, tel que défini à l'article L. 1A du code rural et de la pêche maritime.

Afin de concourir à cet objectif, cet amendement propose de préciser que les projets d'avenir agricoles ciblent notamment les filières pour lesquelles un déficit structurel a été identifié lors des conférences de la souveraineté alimentaire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

TITRE II
MOBILISER L'ÉTAT POUR PROTÉGER LES AGRICULTEURS DES CONCURRENCES DÉLOYALES

Article 2
Interdiction d'importation de denrées alimentaires
traitées avec des substances interdites dans l'Union européenne

Cet article vise à interdire l'introduction, l'importation ou la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou aliments pour animaux contenant des substances interdites au sein de l'Union européenne. Permise par la réglementation européenne, cette mesure de sauvegarde ne pourra être mise en oeuvre qu'à la condition que les substances visées constituent un risque sérieux pour la santé humaine et animale.

La remise d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement est prévue, indiquant, pour chaque substance et chaque médicament vétérinaire dont l'approbation a été retirée ou dont le renouvellement a été refusé, les mesures conservatoires prises ou, à défaut, les raisons pour lesquelles ces mesures n'ont pas été prises.

Lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, une nouvelle rédaction de l'article a été adoptée, prévoyant d'interdire l'importation des denrées contenant des substances interdites en France. Cette disposition est cependant contraire au droit européen.

La commission a ainsi rétabli l'article dans sa version initiale, afin de garantir sa conformité au cadre conventionnel en adoptant les amendement COM-109 des rapporteurs et COM- 299 d'Henri Cabanel.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un cadre européen et national qui n'empêche pas les importations de denrées alimentaires ne respectant pas les normes européennes, malgré des évolutions récentes

A. La réglementation européenne n'impose pas aux denrées alimentaires importées en provenance de pays tiers les mêmes normes de production que celles applicables aux producteurs européens

1. La réglementation applicable aux importations diverge des normes de production européennes

La réglementation applicable aux importations de denrées alimentaires s'inscrit dans la politique commerciale de l'Union européenne (UE), prévue à l'article 207 du Traité sur le fonctionnement l'UE (TFUE), et relève de sa compétence exclusive, au titre de l'article 3 du Traité sur l'UE (TUE).

L'Union européenne exige de l'ensemble des produits d'être sûrs et de ne représenter aucun danger pour la santé des consommateurs. Cependant, elle n'impose pas aux importations en provenance de pays tiers le respect de l'ensemble des normes de production imposées aux produits européens, dès lors qu'elles ne représentent pas de risque en termes de santé humaine.

Dans le cas des végétaux, les limites maximales de résidus (LMR) peuvent ainsi différer selon l'origine des produits. Les LMR renvoient, conformément au règlement (CE) n° 396/2005 du 23 février 2005, relatif aux limites maximales de résidus (LMR), à la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides admis dans ou sur les aliments destinés à l'alimentation humaine ou animale. Ce règlement maintien des LMR supérieures aux limites analytiques pour des substances interdites dans l'UE. Si les LMR sont en principe abaissées à la limite de quantification, qui correspond généralement à l'absence de résidu détectable, elles peuvent être fixées à un niveau supérieur au titre d'une tolérance à l'importation visant à répondre aux besoins du commerce international, à la condition que les substances interdites ne l'aient pas été pour des raisons de santé publique.

La différence entre les normes applicables vient du fait qu'en matière d'importations le règlement s'appuie sur une approche fondée sur les risques, alors que pour les denrées produites au sein de l'Union européenne, l'approche est fondée sur les dangers dans le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009^5(*). Ainsi, les pesticides interdits dans l'Union européenne ne sont pas évalués au regard des mêmes critères, ce qui a pour conséquence que la réglementation applicable aux denrées alimentaires importées est dans certains cas plus souple que celle applicable aux denrées produites au sein de l'Union européenne. Elle permet ainsi l'importation de denrées contenant des pesticides interdits au niveau communautaire.

2. Des mesures miroirs sectorielles encore peu fréquentes

Au cours des dernières années, la position de la Commission européenne a évolué à travers l'adoption de mesures miroirs sectorielles. Ainsi, le principe de l'interdiction d'importation a dans certains cas été instauré pour des denrées alimentaires ou de produits agricoles en provenance de pays tiers ne respectant pas les normes de production européenne. Par exemple, l'article 118 du règlement (UE) n° 2019/6^6(*) interdit l'accès au marché européen d'animaux et produits animaux traités avec des antibiotiques activateurs de croissance. Plus récemment, le règlement (CE 2023/334 a interdit l'importation en provenance de pays tiers de produits contenant des résidus de deux insecticides de la famille des néonicotinoïdes, le clothianidine et le tiaméthoxame.

Si ces mesures vont dans le sens d'une application identique des normes de production aux producteurs, indépendamment de leur origine, celles-ci sont toutefois cantonnées à certains secteurs, limitant de fait leur portée.

B. La France a mis en place des mesures de sauvegarde permettant de limiter les importations de denrées alimentaires ne respectant pas les normes européennes, mais dont la portée demeure limitée

Alors que les divergences de normes applicables entre la production européenne et les denrées importées créent des situations de concurrence déloyale pour les producteurs européens, la France a mis en place des mesures visant à assurer un niveau d'exigence équivalent entre les denrées, indépendamment de leur origine.

L'article 44 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite Égalim I, a inséré l'article L. 236-1 A au sein du Code rural et de la pêche maritime (CRPM), qui prévoit l'interdiction « de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation ».

La portée de cet article est néanmoins limitée, en faisant porter la responsabilité de l'interdiction aux vendeurs et aux distributeurs des denrées alimentaires.

L'article L. 236-1 A du CRPM a ainsi été complété par l'article 3 de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, qui prévoit une clause permettant aux ministres chargés de l'agriculture et de la consommation de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité.

Cette disposition s'inscrit dans le cadre du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002^7(*), qui prévoit la possibilité de prendre des mesures conservatoires en matière de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux importés de pays tiers, dès lors que ces produits « sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par le biais de mesures prises par le ou les États membres concernés ».

En vertu de l'article 53 du règlement, les mesures conservatoires peuvent être prises au niveau de l'Union européenne. De sa propre initiative ou à la demande d'un État membre, la Commission européenne peut alors prendre des mesures de suspension des importations ou de fixation de conditions particulières pour les denrées concernées. Lorsque la Commission européenne ne prend pas de telles mesures, l'article 54 du règlement permet aux États membres de prendre des mesures conservatoires nationales, jusqu'à l'adoption des telles mesures au niveau de l'Union européenne.

Ainsi, la France a activé cette clause de sauvegarde à plusieurs reprises au cours des dernières années. Par exemple, un arrêté du 26 juin 2023 a suspendu l'importation de viandes et produits à base de viande issus d'animaux provenant de pays tiers à l'Union européenne ayant reçu des médicaments antimicrobiens pour favoriser la croissance ou augmenter le rendement. Des mesures conservatoires ont également été prises concernant les denrées alimentaires utilisant des produits phytopharmaceutiques interdits au sein de l'Union européenne. Ainsi, l'arrêté du 16 mars 2023 a par exemple concerné l'utilisation du phosmet pour les cerises^8(*). Plus récemment, un arrêté du 5 janvier 2026 a suspendu l'importation, l'introduction et la mise sur le marché, à titre gratuit ou onéreux, de denrées alimentaires en provenance de pays tiers lorsqu'elles contiennent des résidus de cinq substances actives phytopharmaceutiques interdites d'utilisation dans l'Union européenne.

II. Le dispositif envisagé - Interdire l'importation de denrées alimentaires traitées avec des substances interdites dans l'Union européenne

Le présent article modifie et complète l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime (CRPM), afin de prévoir que le ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé animale suspende ou fixe des conditions particulières à l'introduction, l'importation ou la mise sur le marché en France pour les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux contenant des résidus de substances actives phytopharmaceutiques ou médicaments vétérinaires interdits au sein de l'Union européenne pour des raisons de santé ou d'environnement. Ces substances ou médicaments vétérinaires interdits devront être susceptibles de constituer, de manière évidente, un risque sérieux pour la santé humaine ou animale.

L'importation de denrées contenant des substances actives phytopharmaceutiques ou médicaments vétérinaires interdits devra ainsi systématiquement être freinée ou interdite, jusqu'à l'adoption par la Commission européenne de mesures adéquates. Selon l'étude d'impact, le ministre prendrait une telle mesure dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur du retrait ou du refus de renouvellement de l'approbation d'une substance active phytopharmaceutique ou d'autorisation d'un médicament vétérinaire au sein de l'Union européenne.

Le dispositif prévu continue de s'inscrire dans un cadre européen et relève des dispositions prévues aux articles 53 et 54 du règlement européen (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002.

Une mesure de simplification dans la prise de décision est également prévue. Alors que la mission de prendre les mesures conservatoires revient aujourd'hui à la fois au ministre de l'agriculture et au ministre de la consommation, le dispositif prévoit que ces mesures seront prises par le ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé animale, soit des compétences relevant seulement du ministre de l'agriculture.

Enfin, la remise d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement indiquant pour chaque substance active phytopharmaceutique et chaque médicament vétérinaire dont l'approbation a été retirée ou dont le renouvellement a été refusé pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l'environnement, les mesures conservatoires prises à l'égard des denrées alimentaires ou aliments pour animaux contenant des résidus de ces substances ou médicaments ou, à défaut, les raisons pour lesquelles ces mesures n'ont pas été prises, est également prévue.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de rédaction globale de l'article, qui n'a pas repris - à une exception près - les modifications adoptées en commission.

La nouvelle rédaction de l'article 2 prévoit d'interdire l'importation de denrées alimentaires contenant des substances interdites en France, et non pas au sein de l'Union européenne comme le prévoyait la version initiale.

Le champ d'application de l'interdiction a, en outre, été élargi, en incluant les produits horticoles. Une telle disposition avait également été adoptée au stade de la commission.

Enfin, l'interdiction d'importation pourra également concerner des substances actives dont l'utilisation est interdite en France pour des motifs liés à l'environnement, alors que la disposition initiale ne visait que les motifs liés à la santé humaine ou animale.

Cet amendement de rédaction globale, jugé recevable par l'Assemblée nationale, vise clairement l'acétamipride et la flupyradifurone, insecticides interdits en France mais autorisés en Europe. Cette situation est parfaitement documentée comme créant une concurrence déloyale entre les producteurs français et européens ou tiers et menaçant la survie de certaines filières agricoles comme la betterave, la cerise ou la pomme comme cela a été démontré par l'Inrae.

IV. La position de la commission - Assurer la conformité au droit européen

Si la nouvelle rédaction de l'article 2, telle qu'adoptée en séance publique à l'Assemblée nationale, poursuit un objectif partagé au Sénat, qui est celui de lutter contre la concurrence déloyale par les exploitants agricoles français, cette disposition n'est toutefois pas conforme au cadre communautaire.

Les articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 prévoient que l'adoption de mesures de sauvegarde au niveau national n'est admise que lorsque les denrées alimentaires « sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par le biais de mesures prises par le ou les États membres concernés ».

Or, le dispositif envisagé par cet article, qui prévoit l'interdiction d'importation de denrées alimentaires contenant des substances interdites en France, ne répond à ces critères et ne s'inscrit pas dans le cadre de la procédure européenne applicable.

Les amendements identiques COM-109 des rapporteurs et COM-229 d'Henri Cabanel, retenus par la commission, ont donc proposé de rétablir la rédaction initiale de l'article.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2 bis (supprimé)
L'introduction de sanctions pécuniaires en cas de méconnaissance
des mesures de sauvegarde applicables aux denrées alimentaires importées

Cet article vise à introduire des sanctions pécuniaires en cas de non-respect des mesures de sauvegarde applicables aux denrées alimentaires importées. En cas de méconnaissance des dispositions prévues à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime (CRPM), l'autorité administrative pourrait prononcer une sanction allant jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires de l'opérateur mis en cause.

Si le renforcement des sanctions à l'encontre des denrées importées non conformes est souhaitable, l'introduction de sanctions pécuniaires ne semble pas être le moyen le plus adapté. L'enjeu réside en effet aujourd'hui dans l'adaptation des pouvoirs de sanction des agents de la Direction générale de l'Alimentation (DGAL), en lien avec les missions nouvelles qui leur ont été confiées.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Les limites du cadre juridique relatif aux sanctions applicables aux denrées alimentaires importées non conformes

Introduit par l'article 44 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime prévoit des mesures de sauvegarde nationales permettant de limiter les importations de denrées alimentaires ne respectant pas les normes européennes. Permises par la réglementation européenne, deux types de mesures de sauvegarde sont prévues à l'échelle nationale :

- L'interdiction de proposer à la vente ou à la distribution à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou des produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité ;

- Une clause, introduite par l'article 3 de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020^9(*), permettant de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles, pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité.

Lorsque des denrées alimentaires non conformes à la réglementation sont interceptées aux postes de contrôle frontaliers, les autorités compétentes détruisent ou refusent leur admission sur le territoire national.

Des sanctions en cas de méconnaissance des règles à l'importation sont également prévues, mais leur portée est limitée. L'article L. 206-2 du CRPM prévoit certes des sanctions administratives en matière d'importations, qui prennent la forme de mesures conservatoires ou de suspension de l'activité. Cependant, celles-ci ne s'appliquent qu'aux réglementations relatives au bien-être animal, limitant ainsi leur portée. Des sanctions pénales sont également prévues à l'article L. 253-17 en cas d'utilisation ou d'expérimentation de produits phytopharmaceutiques non autorisés par la réglementation européenne et la législation française.

Par ailleurs, alors que la police sanitaire unique a été mise en place en 2024, le transfert des compétences de la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF) à la Direction générale de l'Alimentation (DGAL), notamment en matière de contrôle des denrées alimentaires importées, limite la portée des sanctions existantes. En effet, les sanctions prévues par le code de la consommation pour les agents de la DGCCRF ne le sont pas toujours dans le CRPM, limitant ainsi les pouvoirs des inspecteurs de la DGAL.

II. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale - Sanctionner le non-respect des mesures de sauvegarde nationales applicables aux denrées alimentaires importées

Cet article a été introduit au stade de la séance publique à l'Assemblée nationale par l'amendement n°  1999. Celui-ci vise à compléter l'article 2 du présent projet de loi, qui entend lutter contre la concurrence déloyale à l'importation, en instaurant des sanctions administratives en cas de non-respect des mesures de sauvegarde prises en matière d'importations, en raison de leur méconnaissance de la réglementation européenne.

Le présent article a ainsi pour ambition de rendre effective la disposition prévue à l'article 2 du projet de loi, en sanctionnant la méconnaissance des dispositions prévues à l'article L. 236-1 A du CRPM.

Il entend, à ce titre, compléter la section 2 du chapitre VI du titre préliminaire du Livre II du CRPM relative aux pouvoirs de police administrative en cas de constatation d'un manquement, en y insérant un article L. 206-2-1 prévoyant que l'autorité administrative compétente puisse alors prononcer une sanction pécuniaire pouvant aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel de l'opérateur mis en cause, calcule' sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus a` la date des faits.

III. La position de la commission - Si le renforcement des sanctions applicables aux importations non conformes est souhaitable, la disposition prévue ne semble toutefois pas adaptée

La sanction de la méconnaissance des mesures de sauvegarde nationales en matière d'importations constitue un moyen d'assurer l'effectivité de la disposition prévue à l'article 2 du présent projet de loi.

Cependant, la commission estime que l'introduction de sanctions pécuniaires n'est pas le moyen le plus adapté. L'enjeu réside aujourd'hui en effet davantage dans l'adaptation des pouvoirs de sanction des inspecteurs du ministère de l'agriculture, suite à la mise en place de la police sanitaire unique.

À ce titre, l'article 3 du présent projet de loi y répond en adaptant les sanctions prévues dans le CRPM et en reprenant en partie les sanctions prévues dans le code de la consommation pour les agents de la DGCCRF. Les agents de la Brigade nationale de contrôle des denrées alimentaires importées disposeront ainsi de pouvoirs renforcés, qui viseront à garantir l'effectivité des dispositions prévues à l'article L. 236-1 A du CRPM.

La commission a supprimé l'article.

Article 2 ter (supprimé)
Interdiction temporaire des importations de viande bovine issues du Brésil

Cet article vise à interdire, à titre exceptionnel et temporaire, les importations de viande bovine issues du Brésil.

Si l'objectif de l'article 2 ter est louable, sa rédaction en l'état n'est pas conforme au cadre juridique européen, décliné au niveau national à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - La libéralisation des échanges de denrées alimentaires avec des pays tiers à l'Union européenne (UE), dans le cadre d'accords commerciaux, est aujourd'hui subordonnée au respect des exigences sanitaires applicables à ces produits

La politique commerciale commune relève d'une compétence exclusive de l'Union européenne au titre de l'article 3 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La réglementation applicable aux importations de denrées alimentaires s'inscrit dans cette politique.

Depuis le 1^er mai 2026, l'accord intérimaire sur le commerce (AIC) signé avec le Mercosur s'applique à titre provisoire, conformément à la décision du Conseil adoptée le 9 janvier 2026. Le volet agricole de l'AIC prévoit notamment un allègement ou une exonération des droits, en quantités limitées, pour les produits alimentaires. Concernant la viande bovine, l'Union européenne prévoit d'autoriser d'ici cinq ans l'importation, au tarif contingentaire de 7,5 %, de 99 000 tonnes de viande bovine^10(*).

Cette réduction des droits de douane sur la viande bovine issue des États membres du Mercosur ne lève pas l'obligation pour celle-ci de se conformer aux exigences sanitaires applicables aux denrées alimentaires importées de pays tiers à l'UE.

En outre, la position de la Commission européenne évolue depuis quelques années à travers l'adoption de mesures miroirs sectorielles appliquant à ces dernières les mêmes normes que celles imposées aux produits européens. L'article 118 du règlement (UE) n° 2019/6^11(*) interdit ainsi l'accès au marché européen d'animaux et de produits animaux traités avec des antibiotiques activateurs de croissance. À ce titre, la Commission européenne a adopté le 4 juin 2026 un règlement d'exécution (UE) 2026/1189^12(*) qui retire le Brésil de la liste des pays autorisés à exporter de la viande sur le territoire communautaire. Il entrera en vigueur le 3 septembre 2026. D'ici cette date, indépendamment de l'entrée en vigueur de l'AIC, l'importation de viande bovine en provenance du Brésil pourrait être suspendue, à moins que les autorités brésiliennes ne démontrent le respect des normes prévues à l'article 118 du règlement susmentionné.

La réglementation européenne prévoit également des mesures de sauvegarde applicables aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux importés d'un pays tiers. C'est notamment ce que prévoient les articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002^13(*). La procédure instituée par ces articles permet, à l'initiative de la Commission européenne ou d'un État membre, de suspendre leur importation dès lors que ces produits « sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ».

L'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime s'inscrit dans ce cadre juridique européen. Il prévoit une clause permettant aux ministres chargés de l'agriculture et de la consommation de suspendre notamment, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires pour lesquelles il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité. À titre d'exemple, un arrêté du 26 juin 2023 a suspendu l'importation de viandes et produits à base de viande issus d'animaux provenant de pays tiers à l'UE ayant reçu des médicaments antimicrobiens pour favoriser la croissance ou augmenter le rendement.

II. Le dispositif envisagé - L'interdiction à titre exceptionnel et temporaire des importations de viande bovine issues du Brésil

L'article 2 ter, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit de suspendre à titre exceptionnel les importations de viande bovine issues du Brésil pour une durée d'un an à compter de la promulgation du présent projet de loi.

Il renvoie à un décret le soin de préciser les modalités d'application de cet article, sans préciser le fondement juridique de cette interdiction temporaire.

III. La position de la commission - Un dispositif contraire au cadre juridique européen et dont l'objectif pourrait prochainement être atteint

La commission partage les préoccupations relatives à l'importation de boeuf brésilien et sud-américain, qui ne respecte pas les standards européens et français. Elle a régulièrement exprimé son opposition à l'adoption et à l'entrée en vigueur de l'accord intérimaire sur le commerce avec le Mercosur. À cet égard, sa présidente, Mme Estrosi Sassone, a présenté conjointement avec les présidents Rapin et Perrin une résolution européenne (n° 30, 2025-2026)^14(*) en ce sens. Adoptée le 16 décembre 2025, celle-ci demande au Gouvernement de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de cet accord.

Si l'objectif de l'article 2 ter est louable, sa rédaction en l'état n'est pas conforme au cadre juridique européen. La disposition ne répond en effet pas aux exigences posées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002, déclinées au niveau national à l'article L. 236-1 A du CRPM.

Par ailleurs, il peut être relevé que l'objectif poursuivi par le présent article pourrait prochainement être atteint au niveau européen. En effet, le règlement d'exécution (UE) 2026/1189 qui retire le Brésil de la liste des pays autorisés à exporter de la viande sur le territoire communautaire entrera en vigueur le 3 septembre prochain.

La commission a supprimé l'article.

Article 2 quater (nouveau)
Atténuer une surréglementation relative à l'utilisation
de produits phytopharmaceutiques pénalisante
au regard de la concurrence européenne afin d'éviter
la disparition de certaines filières agricoles

Cet article résulte de l'adoption par la commission de l'amendement COM-112 rect. des rapporteurs.

Il vise à aménager des dérogations encadrées à l'interdiction générale d'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes ou assimilées. Alors que certaines filières sont confrontées à une situation d'impasse technique, elles sont d'autant plus pénalisées que l'usage de certaines de ces substances demeure autorisé dans d'autres États membres de l'Union européenne. Répondant aux réserves émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 août 2025 et reprenant les recommandations formulées dans l'avis du 26 mars 2026 du Conseil d'État, cet article prévoit un encadrement strict de l'usage de l'acétamipride et du flupyradifurone. Il limite la dérogation dans le temps, la réserve à quatre filières et prévoit le recours aux meilleures techniques disponibles pour réduire la dispersion des substances.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

I. La situation actuelle - Une situation de concurrence déloyale résultant de l'interdiction unilatérale de l'usage de produits contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes

A. L'interdiction de l'usage des substances actives de la famille des néonicotinoïdes en France

L'usage de produits phytopharmaceutiques fait l'objet d'une harmonisation européenne. La réglementation est notamment définie dans le cadre de la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil et du règlement (UE) n° 546/2011 du 10 juin 2022 portant application du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les principes uniformes d'évaluation et d'autorisation des produits phytopharmaceutiques.

L'autorisation des substances actives s'opère au niveau européen, par le biais de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)^15(*), tandis que l'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques s'effectue au niveau national. En France, cette procédure d'autorisation est confiée à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses)

Les néonicotinoïdes (NNIs) sont une famille de substances insecticides utilisées notamment en agriculture.

Au niveau européen, cinq substances néonicotinoïdes ont initialement fait l'objet d'une approbation : la clothianidine, l'imidaclopride, le thiaméthoxame, l'acétamipride et le thiaclopride. Depuis 2013, la Commission européenne a imposé, au titre d'un moratoire, des restrictions d'usage sur trois d'entre elles, au regard des risques identifiés notamment concernant les abeilles. En 2019, la substance thiaclopride a été interdite, tandis que les substances clothianidine, thiaméthoxame et imidaclopride n'ont pas fait l'objet d'une demande de renouvellement. L'article 2 du projet de loi tire d'ailleurs les conséquences de ces interdictions européennes. Seule l'acétamipride a été réautorisée comme substance active au niveau de l'Union européenne en 2018^16(*). L'approbation est valable jusqu'au 28 février 2033, qui correspond au délai de réexamen ou de retrait de l'approbation de la substance.

En France, loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, codifiée à l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), a interdit l'emploi de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances de la famille des NNIs à compter de 2018. La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « Égalim » a complété ce dispositif en interdisant les substances présentant des modes d'action identiques à ceux de la famille des NNIs, à savoir le flupyradifurone et le sulfoxaflor.

Toutefois, face à l'impasse technique qu'a engendrée cette interdiction pour certaines filières, une dérogation a été prévue par la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020^17(*) pour le cas de la betterave sucrière jusqu'au 1^er juillet 2023. Celle-ci a été prise sur le fondement de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009, qui permet à un État membre, en cas d'urgence, d'accorder des autorisations dérogatoires temporaires de mise sur le marché, lorsque la mesure s'impose en raison d'un danger qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens raisonnables. Deux dérogations ont ainsi été accordées en 2021^18(*) et 2022^19(*).

Cependant, dans un arrêt du 19 janvier 2023, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)^20(*) a jugé qu'une dérogation ne pouvait être accordée au sein d'un État membre pour une substance interdite au sein de l'Union européenne. Par conséquent, alors que l'imidaclopride et le thiaméthoxame ont été interdits à l'échelle européenne en mai 2018, le Conseil d'État a estimé, dans une décision du 3 mai 2023, que les dérogations accordées en France en 2021 et 2022 permettant leur utilisation pour les cultures de betteraves sucrières étaient non conformes au droit européen.

L'article 2 de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, dite « Contraintes », prévoyait de permettre, sous certaines conditions, de déroger par décret à l'interdiction d'utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes ou autres substances assimilées, ainsi que des semences traitées avec ces produits. Cette disposition a néanmoins été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2025-891 DC du 7 août 2025, en raison d'un manque d'encadrement de la dérogation.

Alors qu'aucune nouvelle dérogation n'a été permise depuis 2023, la France est aujourd'hui le seul État membre de l'Union européenne à interdire l'usage de produits pharmaceutiques contenant de l'acétamipride.

Il est à noter que si l'acétamipride est actuellement en cours de réévaluation au niveau européen, son autorisation est cependant maintenue. Dans un avis du 15 mai 2024, l'EFSA a, sur la base de nouvelles données scientifiques, considéré que l'acétamipride était responsable d'effets moléculaires et cellulaires susceptibles de conduire à des effets néfastes pour l'organisme et constituait dès lors une préoccupation en matière de neurotoxicité développementale, ce qui a conduit à l'engagement de la procédure de réévaluation. L'EFSA a dans ce contexte recommandé, dans son avis, de réduire la dose journalière admissible de 0,025 à 0,005 mg/kg de poids corporel et la limite maximale de résidus (LMR) pour trente-huit produits agricoles pour lesquels un risque pour le consommateur a été identifié.

B. Plusieurs filières sont confrontés à une situation d'impasse technique, pénalisante au regard de la concurrence européenne

Le rapport sur les alternatives existantes à l'usage d'insecticides néonicotinoïdes pour protéger les cultures de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), publié en octobre 2025, a permis de mettre en lumière la situation d'impasse technique, ou sur le point de l'être, que connaissent plusieurs filières en raison de cette interdiction en France.

Malgré la mise en place d'un programme national de recherche et d'innovation (PNRI) en vue de la sortie définitive des substances néonicotinoïdes, aucune solution alternative n'est à ce jour opérationnelle pour ces filières. Confrontée à l'invasion de la punaise diabolique, la filière de la noisette se trouve sans solution depuis le retrait de l'acétamipride. Dans le cas de la pomme, le rapport estime à cinq ans le délai nécessaire pour construire un itinéraire de protection suffisamment efficace. De même, si des moyens alternatifs sont en cours de développement pour la cerise, l'Inrae alerte sur le risque d'une dégradation à court terme de la situation.

L'absence de solution immédiate a des conséquences économiques majeures pour les filières concernées. La filière de la noisette se trouve ainsi aujourd'hui dans une « situation financière extrêmement critique »^21(*), alors que le marché national était en cours de développement. La betterave sucrière connaît, quant à elle, des pertes considérables liées à la jaunisse, une maladie complexe provoquée par quatre virus distincts transmis par différents pucerons. En 2020, cette maladie avait engendré des pertes de production à hauteur de 30 %, allant jusqu'à 70 % dans les régions les plus touchées^22(*). Cette crise avait conduit le législateur à adopter la loi du 14 décembre 2020 prévoyant une dérogation temporaire à l'interdiction de l'usage des NNIs pour cette filière.

Plus encore, l'interdiction nationale des NNIs s'inscrit dans un contexte européen, où une tendance inverse s'observe, les États membres faisant le choix de soutenir leurs agriculteurs face à la concurrence internationale. En janvier 2026, la Belgique a, par exemple, délivré une autorisation de mise sur le marché à un produit phytopharmaceutique contenant de l'acétamipride, mettant fin au régime de dérogation prévalant jusqu'à présent. Ainsi, en 2025, 16 des 17 pays producteurs de betteraves de l'Union européenne ont eu recours à de l'acétamipride ou du flupyradifurone.

Utilisation des substances d'acétamipride et de flupyradifurone sur la betterave sucrière en Europe en 2026

Source : contribution écrite de la Confédération générale des planteurs de betteraves.

Par ailleurs, la Commission européenne a, par un règlement du 24 juin 2025^23(*), récemment relevé les LMR applicables aux résidus d'acétamipride présents dans plusieurs denrées alimentaires (prunes, graines de lin, etc) et entend les relever à nouveau dans le cadre d'une nouvelle proposition de règlement. S'agissant du miel, la LMR est passée de 0,05 mg/kg à 0,3 mg/kg et devrait, conformément à la nouvelle proposition de la Commission, passer prochainement à 1 mg/kg. Cette augmentation fait suite à un avis de l'EFSA du 18 mars 2025, dans lequel l'autorité estime qu'un seuil à 1 mg/kg pour le miel est peu susceptible de présenter un risque pour la santé des consommateurs.

II. Le dispositif adopté par la commission - Atténuer la surtransposition relative à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques

La commission a adopté l'amendement COM-112 rect. qui introduit un article additionnel visant à aménager des dérogations encadrées à l'interdiction générale d'usage des produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes.

Il prend en compte les observations formulées par le juge constitutionnel dans sa décision du 7 août 2025 relative à la loi dite « Contraintes ». Si ce dernier a reconnu que le législateur a poursuivi un « motif d'intérêt général » en permettant à certaines filières agricoles de faire face aux graves dangers qui menacent leurs cultures, afin de préserver leurs capacités de production et de les prémunir de distorsions de concurrence au niveau européen, il a estimé que ces mesures n'étaient pas suffisamment encadrées.

L'amendement reprend les dispositions de la proposition de loi visant atténuer une surtransposition relative à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques pénalisante au regard de la concurrence européenne afin d'éviter la disparition de certaines filières agricoles des sénateurs Laurent Duplomb, Franck Menonville, Vincent Louault, Bernard Buis et Henri Cabanel, déposée le 30 janvier 2026 et qui, dans sa version rectifiée, intègre les recommandations formulées par le Conseil d'État dans son avis du 26 mars 2026. Ces dispositions répondent aux trois points de blocages soulevés par le Conseil constitutionnel : la limite temporelle de la dérogation, le ciblage des filières et la problématique de la dispersion des substances.

Le I du présent article entend traiter la situation de la filière de la betterave sucrière, qui fait face à la pression constante, et intenable certaines années, de divers ravageurs conduisant notamment à des épidémies de jaunisse affectant gravement les rendements. Pour cela, il aménage une dérogation d'un an renouvelable deux fois à l'interdiction générale pour un usage unique à savoir l'enrobage de semence par l'usage de la substance flupyradifurone. Outre les conditions figurant déjà dans le précédent texte, sont ajoutées plusieurs conditions visant à assurer le respect du principe de précaution (avis de l'Anses, absence de risques significatifs pour la santé humaine ou de dommages graves et irréversibles à l'environnement et encadrement du décret pour assurer la proportionnalité de la dérogation).

Le II entend traiter la survenue d'une situation d'extrême urgence liée à une impasse technique résultant d'une indisponibilité nouvelle d'un produit phytopharmaceutique, en ouvrant la possibilité à l'établissement d'une dérogation pour l'usage de produits contenant de l'acétamipride ou du flupyradifurone. Cette dérogation, non renouvelable, se caractérise par son encadrement particulièrement sévère, puisqu'elle ne pourrait excéder une année et que l'usage de ces produits serait obligatoirement effectué par l'emploi des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive. Un avis scientifique préalable de l'Anses serait, de même, prévu. Les autres conditions figurant dans le précédent texte ou visant à respecter le principe de précaution au I de l'article sont par ailleurs maintenues.

Le III de cet article traite la problématique de trois cultures pérennes en situation d'impasse technique ou sur le point de l'être, à savoir la cerise, la pomme et la noisette. Cette dernière filière est désormais véritablement au bord de l'effondrement et en situation d'impasse avérée, comme l'a confirmé le rapport d'octobre 2025 de l'Inrae, indiquant que « la lutte chimique reste pour le moment le seul levier efficace, mais qui repose sur un usage déraisonnable des pyréthrinoïdes. C'est ce qui conduit la filière à demander une dérogation pour l'utilisation de l'acétamipride pendant une période transitoire. ». L'acétamipride est en effet jugé efficace à 80 % en noisetier contre les trois principaux ravageurs, que sont le balanin de la noisette, les punaises dont la punaise diabolique et le puceron. Par ailleurs, l'utilisation de cette substance active permettrait de réduire l'impact environnemental en divisant le nombre d'applications phytosanitaires en noisetier par deux^24(*). Les conditions exposées au I du présent article sont reprises, en y adjoignant la condition nouvelle figurant au II relatif à l'usage des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive.

Enfin, l'ensemble du dispositif est limité à une durée de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi, au terme de laquelle les dérogations deviendront caduques.

Ces dispositions visent ainsi à remédier, de manière temporaire, à une situation lourdement pénalisante pour les exploitants agricoles, dans un contexte où le modèle agricole français est aujourd'hui en déclin face à la concurrence européenne et internationale.

Cet article additionnel vient logiquement et directement compléter l'article 2 du projet de loi tel qu'il a été déposé par le gouvernement et s'inscrit en contrepoint de la version votée en séance publique par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement jugé recevable interdisant l'importation dès lors que les produits sont traités par des substances interdites en France, mais non conforme au droit européen.

En effet, pour mettre fin à la concurrence déloyale provoquée par l'importation de produits traités avec des substances interdites en France que le Conseil constitutionnel a explicitement visée comme une des composante du motif d'intérêt général animant le législateur dans sa décision du 7 août 2025, il est non seulement nécessaire d'en interdire l'importation lorsque la substance est interdite en Europe, ce que fait l'article 2 tel que déposé et qui est conforme au droit européen, mais également d'en réautoriser l'usage en France sous des conditions strictes, lorsque ces substances sont autorisées en Europe ce qui empêche d'en interdire l'importation comme ont pu souhaiter le faire les députés.

La commission a adopté l'article.

Article 3 (non modifié)
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance
afin de créer une brigade d'agents de contrôle
dédiés à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires importées

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour une durée de 12 mois, afin de créer une brigade d'agents de contrôle dédiés à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires importées. Il est dans ce cadre prévu d'adapter les pouvoirs de contrôle et d'enquête de l'ensemble des agents habilités à contrôler la sécurité sanitaire des denrées alimentaires, notamment en élargissant leur compétence à l'ensemble du territoire national. Enfin, l'ordonnance comporterait des dispositions visant à renforcer les mesures de police administrative, ainsi que les sanctions administratives et pénales.

La Commission constate que cet article contribue à la lutte contre la concurrence déloyale en provenance de pays tiers, tout en permettant aux agents une plus grande réactivité sur le territoire national, notamment dans le contexte des crises sanitaires.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Le contrôle de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires s'exerce à la fois aux frontières, pour les produits importés, et sur le territoire national, par le biais de la police sanitaire unique

A. Réglementé au niveau européen et mis en oeuvre par les États membres, le contrôle des denrées alimentaires importées connaît certaines défaillances

1. La réglementation européenne en matière de contrôle des denrées alimentaires importées est mise en oeuvre par les autorités nationales

Le contrôle de denrées alimentaires importées en provenance de pays tiers à l'Union européenne s'inscrit dans un cadre européen^25(*). La Commission européenne établit un programme de contrôle pluriannuel, en lien avec les États membres. Ceux-ci sont ensuite chargés de mettre en place un système de contrôle national.

Le contrôle des denrées importées en provenance de pays tiers à l'Union européenne^26(*) par les États membres s'effectue aux postes de contrôle frontaliers (PCF) et prend la forme d'inspections aux frontières visant à vérifier le respect des normes sanitaires. La fréquence des inspections est déterminée à l'échelle européenne, selon la nature et le niveau de risque des denrées importées.

Postes de contrôle frontaliers et points de contrôle désignés pour le contrôle phytosanitaire des végétaux, produits végétaux et autres objets

Source : ministère de l'agriculture, janvier 2026.

Trois types de contrôles peuvent être identifiés : un contrôle documentaire (vérification des certificats sanitaires), un contrôle d'identité (vérification de la correspondance entre les documents et les marchandises), et un contrôle physique (inspection visuelle, prélèvements pour analyses etc.).

Lorsqu'il est établi qu'un produit ne répond pas aux normes européennes, son admission sur le territoire national est refusée et fait l'objet d'une réexpédition vers le pays tiers d'origine ou d'une destruction par incinération. Les États membres sont également chargés d'appliquer des sanctions en cas de manquement aux exigences de sécurité sanitaire des aliments.

En France, l'autorité compétente pour assurer ces contrôles varie selon la nature du produit :

- la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) se charge à la fois des denrées alimentaires d'origine végétale (en vue de la consommation humaine) soumises à des contrôles renforcés et à des mesures d'urgence, notamment pour les produits concernés par un risque de contamination aux résidus de pesticides, et des produits d'origine biologique. La DGDDI intervient avant dédouanement. Ces missions ont été transférées de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à la DGDDI entre le 1^er janvier 2020 jusqu'au 1^er juin 2023 ;

- la direction générale de l'alimentation (DGAL), par le biais du service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (Sivep), réalise le contrôle pour les risques sanitaires et vétérinaires.

2. Les contrôles connaissent néanmoins des limites, qui ont pu conduire à des défaillances

Le contrôle des denrées alimentaires importées en provenance de pays tiers rencontre des limites à plusieurs égards, pouvant conduire à des taux de non-conformité non négligeables vis-à-vis des normes européennes.

D'abord, le degré de contrôle est variable selon les produits. Alors que le contrôle est régulier pour les produits d'origine animale, le contrôle des produits végétaux est fondé sur une approche par les risques, qui le rend moins systématique. Une matrice de risques, s'articulant autour d'un triptyque « denrée/origine/contaminant », permet d'identifier les denrées faisant l'objet d'un contrôle renforcé et la fréquence des contrôles. La liste des denrées est établie au niveau européen^27(*) et la réglementation européenne impose dès lors la réalisation d'un nombre minimal de contrôles physiques, qui aboutit au prélèvement d'échantillons examinés par le Service Commun de Laboratoires (SCL).

Cette approche par les risques a pour conséquence une absence ou un très faible niveau de contrôle de certaines denrées importées, bien qu'elles contiennent dans certains cas des substances interdites au sein de l'Union européenne. À ce titre, le rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat sur la compétitivité de la Ferme France de 2022 rappelait que si l'Union européenne recense 1 498 substances actives identifiées, dont 907 interdites, elle ne prévoit le contrôle que de 176 d'entre elles. Bien que la France impose un contrôle plus large qui concerne 568 substances, le rapport observe que près 900 de ces 1 498 substances ne sont tout de même presque jamais contrôlées par les autorités sanitaires.

Ces défaillances de contrôle conduisent à importer des produits non conformes aux normes européennes. En 2021, le Sénat a mis en lumière cette problématique dans le cas des graines de sésame importées d'Inde^28(*) : suite à l'alerte donnée par un opérateur européen, les autorités françaises ont fait état de prélèvements constatant des résidus d'oxyde d'éthylène, une substance active, à hauteur de 50 mg/kg, soit près de 1 000 fois la limite maximale de résidus (LMR) autorisée.

De plus, les rapports parlementaires soulignent que les plans de contrôles ne permettent pas de réaliser un nombre satisfaisant de contrôles aléatoires, faute notamment de moyens suffisants.

Par ailleurs, alors que le bon fonctionnement du marché unique européen implique une application commune de la réglementation, une mise en oeuvre inégale des contrôles s'observe entre les États membres. Ainsi, dans un rapport en date de janvier 2026 sur les systèmes de contrôle de l'huile d'olive dans l'Union européenne, la Cour des comptes européenne observait des contrôles « inexistants » ou « très limités » sur la présence de pesticides dans l'huile d'olive importée des pays examinés (Belgique, Espagne, Italie, Grèce).

Cette situation fait courir un risque en matière de sécurité sanitaire pour les consommateurs français et expose les exploitants agricoles à une situation de concurrence déloyale, face à l'arrivée de produits non soumis aux mêmes normes.

B. Sur le territoire national, le contrôle de la sécurité sanitaire est désormais assuré par la police sanitaire unique, mais connaît des limites intrinsèques au champ de compétences des inspecteurs

1. La police sanitaire unique a permis de rationaliser le pilotage de la sécurité sanitaire des aliments, sous l'égide du ministère de l'agriculture

Depuis le 1^er janvier 2024, l'ensemble des missions relatives à la sécurité sanitaire des aliments de santé des animaux et de protection des végétaux est confié à la Direction générale de l'administration (DGAL) du ministère de l'agriculture.

La réforme du pilotage de la sécurité sanitaire fait suite à plusieurs rapports, notamment de la Cour des comptes^29(*) et d'une mission inter-inspections^30(*), faisant état d'un fractionnement des compétences entre différents acteurs et d'une complexité du dispositif en matière de sécurité sanitaire des aliments. Jusque-là, la politique de sécurité sanitaire des aliments était pilotée par trois administrations :

- la Direction générale de l'alimentation (DGAL) ;

- la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;

- la Direction générale de la santé (DGS).

En vue d'améliorer la lisibilité et la cohérence du pilotage de la sécurité sanitaire des aliments, le décret n° 2022-840 du 1^er juin 2022 relatif aux attributions du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a prévu la mise en place d'une police sanitaire unique, sous l'égide de la DGAL.

Afin d'assurer la sécurisation sanitaire de la chaîne alimentaire, la DGAL pilote et coordonne, dans le cadre du plan national de contrôle pour la sécurisation sanitaire de la chaîne alimentaire (PNCOPA), la mise en oeuvre du dispositif des plans de surveillance et de contrôle (PSPC). Ce dispositif, qui permet le contrôle de l'ensemble de la chaine alimentaire, a vu son périmètre s'élargir avec la mise en place de la PSU.

D'autres administrations continuent, par ailleurs, de compléter l'action de la DGAL. Par exemple, la DGCCRF continue de réaliser des contrôles relatifs à la qualité et la loyauté des produits alimentaires à l'égard des consommateurs.

2. Un réseau d'inspecteurs met en oeuvre le contrôle des règles de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux et de protection des végétaux

Les contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux et de protection des végétaux sont effectués par des inspecteurs relevant des services du ministère de l'agriculture.

Les agents disposent d'une habilitation pour exercer leurs fonctions. Ils peuvent se voir octroyer des compétences en matière de police administrative, en vue de constater des manquements au Livre II du code rural et de la pêche maritime (CRPM), ainsi que des compétences de nature pénale, afin de rechercher ou de constater des infractions. En cas de manquements ou d'infractions, des sanctions administratives et pénales peuvent alors être prises.

La liste des agents habilités à procéder aux contrôles et inspections a été codifiée par le décret n° 2021-1858 du 28 décembre 2021 dans la partie réglementaire du CRPM. Conformément aux articles R. 206-1 et R. 206-2 du code, font notamment l'objet d'une telle habilitation les inspecteurs de santé publique vétérinaire, les ingénieurs et les techniciens des services du ministère de l'Agriculture, les vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'État, ainsi que certains fonctionnaires ou agents contractuels compétents en matière de sécurité sanitaire En matière pénale, la liste des agents habilités figure à l'article L. 205-1du CRPM.

Les agents exercent leurs fonctions dans les services déconcentrés de l'État. Ils sont affectés aux directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Draaf), lorsqu'il s'agit de la protection de la santé ou la protection des végétaux, et aux directions départementales de la protection des populations (DDPP) pour la santé et la protection animale, ainsi que la sécurité sanitaire des aliments.

La compétence des inspecteurs est néanmoins limitée ce qui contraint l'exercice de leurs missions.

D'une part, les agents ne disposent que d'une compétence territorialisée, en étant limitée au département ou à la région dans lequel ils exercent leurs fonctions. L'ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015^31(*) a en effet mis fin à la possibilité, prévue aux articles L. 221-9, L. 231-2 et L. 250-4 du CRPM, pour le ministre de l'Agriculture de conférer aux inspecteurs chargés de la police administrative une compétence pouvant excéder le périmètre géographique de leur circonscription et s'étendre au territoire national. En matière pénale, les inspecteurs peuvent toutefois exercer leurs compétences sur l'ensemble du territoire national lorsqu'ils sont affectés dans un service à compétence nationale, conformément aux dispositions prévues à l'article 205-2 du CRPM.

D'autre part, certaines mesures de police administrative n'ont qu'une portée limitée. Ceci s'observe notamment en cas d'absence de sanctions administratives ou pénales. Ainsi, les mises en demeure de mise en conformité adressées à un exploitant du secteur alimentaire, prévues à l'article L. 233-1 du CRPM, n'ont qu'une efficacité limitée dès lors que leur méconnaissance n'est pas sanctionnée.

II. Le dispositif envisagé - Habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de créer une brigade d'agents de contrôle dédiés à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires importées et d'adapter les pouvoirs de contrôle et d'enquête des inspecteurs

Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de douze mois, pour mettre en place une Brigade nationale de contrôle des denrées importées, conformément aux annonces faites par la ministre de l'agriculture en décembre 2025 à l'occasion du lancement des conférences de la souveraineté alimentaire à Rungis. L'étude d'impact du projet de loi précise que cette brigade serait composée de plus d'une centaine d'agents de contrôle dédiés à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires importées.

L'ordonnance aurait également pour objectif d'élargir la compétence territoriale des inspecteurs à l'ensemble du territoire national, pour l'ensemble des denrées, indépendamment de leur origine, afin de pouvoir mobiliser rapidement les moyens humains disponibles sur l'ensemble du territoire national, en particulier en cas de crise.

En outre, le dispositif prévoit l'adaptation des pouvoirs d'enquête et de contrôle des agents de la Brigade, ainsi que ceux de l'ensemble des agents participant aux missions de contrôle et d'inspection, ainsi que de recherche et de constatation des infractions et des manquements en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé animale, de bien-être des animaux, et de santé et de protection des végétaux.

Enfin, l'ordonnance comporterait des dispositions visant à renforcer les mesures de police administrative, ainsi que les sanctions administratives et pénales. À ce titre, certaines mesures de police administrative et sanctions prévues par le code de la consommation pourraient également être prévues dans le CRPM, afin de tirer les conséquences du transfert des compétences de la DGCCRF à la DGAL dans le cadre de la PSU.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Adoption conforme

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en commission comme en séance publique.

IV. La position de la commission - Adoption conforme

Les rapporteurs ont approuvé les objectifs et les modalités proposés par l'article 3 : l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de douze mois, pour créer une brigade de contrôle des denrées alimentaires importées, adapter les pouvoirs d'enquête et de contrôle de l'ensemble des inspecteurs en charge de la sécurité sanitaire des aliments, de la santé et du bien-être des animaux, ainsi que de la santé et de la protection des végétaux, et, enfin, adapter les mesures de police administrative et les sanctions administratives et pénales prévues dans le code rural et de la pêche maritime, afin de tirer les conséquences de la mise en place de la police sanitaire unique. Les rapporteurs ont donc proposé une adoption conforme.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 4
Interdiction des approvisionnements hors Union européenne
dans la restauration collective publique et renforcement
de la transparence sur les produits durables et de qualité

Cet article aménage le régime applicable à la restauration collective en élargissant d'abord la liste des produits éligibles au seuil des 50 % de produits durables et de qualité, en interdisant ensuite l'approvisionnement hors Union européenne dans la restauration collective publique, en renforçant l'information sur l'origine des produits et en obligeant - en matière d'achat de produits durables et de qualité - à une plus grande transparence les grandes entreprises de la restauration et du commerce. Afin de créer des conditions favorables au développement de produits durables et de qualité et de défendre la souveraineté alimentaire française, il prévoit ainsi notamment :

- la prise en compte des denrées issues de la première transformation d'un ou plusieurs produits agricoles bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine (Siqo) dans la liste des produits éligibles au seuil des 50 % de produits durables et de qualité, dès lors que ces produits sous Siqo représentent au moins 95 % du produit fini ;

- le report du 1^er janvier 2027 au 1^er janvier 2030 de la date limite d'éligibilité des produits issus d'exploitations bénéficiant d'une certification environnementale de niveau 2 (CE2) ;

- la préférence européenne dans la restauration collective publique, sauf cas d'absence d'offre ;

- l'ajout de la part des produits d'origine nationale ou de l'Union européenne et la simplification de la télédéclaration sur la plateforme « Ma Cantine » ;

- l'élargissement de l'obligation de transparence en matière d'achat de produits durables et de qualité - aujourd'hui exigée de la seule restauration collective - aux grandes entreprises de la restauration et du commerce.

Après que l'Assemblée nationale a adopté 36 amendements en commission et 39 amendements en séance publique, la commission a procédé à un recentrage des mesures envisagées - souvent excessivement contraignantes et difficiles à mettre en oeuvre. Par amendement ,elle a ainsi, notamment, supprimé l'obligation de ne proposer que des produits français dans la restauration collective publique, l'extension aux cantines privées de la règle d'un approvisionnement de produits nationaux ou issus de l'Union européenne, l'objectif de 100 % de viande française dans la restauration collective publique d'ici 2028, la mise en place d'un prix plancher supérieur aux coûts de production, le critère relatif à la rémunération équitable, l'obligation de prendre en compte la localisation de la production ou de la première transformation ou, encore, le recours aux circuits courts et locaux avec une part majoritaire de produits venant de moins de 150 km.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des dispositions obligatoires issues des lois Égalim s'imposant à la restauration collective, en particulier via l'atteinte d'objectifs sur la part de produits durables et de qualité, dont les produits bio

A. Les lois Égalim ont introduit de nouvelles obligations pesant sur la restauration collective

Avant 2018, le législateur s'était contenté de fixer des objectifs généraux à la restauration collective : la première loi à l'avoir fait est la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi Grenelle I, avec des objectifs pour l'État en matière de produits biologiques et différents produits de qualité^32(*).

Un an plus tard, la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dite loi LMAP, a fixé une obligation pour les gestionnaires publics, mais aussi privés, de services de restauration collective « de respecter des règles, déterminées par décret, relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu'ils proposent et de privilégier, lors du choix des produits entrant dans la composition de ces repas, les produits de saison », disposition codifiée à l'article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime. Cette loi LMAP a également créé le programme national pour l'alimentation (PNA), auquel mission a été confiée de prévoir les actions à mettre en oeuvre en matière « d'approvisionnement en produits agricoles locaux dans la restauration collective publique comme privée », disposition codifiée à l'article L. 230-1 du même code.

Enfin, la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a ensuite modifié cette mission, en substituant les produits de saison aux produits locaux ainsi qu'en ajoutant les produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine, notamment issus de l'agriculture biologique.

La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi ?Égalim 1, est la première à avoir introduit des dispositions contraignantes. Pour mémoire, cette loi a notamment cherché à améliorer le revenu des agriculteurs avec un relèvement du seuil de revente à perte de 10 % (SRP + 10) pour les produits alimentaires, afin d'éviter que les distributeurs ne compriment excessivement leurs marges au détriment des producteurs, un encadrement des promotions pour mettre fin à la guerre des prix via les promotions, ces dernières étant souvent mises en oeuvre dans le cadre de stratégies de baisse des prix excessive, ou, encore, la construction des prix à partir des coûts de production, via des indicateurs de référence élaborés par les interprofessions agricoles. Cette loi Égalim 1 contenait également toute une série d'autres dispositions, par exemple sur le bien-être animal ou, encore, les conditions sanitaires et environnementales (avec notamment la réduction de l'utilisation du plastique et l'encadrement renforcé des produits phytosanitaires et des néonicotinoïdes). Elle visait, en outre, le soutien à une alimentation saine avec un objectif obligatoire d'au moins 50 % de produits durables ou sous signe d'origine et de qualité, dont 20 % issus de l'agriculture biologique, dans la restauration collective publique.

B. Le dispositif d'atteinte d'objectifs en matière de produits durables et de qualité, dont les produits bio

Parmi les produits éligibles aux 50 % figuraient, outre les 20 % de produits bio : des produits acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie, des produits sous signe de qualité et d'origine (Siqo), de produits issus d'exploitations ayant fait l'objet d'une certification environnementale de deuxième niveau (dite CE2) ou de troisième niveau (dite haute valeur environnementale ou HVE, sachant que seuls les produits issus d'exploitations certifiées HVE resteraient éligibles à compter du 1^er janvier 2030), ainsi que ceux sous label pêche durable ou régions ultrapériphériques (label de valorisation de certaines productions ultramarines) ou satisfaisant, au sens de l'article 43 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014, de manière équivalente, aux exigences définies par ces signes, mentions, écolabels ou certifications.

L'article 257 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, a modifié l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime afin d'étendre ces obligations à la restauration collective privée à compter du 1^er janvier 2024 et d'élargir la liste des produits éligibles. Ainsi, en vue de valoriser les produits locaux et les circuits courts, les produits issus du commerce équitable et les produits performants en matière de protection de l'environnement et de développement des approvisionnements directs peuvent être comptabilisés. La loi Climat et résilience a, par ailleurs, raccourci le calendrier d'exigence d'une certification environnementale de niveau 3 (HVE) au 1^er janvier 2027, contre la date du 1^er janvier 2030 prévue dans la loi Égalim 1 : les produits issus d'exploitations CE2 ne seraient donc plus éligibles à la fin de l'année 2026 selon le droit en vigueur. Il faut observer que sont recensées, au 1^er janvier 2026, environ 35 000 exploitations certifiées, les filières principalement représentées étant la viticulture (65 %) et la polyculture-élevage (20 %), puis dans une moindre mesure les grandes cultures (6 %), l'arboriculture (5 %) et le maraichage (3 %).

II. Le dispositif envisagé - Renforcer la part de produits nationaux et européens dans la restauration collective, préciser les denrées éligibles aux 50 % de produits durables et de qualité et améliorer la transparence, y compris dans la restauration commerciale et le commerce

Alors que le solde commercial agricole et agroalimentaire national ne fait que se dégrader et atteint 515 millions d'euros en 2025, comme l'a rappelé le rapporteur Laurent Duplomb dans un rapport d'information récent sur la balance commerciale agricole^33(*), l'article 4 du présent projet de loi poursuit l'objectif de renforcer la part de produits nationaux et européens dans l'alimentation. À cet égard, la Stratégie nationale pour l'alimentation, la nutrition et le climat (Snanc), publiée en février 2026, fait de la souveraineté alimentaire un objectif prioritaire et précise que « la restauration collective, par le volume d'achats qu'elle représente, doit être un instrument au service de notre souveraineté alimentaire et du renforcement de nos filières agricoles. À ce titre, les restaurants collectifs relevant de l'État, de ses établissements et des entreprises publiques doivent être exemplaires »^34(*). L'action 21 de la Snanc préconise ainsi de privilégier les circuits courts et d'écarter l'achat de denrées alimentaires non européennes. La restauration collective peut servir de levier à la souveraineté alimentaire.

Or, l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime dresse une liste des produits pouvant être comptabilisés dans l'objectif de 50 % de produits durables et de qualité, sans qu'aucun critère ne vise clairement une provenance nationale ou européenne, ni même l'origine géographique des produits. Cette liste, conformément au droit de la commande publique, ne contient pas de produits répondant au critère géographique. Le présent article vise donc à introduire une disposition législative permettant d'imposer aux gestionnaires de la restauration collective publique de servir uniquement, sauf impossibilité, des produits originaires de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen^35(*). Des produits non disponibles dans les pays européens comme le café, le cacao ou certains fruits exotiques ne seront donc pas concernés, en vertu de cette clause d'exception à la préférence européenne, justifiée par l'absence d'offre pour un produit concerné dans les quantités demandées. L'article fait référence à l'article 60 du code des douanes de l'Union, en vertu duquel sont considérées comme originaires d'un territoire les « marchandises entièrement obtenues dans ce territoire » ou les « marchandises ayant subi leur dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d'un produit nouveau ou correspondant à un stade de fabrication important ». Selon le Syndicat national de la restauration collective, 71 % des viandes utilisées sont d'origine française et seulement 0,9 % proviennent de pays tiers hors UE, mais la situation reste à améliorer pour les fruits et légumes, avec 43 % de denrées d'origine France, 39 % issues de l'UE et 18 % hors UE. L'étude d'impact annexée au projet de loi estime que la part globale de denrées importées hors UE en restauration collective se situe autour de 10 %.

Ensuite, dans sa rédaction initiale, l'article 4 du présent projet de loi visait aussi à préciser les denrées éligibles aux 50 % de produits durables et de qualité et à améliorer la transparence sur l'origine des produits.

S'agissant de l'élargissement de la liste des produits éligibles, l'article y incluait les produits non transformés composés de produits agricoles sous Siqo ainsi que les denrées alimentaires issues de la première transformation d'un ou plusieurs produits agricoles et composés à 95 % au moins de produits répondant à cette même condition. L'exemple fréquemment donné par les filières agricoles est celui du poulet Label rouge : le fait qu'il ait été découpé, épluché ou congelé par un fournisseur lui fait ainsi perdre le droit d'être éligible aux 50 % de produits durables et de qualité. Une denrée alimentaire réalisée à partir de produits labellisés sous Siqo doit pouvoir être prise en compte dès lors que ces produits représentent au moins 95 % du produit fini. Il convient donc de couvrir non seulement les produits servis à l'état brut mais aussi ceux qui ont fait l'objet d'une préparation avant d'être servis. Une telle logique s'applique déjà pour les produits bio : en effet, le paragraphe 5 de l'article 30 du règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques prévoit qu'un produit transformé reste bio tant qu'il contient au moins 95 % d'ingrédients bio. Un seuil similaire de 95 % s'applique aussi aux produits issus d'exploitations HVE, qui conservent donc leur éligibilité après transformation. Dans une circulaire publiée le 31 mars 2026, le Premier ministre indiquait que l'État n'atteignait que 30 % de produits durables et de qualité, dont 12 % de produits issus de l'agriculture biologique, un élargissement des critères est donc choisi.

Par ailleurs, l'article reporte au 1^er janvier 2030 la date limite de prise en compte des produits issus d'exploitations CE2 au titre des 50 % de produits durables et de qualité, conformément au calendrier fixé en 2018 par la loi Égalim 1. La date du 31 décembre 2026 arrêtée par la loi Climat et résilience en 2021 se révèle en effet bien trop proche. Plusieurs filières, dont le lait et les fruits et légumes, font part de difficultés quant au passage à la certification HVE 3, or les exploitations agricoles certifiées CE2 sont déjà un progrès qu'il faut encourager avec des produits qui doivent pouvoir rester éligibles aux 50 % de produits durables et de qualité. Le monde agricole demande ce temps d'adaptation. Une échéance trop proche priverait ces exploitations de débouchés dans la restauration collective et rendrait encore plus incertaine leur transition vers une certification plus élevée.

Enfin, la rédaction initiale de l'article prévoyait plusieurs mesures visant à améliorer la transparence.

Ainsi, le bilan statistique annuel transmis au Parlement sur l'application des obligations d'approvisionnement en produits durables et de qualité serait enrichi de la part de produits issus respectivement de l'Union européenne et de la France ; pour rendre ce bilan plus fiable, la télédéclaration des achats sur la plateforme numérique « Ma Cantine »^36(*) serait simplifiée en vue de mobiliser davantage les gestionnaires, l'obligation de télédéclarer passant de réglementaire à législative (seuls 40 % des restaurants collectifs ont procédé à une télédéclaration en 2025, soit environ 33 000 sur un total de plus de 80 000, et parmi ceux-ci, seuls 14 % ont réalisé une télédéclaration détaillée avec une centaine d'items à renseigner, 86 % ayant opté pour une saisie simplifiée d'une vingtaine de champs) ; enfin, les obligations d'information sur la part de produits durables et de qualité seraient étendues - au-delà de la restauration collective - aux grandes entreprises de la restauration commerciale, du commerce de détail et du commerce de gros.

Plus précisément, il s'agirait d'étendre à partir du 1^er janvier 2030, la transparence sur la part globale des produits durables et de qualité et de produits bio dans leurs achats de produits alimentaires, aux entreprises de restauration commerciale ne relevant pas de la restauration collective appartenant à un grand groupe au sens du 3° de l'article L. 230-2 du code de commerce^37(*), aux entreprises exerçant des activités de commerce de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure à 400 m² et qui appartiennent à un réseau d'enseignes d'au moins cinq points de vente physiques^38(*) et, enfin, aux entreprises exerçant des activités de commerce de gros alimentaire, appartenant à la catégorie des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ou des grandes entreprises au sens de l'article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie^39(*).

La liste des produits durables et de qualité concernée par cette nouvelle obligation de transparence est celle de l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime, applicable à la restauration collective comme il a été vu. À la différence de la restauration collective, aucun objectif quantitatif d'approvisionnement n'est assigné à ces entreprises. Le Gouvernement a jugé plus proportionné de retenir une simple obligation de transparence, sans objectifs chiffrés. Aucune sanction n'est d'ailleurs prévue pour les entreprises qui se soustrairaient à la nouvelle disposition.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications au stade de la commission

En commission, les députés ont examiné 175 amendements, parmi lesquels 36 ont été adoptés. Il s'agissait notamment - concernant la restauration collective - de soutenir les produits issus de filières de production françaises (dont la totalité des viandes servies à partir de 2028), d'élargir la liste des produits éligibles^40(*) au seuil de produits durables et de qualités ou, encore, de prendre en compte la localisation de la production ou de la première transformation des denrées.

La commission a, également, précisé la préférence européenne visée par l'article, afin de prévenir les risques de contournement du dispositif, en recourant au critère d'origine de l'ingrédient primaire, au sens de l'article 2 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) n° 1924/2006 et (CE) n° 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) n° 608/2004 de la Commission. La seule référence aux règles douanières initialement prévue par l'article afin de qualifier l'origine européenne des produits pourrait s'avérer insuffisante, dans la mesure où un produit dont la dernière transformation substantielle serait réalisée dans l'Union européenne avec une majorité de matières premières issues de pays tiers serait regardé comme européen, au sens du présent article.

Enfin, elle a fait le choix de supprimer les grossistes du champ d'application de l'article et a transformé la préférence européenne pour prendre en compte les spécificités des outre-mer en priorité donnée aux produits issus de la production locale ultramarine.

B. Les modifications au stade de la séance publique

L'Assemblée nationale a ensuite, en séance publique, discuté 251 amendements dont 39 ont été adoptés. Outre quelques amendements rédactionnels, ils visaient surtout les modalités d'achat de la restauration collective avec une transparence renforcée et une meilleure prise en compte de la qualité, de la saisonnalité et du caractère local des produits, mais aussi l'introduction d'une préférence nationale remplaçant la préférence européenne, de prix planchers supérieurs aux coûts de production et d'une rémunération équitable des producteurs pour au moins un marché public.

Il s'agissait également d'un allotissement par catégorie de produits (le recours à un marché global devant faire l'objet d'une motivation explicite), de l'éligibilité à l'objectif de taux de produits durables et de qualité de certains produits de montagne^41(*) et de certains produits aux externalités environnementales ou à haute valeur nutritionnelle^42(*), de l'obligation pour les établissements de santé de se doter d'un plan d'action pour parvenir aux objectifs de part de produits durables et de qualité et de produits bio, de l'obligation de publication des informations transmises à la plateforme numérique « Ma Cantine » (déjà disponibles sur internet toutefois) ainsi que de l'obligation de transparence annuelle sur l'origine des ingrédients primaires des produits vendus sous marque de distributeur (MDD).

Il peut être loisible de préciser que de nombreux amendements ont été adoptés contre l'avis du Gouvernement et des rapporteurs de l'Assemblée nationale.

IV. La position de la commission - Des mesures plutôt bienvenues dans l'ensemble mais qu'il convient toutefois de recentrer afin de les rendre opérationnelles et moins contraignantes

A. La pertinence de certaines mesures

Certaines mesures sont bienvenues et sont donc saluées par les rapporteurs. La commission se félicite ainsi du choix de prendre en compte les produits sous Siqo ayant subi une préparation ou une première transformation simple dans la définition des produits durables et de qualité, il s'agit d'une mesure de bon sens permettant à davantage de ces produits d'être comptabilisés dans les objectifs fixés par la loi Égalim 1 et qui leur ouvrira des débouchés supplémentaires sur le marché de la restauration collective avec, par conséquent des impacts positifs sur le chiffre d'affaires des filières concernées. Les exploitations agricoles produisant des viandes Label rouge, des produits AOP ou IGP ou certains légumes sous signe de qualité pourraient en effet bénéficier d'une hausse de la demande des cantines publiques. Ce pourrait par exemple être le cas de carottes Label rouge râpées, de volailles Label rouge découpées, de pommes de terre épluchées sous indication géographique ou, encore, de produits AOP. Alors qu'il est aujourd'hui impossible de valoriser ces produits dans les objectifs Égalim malgré leurs caractéristiques qualitatives, ce serait désormais possible. De façon plus indirecte, les entreprises agroalimentaires assurant des opérations de transformation simple -- par exemple des ateliers de découpe de viande, des entreprises de légumes prêts à cuisiner ou des opérateurs de surgélation -- pourraient connaître une hausse de leur activité.

Ensuite, le fait de repousser à 2029 la date limite à partir de laquelle les produits issus d'exploitations certifiées au niveau 2 ne seraient plus éligibles dans le calcul des objectifs de la restauration collective est souhaitable. C'était au demeurant, comme il a été vu, le calendrier prévu par la loi Égalim. Cela devrait permettre de stabiliser les débouchés de nombreuses exploitations actuellement engagées dans ce niveau 2, en particulier dans certaines filières comme les grandes cultures ou le maraîchage, et de limiter les risques de déséquilibre d'approvisionnement pour la restauration collective.

Enfin, la mise en place d'une préférence européenne dans la restauration collective publique, surtout éclairée du critère d'origine de l'ingrédient primaire, est une mesure qui mérite d'être saluée, même si, malheureusement, cette disposition a été supprimée en séance à l'Assemblée nationale au profit d'une préférence nationale.

Ce choix, comme d'autres, montre que certaines des modifications introduites par l'Assemblée nationale sont plus incertaines et les rapporteurs ont donc jugé que le recentrage de nombreuses mesures est indispensable.

B. D'autres mesures sont plus problématiques

À côté de certaines mesures qui sont, comme il a été vu, bienvenues, d'autres mesures sont plus problématiques, surtout compte tenu de leur caractère extrêmement contraignant pour les gestionnaires de la restauration collective.

Les rapporteurs relèvent que le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), qui a rendu un avis défavorable sur l'ensemble du texte, s'est, pour mémoire, tout particulièrement inquiété du présent article, surtout tel qu'il est issu du vote des députés : son collège des élus a ainsi insisté sur les « contraintes pesant déjà sur les gestionnaires en matière de commande publique », sur la « complexité des procédures d'achat », la « multiplicité des critères à prendre en compte » et les « difficultés d'approvisionnement auxquelles sont confrontées les collectivités territoriales », alors que plusieurs amendements adoptés à l'Assemblée nationale sont « de nature à renforcer les contraintes pesant sur la restauration collective publique ».

Les rapporteurs ont donc entendu supprimer différentes dispositions, comme l'obligation de ne proposer que des produits français dans la restauration collective publique, l'extension aux cantines privées de la règle d'un approvisionnement de produits issus de l'Union européenne, l'objectif de 100 % de viande française dans la restauration collective publique d'ici 2028, la mise en place d'un prix plancher supérieur aux coûts de production, le critère relatif à la rémunération équitable, le critère relatif à la rémunération équitable, l'obligation de prendre en compte la localisation de la production ou de la première transformation, le recours aux circuits courts et locaux avec une part majoritaire de produits venant de moins de 150 km, l'allotissement par catégorie de produits, enfin, l'obligation pour les établissements de santé n'atteignant pas les objectifs de part de produits durables et de qualité d'élaborer un plan d'action.

Les rapporteurs observent que plusieurs de ces dispositions posent des difficultés d'un point de vue juridique et présentent un risque d'inconventionnalité. En effet, ni le droit européen de la commande publique ni le code de la commande publique (CCP) qui en assure la transposition en droit interne ne permettent de faire référence à une origine locale, ou même à un critère d'attribution géographique dans la passation des marchés publics. Ils rappellent également que le principe d'égalité de traitement entre les candidats, rappelé à l'article 3 du CCP, est garanti par la Constitution et s'impose à l'ensemble des marchés publics, indépendamment de leur montant^43(*). Ce principe s'applique tant à la définition des critères d'attribution d'un marché qu'aux conditions de son exécution. Ils soutiennent donc la préférence européenne mise en place par l'article auquel ne devrait pas être opposé un risque d'atteinte au principe d'égalité de traitement entre les candidats à un marché public. Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui consacre notamment un principe de non-discrimination, peut rendre inapplicables des mesures reposant sur des critères géographiques mais les risques contentieux concernent les préférences locales ou nationales, de telles dispositions présentant un risque élevé d'inconventionnalité et d'inconstitutionnalité.

La simple préférence européenne, que la commission a donc fait le choix de réintroduire, ne fait donc - quant à elle - pas peser de risques aux marchés publics qui seraient conclus en vertu des mesures introduites par le présent article.

Afin de préciser les modalités de mise en oeuvre de cette préférence européenne, la commission a adopté un amendement visant à fixer par décret la liste des produits qui, en raison de leur absence ou de leur production insuffisante dans l'Union européenne, ne sont pas soumis à la nouvelle règle d'approvisionnement en produits originaires de l'Union européenne.

Par ailleurs, elle a entendu prévoir des indicateurs supplémentaires dans le bilan statistique annuel sur la part de 50 % de produits durables et de qualité en restauration collective et élargir les critères d'éligibilité à ce seuil de 50 % en créant un label « Égalim Compatible » consistant à reposer, non seulement sur la qualité intrinsèque du produit, mais aussi sur la qualité de la relation commerciale amont, à savoir : le respect des règles de contractualisation, un prix payé au producteur au moins égal aux indicateurs de coûts de production de référence, une traçabilité du produit jusqu'au producteur, et, enfin, une transparence annuelle sur les prix et volumes.

Enfin, elle a posé le cadre d'une expérimentation d'une durée de trois ans sur la transparence renforcée de l'origine des produits agricoles composant les denrées alimentaires vendues sous MDD par les distributeurs qui irait plus loin que la simple transmission d'informations à l'administration telle que le prévoyait la rédaction initiale de l'article puisque l'information serait accessible aux consommateurs dans le magasin.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

TITRE III
SIMPLIFIER LES NORMES APPLICABLES À L'AGRICULTURE
ET PROTÉGER LE POTENTIEL PRODUCTIF DANS LE CADRE
D'UNE UTILISATION RATIONNELLE DES RESSOURCES NATURELLES

CHAPITRE IER
DÉVELOPPER ET SÉCURISER LE STOCKAGE DE L'EAU
POUR LES AGRICUTEURS ET L'ENSEMBLE DES USageRS

Article 5 A (nouveau)
Définition des orientations stratégiques de la gestion quantitative de l'eau

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté les amendements COM-113 et COM-87 portant article additionnel avant l'article 5. Il vise à définir les orientations stratégiques de la gestion quantitative de l'eau afin de mieux prendre en compte les besoins de l'agriculture. Le présent article prévoit cinq mesures.

Il fixe deux objectifs en matière de gestion quantitative. D'une part, il fixe un objectif de doublement des capacités de stockage d'eau à l'horizon 2035. D'autre part, il prévoit d'accroître la réutilisation des eaux usées traitées (REUT) par rapport aux volumes constatés en 2020.

De plus, il consacre le principe de non-régression agricole dans la gestion de la ressource en eau.

Enfin, il inscrit parmi les objectifs de la politique agricole la garantie de la disponibilité de la ressource en eau nécessaire aux activités agricoles et reconnaît l'accès à l'eau comme un facteur essentiel de la production agricole.

La commission a adopté l'article.

I. La situation actuelle -Le dérèglement climatique fragilise l'accès à la ressource en eau par le secteur agricole, renforçant les besoins de prélèvement et de stockage

A. Un accès à la ressource en eau essentiel pour les activités agricoles, mais bouleversé par les effets du dérèglement climatique

La disponibilité de la ressource en eau conditionne la productivité et la pérennité de l'activité agricole. Tant pour la croissance végétale que pour l'élevage, la maîtrise de cet apport constitue un facteur déterminant. Les statistiques relatives aux prélèvements et à la consommation d'eau^44(*) en France soulignent qu'il n'y a pas d'agriculture sans cette ressource. Ainsi, si le secteur agricole n'est qu'à l'origine de 11 % des prélèvements, il représente 62 % de l'eau consommée en France^45(*).

Or le dérèglement climatique n'est pas sans conséquence sur l'accès à cette ressource. En effet, l'élévation de la température moyenne à la surface de la Terre va entraîner des modifications importantes du grand cycle de l'eau, c'est-à-dire de la circulation naturelle de l'eau douce. Le rapport d'information des sénateurs Catherine Belrhiti, Cécile Cukierman, Alain Richard et Jean Sol^46(*), s'appuyant sur les données du dernier rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec), met en évidence plusieurs dérèglements, qui impacteraient négativement les activités agricoles sur le territoire national :

- une augmentation de l'évapotranspiration continentale accentuant la sécheresse des sols et limitant l'eau naturellement utilisable par les cultures ;

- un cycle des précipitations plus contrasté se traduisant par une alternance plus marquée entre périodes de sécheresse longues et épisodes de pluies diluviennes ;

- une géographie des précipitations modifiée et notamment leur réduction en centre-Atlantique et dans la zone méditerranéenne.

Source : SDES, d'après les données Météo-France

B. Une nécessaire augmentation du prélèvement et du stockage de l'eau pour assurer la pérennité des activités agricoles

Dans le cadre de la politique de gestion durable de la ressource en eau, le Gouvernement a publié en 2023 un plan d'action pour une gestion résiliente et concertée de l'eau, dit « Plan Eau ». Il prévoit de réduire de 10 % les prélèvements d'eau d'ici 2030.

Cet objectif de sobriété ne prend toutefois pas en compte les problématiques spécifiques du secteur agricole. En effet, dans un contexte de hausse des températures moyennes en France, la pérennité du secteur agricole français implique une augmentation des prélèvements et du stockage de l'eau.

La France bénéficie à ce titre d'un avantage stratégique, puisqu'elle dispose d'un niveau de pluviométrie élevé lui offrant un accès abondant à la ressource en eau renouvelable. Ainsi, comme le rappelle l'Académie d'agriculture de France, « avec 200 milliards de m3 de ressources renouvelables intérieures totales^47(*), soit 3 078 m³ par habitant et par an contre 2 392 en Espagne, 1 321 en Allemagne et 1 068 en Belgique, la France métropolitaine est un pays bien arrosé »^48(*).

Le bouleversement du grand cycle de l'eau a des conséquences importantes sur les prélèvements d'eau par le secteur agricole, dont la surface agricole utilisée (SAU) représente 49 % de la surface totale de la France métropolitaine. Les épisodes de sécheresse conduisent à un net accroissement du recours à l'irrigation pour faire face à la perte d'humidité des sols. En 2020, par rapport à l'année 2010, la surface agricole irrigable était en hausse de 23 % (2,8 millions d'hectares) et les prélèvements liés à l'irrigation étaient supérieurs de 13 %^49(*).

Source : SDES 2024

Cette hausse des prélèvements à des fins d'irrigation va se poursuive et s'accélérer, comme le met en évidence un rapport du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan^50(*). Celui-ci étudie l'évolution de la demande entre 2020 et 2050 dans un contexte défavorable, caractérisé par un printemps et un été secs. L'agriculture est le seul secteur qui verrait sa demande en eau augmenter, même dans l'hypothèse où des politiques publiques d'adaptation au changement climatique, plus ou moins ambitieuses, seraient mises en oeuvre. Ainsi, par rapport à 2020, les prélèvements pour l'irrigation des cultures augmenteraient entre 42 % et 161 % d'ici 2050.

Pourtant, si la France dispose des conditions pluviométriques pour accroître ses prélèvements d'eau, elle n'en fait pas usage. Elle se distingue à cet égard d'autres États membres méditerranéens de l'Union européenne qui, malgré un climat plus sec et une exposition plus précoce aux effets du dérèglement climatique, prélèvent davantage d'eau au bénéfice de l'agriculture.

Comparaison des prélèvements d'eau pour l'agriculture en France, Italie et Espagne

Source : Sénat à partir de la base de données Agrostat de l'Organisation des Nations Unies
pour l'alimentation et l'agriculture (Onuaa), chiffres de 2023.

Par ailleurs, les capacités de stockage de l'eau en France apparaissent aujourd'hui insuffisantes par rapport aux besoins. Alors que le volume annuel moyen des précipitations est amené à rester stable, l'évolution de la saisonnalité du grand cycle de l'eau va conduire à ce que les précipitations soient de plus en plus concentrées sur la période hivernale. Dans une configuration d'excédent pluviométrique en hiver et de déficit pluviométrique en été, le renforcement de ces capacités apparaît comme une solution.

Pourtant, comme le soulignent les sénateurs Catherine Belrhiti, Cécile Cukierman, Alain Richard et Jean Sol dans le rapport d'information précité, « seulement 4,7 % du flux annuel d'eau est stocké en France (nos barrages ont une capacité de 12 milliards de m³ pour une pluie efficace de 190 à 210 milliards de m³), alors que l'on atteint presque 50 % en Espagne (54 milliards de m³ sur 114 milliards de m³ de pluies efficaces) ». Ainsi, malgré une pluviométrie inférieure de 15 %, l'Espagne stocke environ 4,5 fois plus d'eau que la France en volume et près de dix fois plus rapporté à sa ressource disponible.

II. Le dispositif envisagé - La définition des orientations stratégiques de la gestion quantitative de l'eau adaptées aux réalités et enjeux agricoles

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté l'amendement COM-113 des rapporteurs portant article additionnel avant l'article 5, qui vise à définir les orientations stratégiques de la gestion quantitative de l'eau et mieux prendre en compte les besoins de l'agriculture. Elle a également adopté l'amendement COM-87 rect. ter, qui complète ce dispositif.

Le présent article prévoit ainsi cinq mesures.

Premièrement, il fixe un objectif de doublement des capacités de stockage d'eau à l'horizon 2035. Cette disposition s'inscrit dans les objectifs mentionnés à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime (CRPM), qui reconnaît la protection, la valorisation et le développement de l'agriculture comme étant d'intérêt général majeur. Dans un contexte marqué par la multiplication des épisodes de sécheresse et l'accroissement des tensions sur la ressource, le développement des capacités de stockage constitue un levier essentiel pour sécuriser l'approvisionnement en eau des exploitations agricoles.

Deuxièmement, il fixe des objectifs quantitatifs en matière de réutilisation des eaux usées traitées. Reprenant la disposition prévue à l'article 8 bis A du projet de loi, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article prévoit de multiplier par dix d'ici à 2030 les volumes d'eaux usées traitées réutilisées par rapport aux volumes réutilisés en 2020, par trente d'ici à 2040 et par cinquante d'ici à 2050.

Troisièmement, il consacre le principe de non-régression agricole dans la gestion de la ressource en eau. Ce principe s'entend comme la préservation des conditions nécessaires à l'atteinte de l'objectif de souveraineté alimentaire mentionné à l'article L. 1 A du CRPM. Il vise ainsi à garantir que les décisions relatives à la gestion quantitative de l'eau prennent en compte les besoins de production agricole et n'aboutissent pas à une diminution continue des capacités de production des exploitations.

Quatrièmement, le présent article inscrit parmi les objectifs de la politique agricole prévus à l'article L. 1 du CRPM la garantie de la disponibilité de la ressource en eau nécessaire aux activités agricoles. À cette fin, les politiques de gestion quantitative de l'eau privilégient la mise en oeuvre de solutions durables, notamment par le développement d'ouvrages de stockage, la substitution de ressources et l'amélioration de l'efficience hydrique, afin d'éviter les restrictions affectant les usages agricoles.

Cinquièmement, il complète l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime afin de reconnaître l'accès à l'eau comme un facteur essentiel de la production agricole.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5
Accélérer les procédures d'autorisation applicables
aux projets hydrauliques et préciser les missions
des organismes de gestion collective (OUGC)

Cet article comprend une série de mesures relatives à la gestion quantitative de l'eau. D'abord, il permet la tenue d'une permanence, à la place de deux réunions publiques, dans le cadre de la procédure d'autorisation environnementale applicable aux projets d'ouvrages de stockage d'eau définis dans le cadre d'un projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE). Ensuite, cet article donne une base légale aux PTGE, en prévoyant leur approbation par le préfet.

Ce même article prévoit également la détermination des volumes prélevables par le préfet et confie aux organismes uniques de gestion collective (OUGC) l'élaboration d'une stratégie concertée d'irrigation. Par ailleurs, cet article prévoit qu'en cas de défaillance d'un OUGC, le préfet disposerait d'un pouvoir de substitution.

Enfin, cet article permet au préfet de délivrer une autorisation temporaire de prélèvement lorsqu'une autorisation a été annulée par le juge.

La commission a adopté dix amendements dont six des rapporteurs qui soutiennent la simplification des procédures et proposent de l'élargir à l'ensemble des projets d'ouvrages de stockage d'eau soumis à autorisation environnementale. Ils ont également souhaité encadrer la reconnaissance des PTGE, d'une part, en rappelant leur caractère facultatif, et, d'autre part, en prévoyant qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités et le calendrier de leur élaboration, ainsi que la composition de l'instance chargée de leur pilotage. Ils ont également proposé plusieurs ajustements visant à mieux prendre en compte les besoins actuels et futurs des irrigants, ainsi que la suppression de l'obligation de transparence imposée aux OUGC et étendu les pouvoirs de dérogation du préfet en le chargeant d'identifier les solutions de curage, d'extension ou de création d'ouvrages de stockage d'eau susceptibles de sécuriser l'accès à l'eau des irrigants.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le code de l'environnement encadre strictement la création de projets d'ouvrages de stockage d'eau et les volumes prélevables

A. La procédure d'autorisation de projets d'ouvrages de stockage d'eau a récemment été réformée

1. Les projets d'ouvrage de stockage d'eau font l'objet d'une procédure de déclaration ou d'autorisation

Afin d'assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, la construction d'ouvrages ayant vocation à prélever et stocker l'eau est encadrée par le code de l'environnement.

Conformément aux articles L.214-1 à L. 214-3, les installations, ouvrages, travaux et activités (Iota) relatifs aux stockages d'eau et aux prélèvements qui y sont associés doivent faire l'objet d'une déclaration ou d'une autorisation.

La procédure applicable dépend des dangers et de la gravité des effets du projet sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques. Un décret en Conseil d'État, établit, après avis du Comité national de l'eau, une nomenclature définissant les Iota concernés par la procédure de déclaration ou d'autorisation, ainsi que les critères établissant un usage domestique ou un usage dont l'impact sur le milieu aquatique est jugé trop faible pour justifier d'une telle procédure préalable.

L'article L. 214-3 du code de l'environnement précise que l'autorisation environnementale ne s'impose qu'aux Iota susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles.

Pour les projets d'ouvrages de stockage d'eau, peuvent notamment être retenus les seuils suivants :

- sont soumis à autorisation, les projets d'une superficie supérieure ou égale à 3 hectares, ceux avec un volume d'eau prélevé supérieur ou égal à 200 000 m³/an pour les prélèvements souterrains et à 1 000m³/heure ou 5 % du débit du cours d'eau pour les prélèvements de surface ;

- sont soumis à déclaration, les projets d'une superficie comprise entre 1 et 3 hectares, un volume d'eau prélevé supérieur à 10 000 m³/an mais inférieur à 200 000 m³/an pour les prélèvements souterrains et compris entre 400 et 1 000 m³/heure ou entre 2 et 5 % du débit du cours d'eau pour les prélèvements de surface.

Régi par le titre VIII du livre 1^er la partie législative du code de l'environnement, le régime d'autorisation environnementale a été modernisé par la mise en place d'une procédure unique, qui s'applique depuis le 1^er mars 2017 aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), les installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la loi sur l'eau (Iota), aux autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis par ailleurs à un autre type d'autorisation.

La délivrance de l'autorisation environnementale comprend plusieurs étapes, prévues par le code de l'environnement. Après le dépôt de la demande d'autorisation, se déroule la phase d'instruction, qui comprend la phase d'examen et de consultation préalable à la décision.

2. Pour les projets soumis à autorisation environnementale, une consultation du public est prévue, dont les modalités ont évolué depuis la loi dite « industrie verte »

La procédure d'instruction a été modernisée par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2024 relative à l'industrie verte, complétée par le décret n° 2024-742 du 6 juillet 2024 portant diverses dispositions d'application de la loi industrie verte et de simplification en matière d'environnement, afin de réduire les délais.

Prévues à l'article L. 181-10-1 du code de l'environnement, les modalités de participation du public ont dans ce cadre été revues. Cette évolution fait suite au rapport de Laurent Guillot intitulé « Simplifier et accélérer les implantations d'activités économiques en France » de mars 2022, qui constatait le caractère tardif de la consultation du public dans le cadre de la procédure d'autorisation environnementale en France par rapport aux procédures allemande, polonaise et suédoise.

Jusque-là, la phase d'instruction se déroulait en trois phases : l'examen, la consultation du public et la décision. La phase de consultation du public n'intervenait ainsi qu'après l'examen du dossier par les services de l'État et les consultations obligatoires de différentes instances.

Afin de renforcer la participation effective du public, la réforme de 2023 a fusionné les phases d'examen et de consultation, qui se déroulent désormais simultanément.

Il en découle l'allongement de la durée de consultation du public qui passe d'un mois à trois mois, à compter du début de la phase d'examen :

- Le public est informé par le biais de différents documents mis en ligne à sa disposition. Ces derniers comprennent le dossier de la consultation, l'étude d'impact, lorsqu'elle est requise, ainsi que les avis recueillis par l'administration dans le cadre des consultations de différentes instances et des collectivités territoriales. Le public peut partager ses observations et ses propositions ;

- Deux réunions publiques doivent également être organisées par le commissaire enquêteur ou la commission, avec la participation du pétitionnaire. Une première se déroule dans un délai de quinze jours à compter du début de la consultation, puis une seconde dans les quinze jours avant la fin de la consultation.

La phase de décision n'a en revanche pas évolué. Sa durée est de deux ou trois mois à partir de l'envoi du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête au pétitionnaire. Ce délai peut être prorogé par arrêté motivé du préfet dans la limite de deux mois, ou pour une durée supérieure en cas d'accord du pétitionnaire.

3. Afin d'accélérer la mise en oeuvre des projets agricoles, les modalités de participation du public ont fait l'objet d'un allègement par la loi « Contraintes » du 11 août 2025

Alors que la réforme instaurée par la loi dite « industrie verte » de 2023 visait à faciliter l'installation de projets industriels et logistiques sur le territoire national, elle engendrait néanmoins des difficultés supplémentaires pour les porteurs de projet. Ainsi, l'extension de la durée de la consultation du public et la systématisation de réunions publiques étaient sources d'irritants locaux supplémentaires, avec un risque accru pour les exploitations agricoles d'un contentieux ou d'une mobilisation de riverains ou d'associations environnementales. Certains agriculteurs étaient ainsi découragés ou retardaient leurs projets^51(*).

La loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur a instauré une dérogation à l'article III de l'article L. 181-10-1 du code de l'environnement, afin de remplacer la réunion publique par une permanence dans le cas des projets destinés à l'élevage de bovins, de porcs ou de volailles soumis à la procédure d'autorisation environnementale en raison des activités d'élevage. La permanence est organisée par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête. La tenue d'une réunion publique devient ainsi facultative, celle-ci n'étant organisée qu'à la demande du pétitionnaire.

B. Afin de préserver la ressource en eau, les organismes uniques de gestion collective (OUGC) sont chargés de répartir les volumes de prélèvements d'eau entre irrigants

La protection des masses d'eau est encadrée par la directive-cadre sur l'eau (DCE) du 23 octobre 2000. À l'échelle nationale, la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques fixe les lignes directrices de la politique de l'eau, afin de réaliser les objectifs posés par la DCE.

Dans ce cadre, les dispositifs de gestion quantitative de l'eau ont été renforcés. Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 211-1 du code de l'environnement, la préservation de la ressource en eau requiert en effet la conciliation des exigences découlant des différents usages de l'eau, parmi lesquels figure l'agriculture.

La notion de « volumes prélevables » par usage et par période a dans ce cadre été introduite. Définie à l'article R. 211-21-1 du code de l'environnement, elle renvoie au volume global pouvant être statistiquement prélevé tout en garantissant le bon fonctionnement des milieux aquatiques et le respect des objectifs environnementaux.

En matière agricole, les organismes uniques de gestion collective (OUGC) ont été mis en place, dont la mission est d'organiser l'usage de l'eau d'irrigation.

Leur existence est consacrée à l'article L. 211-3 du code de l'environnement, qui prévoit que l'autorité' administrative peut « délimiter des périmètres à l'intérieur desquels les autorisations de prélèvement d'eau pour l'irrigation sont délivrées à un organisme unique pour le compte de l'ensemble des préleveurs irrigants ».

Dans les zones de répartition des eaux (ZRE), correspondant à des « zones présentant une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins », l'autorité administrative peut constituer d'office l'OUGC.

Les modalités de création et de fonctionnement des OUGC sont encadrées par le décret n° 2007-1381 du 24 septembre 2007, dont les dispositions sont codifiées aux articles R. 211-111 a` 117 et R. 214-31-1 a` 5 du code de l'environnement.

Le préfet coordonnateur de bassin délivre une autorisation unique de prélèvement (AUP) a` des fins d'irrigation a` chaque OUGC. L'organisme devient alors le seul détenteur de l'autorisation de prélèvement pour le compte de l'ensemble des irrigants du périmètre de gestion. Dans les bassins où aucun OUGC n'a été désigné, des autorisations individuelles de prélèvement sont délivrées après le dépôt d'un dossier par l'irrigant.

Les OUGC élaborent ensuite un plan de répartition annuel du volume d'eau autorisé entre irrigants, dans la limite du volume prélevable global. Ce plan doit être établi dans un périmètre de gestion cohérent avec les besoins d'irrigation et la ressource en eau disponible est approuvée par le préfet^52(*). En cas de limitation ou de suspension provisoires des usages de l'eau par le préfet, notamment en période de sécheresse, l'OUGC détermine les règles permettant d'adapter cette répartition.

Selon le ministère de la transition écologique^53(*), 49 OUGC sont recensés en 2026, situés dans 4 des 7 bassins hydrographiques : le bassin Adour-Garonne ; le bassin Rhône-Méditerranée ; le bassin Loire-Bretagne et le bassin Seine-Normandie. Ils portent 55 autorisations uniques de prélèvements (AUP). Des organismes préexistants, tels que les chambres d'agriculture, sont régulièrement désignés comme OUGC.

Si l'approche collective est jugée utile par les parties prenantes, la répartition annuelle réalisée par les OUGC n'est toujours pas jugée satisfaisante pour répondre aux besoins d'irrigation. Une mission interministérielle menée par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) en 2020 relative au bilan des OUGC^54(*) a en effet constaté que dans de nombreux OUGC, la répartition annuelle était souvent tardive et déconnectée des besoins des cultures. De plus, les plans de répartition prendraient insuffisamment en compte les nouveaux irrigants, dont l'accès à la ressource en eau devient plus difficile.

Par ailleurs, la mission relève que les plans de répartition des OUGC sont fragiles sur le plan juridique, en raison d'annulation d'AUP, qui peuvent menacer l'activité des exploitants agricoles.

En cas de défaillance d'un OUGC à l'exercice de ses missions, le préfet dispose aujourd'hui d'un pouvoir de substitution. Prévu à l'article 43 de l'ordonnance n° 2004-632 du 1^er juillet 2004, ce pouvoir ne s'applique néanmoins qu'aux OUGC désignés d'office sous la forme d'une association syndicale de propriétaires.

C. Les projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) constituent un nouvel outil de gestion de la ressource en eau

Afin de garantir la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau, ont été mis en place des projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE). Créés en 2015 à la suite à la conférence environnementale des 19 et 20 septembre 2013 et désormais encadrés par une instruction du Gouvernement du 7 mai 2019, les PTGE constituent un outil de planification concertée, défini sur un périmètre cohérent du point de vue hydrologique ou hydrogéologique et portant sur l'ensemble des usages de l'eau sur un territoire (eau potable, agriculture, industries, navigation, énergie, pêches, activités récréatives...)^55(*).

Ils présentent un intérêt dans les territoires caractérisés par une baisse significative des volumes prélevables ou par des besoins de dialogue entre les acteurs, en proposant des solutions concrètes aux usagers de l'eau, notamment agricoles. Afin de favoriser leur émergence, le préfet coordonnateur de bassin identifie les cas dans lesquels la mise en place d'un PTGE doit être encouragée.

Leur existence n'est toutefois pas consacrée sur le plan réglementaire, ce qui fragilise dès lors leur portée.

II. Le dispositif envisagé - Accélérer les procédures d'autorisation applicables aux projets hydrauliques et préciser les missions des organismes de gestion collective (OUGC)

Tout d'abord, le présent article complète l'article L. 181-10-1 du code de l'environnement afin de modifier les modalités de consultation du public pour les projets de stockage d'eau et des prélèvements sur les eaux superficielles et souterraines associés soumis à autorisation environnementale. La tenue d'une permanence remplacerait la réunion publique d'ouverture et de clôture obligatoire, sauf demande du pétitionnaire. La dérogation introduite par loi n° 2025-794 du 11 août 2025 pour les projets destinés à l'élevage de bovins, de porcs ou de volailles serait ainsi étendue.

En outre, cet article renforce la mission des OUGC, en leur confiant l'élaboration et la mise en oeuvre d'une stratégie concertée d'irrigation permettant l'adaptation de l'agriculture du territoire au regard des défis liés au changement climatique et au renouvellement des générations. Les OUGC établissent également chaque année le plan de répartition du volume d'eau autorisé entre irrigants. Ces dispositions sont insérées au II de l'article 211-3 du code de l'environnement.

De plus, le présent article renforce les pouvoirs du préfet.

Le préfet se voit conférer un pouvoir de substitution en cas de défaillance d'un OUGC, quelles que soient les modalités de désignation de l'OUGC. Complétant l'article 211-3 précité, cette mesure permettra au préfet de procéder d'office à l'exécution des actes relevant des missions de l'OUGC et s'appliquera à l'ensemble des OUGC chargés de la gestion et la répartition des volumes d'eau prélevés à usage agricole, qu'ils soient désignés d'office ou non.

Ensuite, il est prévu que le préfet arrête chaque année les volumes prélevables et leur répartition par usage sur les sous-bassins en situation de tension quantitative. Il pourra également approuver, au terme d'une démarche concertée, les projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) visant à adapter les usages de l'eau à la disponibilité de la ressource sur un ou plusieurs de ces sous-bassins ou fractions de sous-bassins pour respecter ces volumes prélevables. Cette disposition consacre l'existence des PTGE au niveau législatif.

Enfin, le présent article prévoit la possibilité pour le préfet d'autoriser des prélèvements à titre provisoire, lorsqu'une autorisation de prélèvement est annulée par un juge administratif. Insérée dans un nouvel article L. 214-3-2 du code de l'environnement, cette autorisation serait valable jusqu'à la délivrance d'une nouvelle autorisation et pour une durée de maximum deux ans.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Plusieurs modifications ont été adoptées à l'Assemblée nationale en commission et en séance publique.

Concernant les modalités de participation du public dans le cadre de la procédure d'autorisation environnementale, la possibilité de la tenue d'une permanence a été étendue aux retenues collinaires.

Ensuite, concernant le pouvoir d'approbation du préfet des volumes prélevables et des PTGE, plusieurs précisions ont été apportées :

- La notion de « situation de tension quantitative », qui conditionne ce pouvoir du préfet, a été précisée, afin de se référer à des notions existantes en droit. Ainsi, la notion a été remplacée par la référence aux zones de répartition des eaux ou aux zones identifiées comme étant en situation de déséquilibre quantitatif dans le Sdage ;

- Le pouvoir du préfet d'arrêter les volumes prélevables et les PTGE, susceptibles de conduire à la révision d'un Sage, conformément aux dispositions prévues à l'article 6 du présent projet de loi, a été conditionné à l'existence d' « une base scientifique robuste », à savoir les meilleures connaissances scientifiques disponibles ou une étude hydrologique, des milieux, des usages et du changement climatique (HMUC).

- L'ensemble des représentants des usagers de l'eau devra être associé à la démarche concertée préalable à l'approbation du PTGE par le préfet.

En outre, les dispositions relatives aux OUGC ont été complétées par trois amendements adoptés en commission. Il a été précisé que la nouvelle stratégie concertée d'irrigation qui leur est confiée intègre la contrainte de disponibilité de la ressource en eau, tandis que les plans de répartition des OUGC ne pourront plus exclure les nouveaux arrivants. Les obligations de transparence des OUGC ont également été renforcées.

Enfin, une disposition instaurant un délai maximal de six mois pour le jugement en première instance des recours formés contre les actes autorisant les projets de stockage d'eau et les prélèvements associés a été adoptée en séance publique.

IV. La position de la commission - Étendre les assouplissements proposés par l'article 5 et mieux prendre en compte les besoins actuels et à venir en irrigation

La commission soutient pleinement les mesures d'assouplissement et de simplification qu'elle a souhaité étendre sur la proposition des rapporteurs. Elle a également souhaité encadrer les projets de territoires pour la gestion de l'eau (PTGE) et assurer la prise en compte des besoins actuels et futurs des irrigants. Elle a ainsi adopté dix amendements dont six des rapporteurs.

A. Étendre les mesures d'assouplissement et de simplification visant à faciliter la réalisation des projets de stockage d'eau et à garantir la continuité de l'activité agricole

La commission a tout d'abord adopté l'amendement COM-114 des rapporteurs afin d'alléger les modalités de participation du public pour les projets d'ouvrages de stockage d'eau et les prélèvements associés, qui sont définis dans le cadre d'un projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE).

Il élargit la possibilité de la tenue d'une permanence, qui remplacerait les deux réunions publiques, à l'ensemble des projets d'ouvrage de stockage d'eau soumis à la procédure d'autorisation environnementale, prévue à l'article L. 214-1 du code de l'environnement. L'objectif est de ne pas pénaliser les projets qui ne feraient pas partie d'un PTGE et de réaffirmer ainsi le caractère facultatif des PTGE.

Cet amendement revient, par ailleurs, sur une disposition adoptée à l'Assemblée nationale qui a étendu la possibilité de la tenue d'une permanence aux retenues collinaires. Les retenues collinaires sont comprises dans les projets d'ouvrages de stockage d'eau, rendant cette précision redondante. Cette mention a donc été supprimée.

La commission a ensuite adopté les amendements identiques COM-115 des rapporteurs et COM-285 du groupe socialiste qui suppriment l'instauration d'un délai maximal de six mois pour le jugement, en première instance, des recours formés contre les actes autorisant les projets d'ouvrages de stockage d'eau et les prélèvements associés.

Adoptées en séance publique à l'Assemblée nationale (amendement n°1989), ces dispositions apparaissent aujourd'hui redondantes au regard du décret n° 2026-302 du 21 avril 2026, relatif à la simplification de la procédure contentieuse en matière environnementale et à l'accélération de certains projets, qui prévoit déjà plusieurs mesures pour réduire la durée des contentieux en matière environnementale. En effet, ce décret soumet les litiges relatifs à ces projets à une procédure contentieuse unique. Les cours administratives d'appel seront compétentes en premier ressort et devront statuer dans un délai de dix mois, avec six mois supplémentaires en cas de mesure de régularisation.

Ce nouveau régime contentieux entrera en vigueur le 1^er juillet 2026 et devrait constituer un moyen d'accélérer le traitement des recours contre les projets agricoles.

La commission a également adopté l'amendement COM-86 rect. de Vincent Louault qui prolonge de 2 à 5 ans la durée de l'autorisation provisoire de prélèvement délivrée par le préfet en cas d'annulation de l'autorisation par le juge. En effet, cette autorisation provisoire du préfet, prévue à l'article 5 du projet de loi, est utile. Elle a pour objectif de laisser aux agriculteurs le temps de se conformer à la décision du juge, tout en leur donnant la possibilité de déposer dans le même temps une nouvelle demande d'autorisation de prélèvement. Une prolongation de 2 à 5 ans de l'autorisation est pertinente car elle permet de prendre en compte la durée d'instruction d'une nouvelle demande d'autorisation de prélèvement.

B.  Assurer la prise en compte des besoins actuels et futurs en irrigation, en adaptant les volumes d'eau prélevables et stockés

La commission a adopté deux amendements visant à ce que la planification de la gestion quantitative de l'eau tienne compte des besoins futurs des exploitations agricoles.

Elle a adopté l'amendement COM-118 des rapporteurs, qui prévoit que les volumes prélevables arrêtés par le préfet et les PTGE prennent en compte, pour les usages agricoles, les besoins actuels et prévisionnels en irrigation.

Une attention particulière est dans ce cadre portée aux productions végétales à cycle long, dont la pérennité repose sur un accès continu à la ressource en eau. Pour les productions horticoles et de pépinières, une interruption de cet accès est susceptible d'entraîner des pertes irréversibles et de fragiliser durablement les filières.

Par cohérence, cet amendement précise également que, parmi les considérations d'ordre économique et social dont le préfet doit tenir compte lorsqu'il autorise, à titre provisoire, la poursuite des prélèvements à la suite de l'annulation d'une autorisation délivrée à un organisme unique de gestion collective (OUGC) de l'irrigation, figurent les risques de pertes irréversibles susceptibles d'affecter les productions végétales à cycle long.

L'amendement COM-116 des rapporteurs précise ensuite que la demande d'autorisation pluriannuelle de prélèvement déposée par l'organisme unique de gestion collective (OUGC) doit également tenir compte des besoins actuels et prévisionnels en irrigation sur le périmètre concerné. Il s'agit ainsi de s'assurer que l'autorisation délivrée soit adaptée aux besoins du territoire, en prenant en compte l'installation de nouveaux irrigants.

Cet amendement définit également un objectif d'optimisation de l'usage de l'eau dans l'élaboration du plan annuel de répartition des volumes autorisés entre les irrigants, en remplacement de la notion d'« efficience » adoptée à l'Assemblée nationale. Il s'agit d'encourager une allocation de la ressource permettant une meilleure adéquation entre les volumes attribués et les besoins des irrigants.

Il complète, en outre, les missions confiées au préfet lorsqu'il met en oeuvre son pouvoir de substitution en cas de défaillance d'un OUGC. Dans ce cadre, le préfet serait chargé d'identifier les mesures susceptibles de permettre le respect des volumes prélevables tout en prenant en compte les besoins actuels et prévisionnels en irrigation. En effet, le préfet pourrait être amené à intervenir dans des situations de blocage résultant notamment d'une réduction des volumes prélevables ou d'une inadéquation entre les volumes autorisés et les besoins en irrigation du territoire. Dès lors, il apparaît pertinent que l'exercice de ce pouvoir de substitution s'accompagne d'un recensement des possibilités de curage, d'extension ou de création d'ouvrages de stockage d'eau, afin d'identifier les solutions susceptibles de contribuer à la sécurisation de l'accès à la ressource en eau pour les irrigants.

Enfin, il supprime la disposition relative à l'obligation de transparence des OUGC. Cette mesure conduirait à rendre publics la stratégie concertée d'irrigation et le bilan annuel des volumes prélevés, alors même que ces informations concernent directement l'activité des irrigants, posant ainsi un problème de confidentialité.

C. Encadrer les projets de territoire de la gestion de l'eau (PTGE)

Par l'amendement COM-117 des rapporteurs adopté par la commission, l'objectif est de préciser les modalités d'élaboration des projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE). Il réaffirme leur caractère facultatif. Il vise également à mieux encadrer l'élaboration des PTGE, afin d'assurer leur cohérence et leur aboutissement dans un délai raisonnable, alors que celle-ci peut aujourd'hui s'étendre sur de nombreuses années. À ce titre, un décret en Conseil d'État devra préciser les modalités et les délais d'adoption des PTGE ainsi que la composition et le fonctionnement de l'instance de pilotage.

Par souci de cohérence juridique, cet amendement intègre à l'article 5 une disposition initialement prévue à l'article 5 bis B prévoyant que les PTGE contribuent à la mise en oeuvre des objectifs définis à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime.

Enfin, le présent amendement propose de supprimer l'obligation, pour le préfet, de fonder l'arrêt des volumes prélevables et l'approbation des PTGE, lorsqu'ils sont susceptibles de conduire à la révision d'un Sage ou à une dérogation à ses règles, sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles ou, lorsqu'elle a été réalisée, sur une étude portant sur l'hydrologie, les milieux aquatiques, les usages de l'eau et le changement climatique (HMUC). Introduite par voie d'amendement (n°CD422) en commission à l'Assemblée nationale, cette disposition présente plusieurs risques.

Les études scientifiques de type HMUC requièrent généralement des mesures sur le terrain, des analyses de données historiques et des modélisations, ce qui risque d'allonger les délais. L'étude scientifique deviendrait, en outre, l'une des principales sources de la prise de décision du préfet, sans que soit mentionnée la prise en compte d'autres éléments tels que les impacts portés à l'intérêt général majeur qui s'attache à la protection de l'agriculture, conformément à l'article L. 1A du code rural et de la pêche maritime. Par ailleurs, cette disposition pourrait également constituer une source importante de contentieux administratif, en conditionnant la validité de l'arrêté du préfet à l'existence d'une étude scientifique préalable, fragilisant ainsi la mise en oeuvre des dispositions prévues aux articles 5 et 6 du projet de loi.

Sur l'avis favorable des rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-225 de Raphaël Daubet qui prévoit que, dès l'engagement formel de l'élaboration d'un projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE), une feuille de route soit établie sous l'autorité du préfet, en lien avec le porteur de projet. Celle-ci a vocation à définir dès le début les objectifs, les principales étapes et le calendrier du projet. Cette proposition complète l'amendement des rapporteurs visant à mieux encadrer les PTGE. L'objectif est ainsi d'accélérer l'élaboration de ces projets, qui dure aujourd'hui de nombreuses années.

Enfin, la commission a également adopté l'amendement COM-224 de Raphaël Daubet qui permet à certains ouvrages de stockage d'eau définis dans le cadre des projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) de contribuer également aux besoins de défense extérieure contre l'incendie et de sécurité civile. Bien que cette disposition ne relève pas directement de l'objet du projet de loi, les rapporteurs ont jugé utile de rappeler que les projets d'ouvrages de stockage d'eau servent aussi à d'autres usages, en particulier en matière de défense extérieure contre l'incendie et de sécurité civile.

La commission a enfin adopté les amendements COM-119 apportant des précisions rédactionnelles.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 bis AA (nouveau)
Prise en compte par les Sdage du potentiel piscicole et aquacole

Cet article résulte de l'adoption par la commission de l'amendement COM-23 rect. qui vise à préciser que les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) doivent prendre en considération le potentiel piscicole et aquacole.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

I. Le dispositif envisagé - La prise en compte du potentiel piscicole et aquacole par les Sdage

L'article précise que les Sdage doivent également prendre en considération le potentiel piscicole et aquacole du bassin versant des courants d'eau, fossés, ruisseaux et des eaux non domaniales mais aussi veiller à la préservation et au maintien de la vie biologique des cours d'eau non domaniaux.

Pour ce faire, il vient compléter la dernière phrase du III de l'article L. 212-1 du code de l'environnement.

Il souhaite ainsi notamment intégrer ces potentialités de développement à l'objectif plus large de souveraineté alimentaire

II. La position de la commission - Une précision confortant la mission des Sdage en la matière

Les Sdage constituent l'outil de planification chargé de mettre en oeuvre les objectifs de la directive-cadre sur l'eau à l'échelle du bassin.

Ils prennent, à ce titre, déjà en compte le potentiel piscicole et aquacole à travers notamment les mentions de « la production alimentaire », du « secteurs agricole » et plus généralement des « activités humaines ».

Mais les rapporteurs ont estimé que ces mentions moins précises n'établissaient pas un lien formel avec l'objectif de souveraineté alimentaire qui est loin d'être atteinte en matière piscicole et aquacole.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 5 bis A
Intégrer aux études quantitatives de l'eau
une anticipation des besoins de stockage d'eau

Cet article complète le contenu des études quantitatives de l'eau, en leur confiant l'anticipation des besoins de stockage d'eau. Cette anticipation devra s'effectuer dans le respect de la disponibilité de la ressource et au regard des exigences d'adaptation au changement climatique.

La commission a adopté un amendement visant à compléter cette disposition, en précisant que ces études auront également pour mission d'identifier les possibilités de curage, d'extension et de création d'ouvrages de stockage d'eau permettant de répondre aux besoins recensés.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les études quantitatives de l'eau prennent en compte l'objectif de souveraineté alimentaire

L'article 5 de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur a inséré un IV à l'article L. 211-1 du code de l'environnement portant sur les études relatives à la gestion quantitative de l'eau.

Il est précisé que ces études, qui portent notamment sur les volumes prélevables, doivent prendre en compte les dispositions prévues à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime (CRPM), parmi lesquelles figure l'objectif de souveraineté alimentaire. Ainsi, la gestion quantitative de l'eau est notamment abordée sous l'angle de la protection, de la valorisation et du développement de l'agriculture et de la pêche, reconnus comme d'intérêt général majeur et constituant un « intérêt fondamental de la Nation en tant qu'éléments essentiels de son potentiel économique ».

À cette fin, le deuxième alinéa de l'article L. 211-1 du code de l'environnement précise que ces études intègrent une analyse des impacts socio-économiques des recommandations formulées en termes de volumes prélevables. Cette analyse porte notamment sur leurs conséquences pour l'emploi, l'alimentation, l'attractivité rurale et les revenus agricoles.

II. Le dispositif envisagé - Confier l'anticipation des besoins de stockage d'eau aux études quantitatives de l'eau

Le présent article a été introduit par un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il complète les dispositions prévues au IV l'article L. 211-1 du code de l'environnement relatives aux études quantitatives de l'eau, en précisant que ces études intègrent une anticipation des besoins de stockage. Cette anticipation devra s'effectuer dans le respect de la disponibilité de la ressource et au regard des exigences d'adaptation au changement climatique.

III. La position de la commission - Faire des études quantitatives de l'eau un outil en faveur de la recherche de solutions pour répondre aux besoins de stockage d'eau

Dans un contexte de dérèglement climatique, qui conduit à accroître les besoins de stockage d'eau pour le secteur agricole, la commission souligne la nécessité de mieux anticiper ces besoins. À ce titre, elle estime que les études quantitatives de l'eau constituent un vecteur approprié.

Cependant, lorsqu'un besoin de stockage d'eau est identifié, le constat ne suffit pas : il est indispensable de rechercher des solutions pour y répondre et sécuriser l'accès à la ressource en eau.

Ainsi, le présent amendement complète le dispositif proposé, en précisant que ces études identifient également les possibilités de curage, d'extension et de création d'ouvrages de stockage d'eau permettant de répondre aux besoins identifiés, afin de préserver les capacités de production agricole.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 bis B
Publicité du rapport annuel de la commission locale de l'eau
et inscription des projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE)
dans les objectifs de la souveraineté alimentaire

Cet article comporte deux dispositions, adoptées par deux amendements distincts en séance publique à l'Assemblée nationale.

Premièrement, il prévoit la publication du rapport annuel de la commission locale de l'eau.

Deuxièmement, il précise que les projets de territoire pour la gestion de l'eau devront prendre en compte les dispositions prévues à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime, qui reconnait l'objectif de souveraineté alimentaire.

La commission a adopté un amendement de coordination juridique.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle

A. Les commissions locales de l'eau publient un rapport annuel, transmis aux autorités administratives

Conformément à l'article L. 212-4 du code de l'environnement, les commissions locales de l'eau (CLE) sont chargées d'élaborer, de modifier, de réviser et de suivre l'application d'un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage). Elles sont compétentes au niveau d'un sous-bassin ou d'un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique cohérente.

Conformément à l'article R. 212-34 du code rural et de la pêche maritime, la commission locale de l'eau établit un rapport annuel sur ses travaux et orientations, ainsi que sur les résultats et perspectives de la gestion des eaux dans son périmètre de compétence. Le rapport est adopté en séance plénière. Après son adoption, il est transmis au préfet de chacun des départements intéressés, au préfet coordonnateur de bassin et au comité de bassin concernés. Sa publication n'est toutefois pas prévue.

B. Les projets de territoire pour la gestion de l'eau concernent l'ensemble des usages de l'eau

Afin de garantir la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau, ont été mis en place des projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE). Les PTGE constituent un outil de planification concertée, défini sur un périmètre cohérent du point de vue hydrologique ou hydrogéologique et portant sur l'ensemble des usages de l'eau sur un territoire (eau potable, agriculture, industries, navigation, énergie, pêches, activités récréatives...)^56(*).

Les PTGE présentent un intérêt dans les territoires caractérisés par une baisse significative des volumes prélevables ou par des besoins de dialogue entre les acteurs, en proposant des solutions concrètes aux usagers de l'eau. À ce titre, ils peuvent concerner l'ensemble des usages de l'eau, parmi lesquelles figurent l'agriculture. Afin de favoriser leur émergence, le préfet coordonnateur de bassin identifie les cas dans lesquels la mise en place d'un PTGE doit être encouragée.

II. Le dispositif envisagé - Rendre le rapport annuel de la commission locale de l'eau public et inscrire les projets de territoire pour la gestion de l'eau dans les objectifs de la souveraineté alimentaire

Cet article comporte deux dispositions, adoptées par deux amendements distincts en séance publique à l'Assemblée nationale.

D'une part, il prévoit la publication du rapport annuel de la commission locale de l'eau. Cette disposition aurait pour effet de consacrer au niveau législatif l'existence d'un rapport annuel de la CLE, qui n'était jusque-là prévu qu'au niveau réglementaire.

D'autre part, cet article prévoit que les projets de territoire pour la gestion de l'eau prennent en compte les dispositions prévues à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime. Ils seront ainsi tenus de prendre en considération l'objectif de souveraineté alimentaire, qui s'entend comme « le maintien et le développement des capacités de la Nation à produire, à transformer et à distribuer les produits agricoles et alimentaires nécessaires à l'accès de l'ensemble de la population à une alimentation saine, et le soutien des capacités exportatrices contribuant à la sécurité alimentaire mondiale ».

III. La position de la commission - Des dispositions bienvenues pour renforcer la transparence de la gouvernance de l'eau et mieux prendre en compte les enjeux agricoles

La commission estime que la publication du rapport annuel de la CLE est de nature à renforcer la transparence de la gestion quantitative de l'eau à l'égard des usagers. Ces derniers sont en effet directement concernés par les règlements des Sage, qui leur sont opposables. Elle a adopté cette disposition.

Elle s'est également prononcée en faveur de la prise en compte par les PTGE des principes définis à l'article L. 1A du CRPM. La sécurisation de l'accès à l'eau constitue en effet une condition essentielle du maintien des capacités de production agricole et, par conséquent, de la souveraineté alimentaire.

Dans un souci de cohérence du texte, la commission a adopté un amendement de coordination juridique visant à intégrer à l'article 5, qui définit les PTGE, les dispositions figurant aux alinéas 4 et 5 de l'article 5 bis B.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 bis (nouveau)
Renforcer la représentation du monde agricole
dans les instances de gouvernance locale de l'eau

Cet article vise à mieux prendre en compte les besoins de l'agriculture dans la gestion locale de l'eau. Introduit par la commission des affaires économiques, il est issu de l'adoption des amendements identiques COM-105 rect. ter et COM-303 rect. bis, ainsi que des amendements identiques COM-71 rect. ter et COM-354.

Le présent article comporte deux volets.

D'une part, il modifie le poids des collèges des représentants des usagers économiques et des usagers non économiques au sein du comité de bassin, au bénéfice des premiers.

D'autre part, il place les agences de l'eau sous une tutelle conjointe du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de l'agriculture.

La commission a adopté l'article.

I. La situation actuelle - À l'échelle de chaque bassin, la gestion de l'eau est assurée par le comité de bassin et les agences de l'eau

Dans chaque bassin ou groupement de bassins, un comité de bassin est constitué. Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 213-8 du code de l'environnement, ce comité est composé de la manière qui suit :

« 1° Pour 40 %, d'un premier collège composé d'un député et d'un sénateur ainsi que, pour chacun d'eux, un suppléant ayant la même qualité de député ou de sénateur, de représentants des conseils départementaux et régionaux et, majoritairement, de représentants des communes ou de groupements de collectivités territoriales compétents dans le domaine de l'eau ;

2° Pour 20 %, d'un deuxième collège composé de représentants des usagers non économiques de l'eau, des milieux aquatiques, des milieux marins et de la biodiversité, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs et des instances représentatives de la pêche ainsi que de personnalités qualifiées ;

2bis° Pour 20 %, d'un troisième collège composé de représentants des usagers économiques de l'eau, des milieux aquatiques, des milieux marins et de la biodiversité ainsi que des organisations professionnelles ;

3° Pour 20 %, d'un quatrième collège composé de représentants de l'État ou de ses établissements publics concernés. »

En application de l'article L. 212-2 du code de l'environnement, le comité de bassin élabore et met à jour le Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage).

Les agences de l'eau sont des établissements publics administratifs chargés de mettre en oeuvre les Sdage au niveau de chaque bassin ou de groupement de bassin. Elles sont compétentes en matière de financement et d'orientation des politiques de gestion de la ressource en eau. Leurs décisions ont ainsi des conséquences directes pour l'ensemble des usages de l'eau, en particulier pour l'agriculture.

Conformément à l'article R. 213-31 du code de l'environnement, les agences de l'eau sont placées sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement, qui désigne à cet effet un commissaire du Gouvernement. Leur gouvernance et leurs orientations sont définies par le comité de bassin. Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 213-8-1, chaque agence de l'eau est administrée par un conseil d'administration composé du préfet coordonnateur de bassin, qui en assure la présidence, ainsi que de représentants de chacun des quatre collèges du comité de bassin.

En Hexagone, on compte six bassins versants, donc six agences de l'eau et six comités de bassin.

II. Le dispositif adopté par la commission - Renforcer la représentation du monde agricole dans les instances de gouvernance locale de l'eau

Issu de quatre amendements adoptés par la commission des affaires économiques, le présent article vise à assurer une meilleure prise en compte des besoins de l'agriculture dans la gestion de l'eau à l'échelle locale.

Il comporte deux volets.

D'une part, les amendements identiques COM-105 rect. ter et COM-303 rect. bis ont modifié la composition des comités de bassin, afin d'augmenter la part des usagers économiques de l'eau. Il modifie ainsi les 2° et 2°bis de l'article L. 213-8 du code de l'environnement relatif aux comités de bassin. Le collège des représentants des usagers non économiques de l'eau passe de 20 à 10 %, tandis que celui des usagers économiques de l'eau passe de 20 à 30 %.

Il s'agit d'une disposition soutenue par la commission des affaires économiques, qu'elle a déjà adoptée à l'article 5 de la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur des sénateurs Laurent Duplomb et Franck Menonville. Elle complète, par ailleurs, utilement la modification de la composition des commissions locales de l'eau (CLE), adoptée par la commission à l'article 5 quater A du présent projet de loi.

D'autre part, les amendements identiques COM-71 rect. ter et COM-354 complètent l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement afin de placer les agences de l'eau sous une tutelle conjointe du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de l'agriculture. Visant à mieux prendre en compte les enjeux agricoles dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de l'eau, cette disposition s'inscrit dans la logique poursuivie par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article.

Article 5 quater A
Modification de la composition de la commission locale de l'eau

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit de modifier la composition des commissions locales de l'eau (CLE). Les CLE comportent trois collèges, composés respectivement d'élus locaux, de représentants des usagers et de représentants de l'État. La disposition porte chacun de ces collèges à un tiers des membres de la CLE, afin d'augmenter la part des usagers, parmi lesquels siègent les représentants du monde agricole.

La commission a adopté un amendement visant à garantir de manière effective la représentation des agriculteurs au sein des CLE. Ainsi, le collège des usagers devra attribuer au moins la moitié des sièges aux représentants des organisations professionnelles agricoles. Elle a également modifié la répartition des sièges entre les collèges, afin de préserver la place des élus locaux dans l'instance.

Enfin, en vue d'assurer une meilleure prise en compte des problématiques agricoles dans la gestion de la ressource en eau, cet amendement institue une commission technique en charge des questions agricoles au sein des CLE.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les commissions locales de l'eau sont composées d'élus locaux, ainsi que de représentants des usagers et de l'État

Conformément à l'article L. 212-4 du code de l'environnement, les commissions locales de l'eau sont créées par le préfet ou, dans certains territoires, par un établissement public territorial de bassin (EPTB).

Elles sont chargées de l'élaboration, de la modification, de la révision et du suivi de l'application du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage). Leur création est ainsi conditionnée à l'existence d'un Sage ou d'une démarche de projet visant à élaborer un tel schéma.

Conformément au II de l'article précité, chaque commission locale de l'eau est présidée par un élu local et composée de trois collèges. La répartition des sièges s'effectue de la manière suivante :

- 50 % de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements des établissements publics locaux et, s'il existe, de l'établissement public territorial de bassin, situés en tout ou partie dans le périmètre du Sage ;

- 25 % de représentants des usagers, des propriétaires fonciers, des organisations professionnelles et des associations concernées, établis dans le périmètre du Sage ;

- 25 % de représentants de l'État et de ses établissements publics intéressés.

Une latitude existe concernant la composition des CLE à l'échelle locale. Conformément aux dispositions prévues à l'article R. 212-29 du code de l'environnement, la composition des CLE est en effet précisée par arrêté préfectoral, qui nomme les représentants de ces collèges.

II. Le dispositif envisagé - La modification de la répartition des sièges au sein de la CLE au profit des usagers de l'eau

Cet article, adopté par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale, modifie la gouvernance des commissions locales de l'eau (CLE).

Il modifie le dernier alinéa du II de l'article L. 212-4 pour porter chacun des trois collèges à un tiers des membres de la CLE. La part des élus locaux est ainsi réduite, passant de 50 % à 33,3 %, tandis que celle des représentants des usagers et des représentants de l'État est augmentée, passant pour chaque catégorie de 25 % à 33,3 %.

Cet amendement a ainsi pour objectif d'augmenter notamment la part des représentants des usagers économiques, parmi lesquels figurent ceux du monde agricole.

III. La position de la commission - Assurer de manière effective la place des agriculteurs dans la gouvernance locale de l'eau tout en préservant la place des élus locaux

La commission estime nécessaire le renforcement de la place des représentants des exploitants agricoles au sein des instances locales de gouvernance de l'eau. En effet, alors que la ressource en eau joue un rôle indispensable dans la préservation des capacités de production agricole, les agriculteurs sont minoritaires au sein des CLE qui déterminent les documents de planification locale de l'eau.

Si elle partage les objectifs poursuivis par l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, la commission constate cependant que le dispositif du présent article ne garantit pas une augmentation effective de la place des agriculteurs dans les CLE. En effet, seule la part des représentants des usagers est augmentée, sans assurer qu'elle se fasse au bénéfice des représentants du monde agricole.

La commission a ainsi adopté un amendement COM-122, identique avec l'amendement COM-449 déposé par le sénateur Bernard Pillefer au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, afin d'assurer de manière effective une meilleure représentation des agriculteurs au sein des CLE.

Elle propose d'attribuer, au sein du collège des usagers, au moins la moitié des sièges aux représentants des organisations professionnelles agricoles.

Elle a également entendu préserver la représentation des élus locaux, dont la part a été réduite à l'Assemblée nationale. La répartition a ainsi été modifiée de la manière suivante :

- la part du collège des élus locaux passerait à 45 %, contre 50 % aujourd'hui et 33,3 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale ;

- la part du collège des représentants des usagers, des propriétaires fonciers, des organisations professionnelles et des associations passerait à 35 %, contre 25 % aujourd'hui et 33,3 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale ;

- la part du collège des représentants de l'État passerait à 20 %, contre 25 % aujourd'hui et 33,3 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Enfin, la commission constate que le cadre juridique actuel ne prévoit pas de prise en compte spécifique par les CLE des besoins de l'agriculture, notamment lorsque celles-ci élaborent le Sage. Afin d'y remédier, cet amendement rend obligatoire la création, au sein de chaque CLE, d'une commission technique chargée d'instruire les questions relatives aux usages agricoles de l'eau. Présidée par un représentant des organisations professionnelles agricoles élu en son sein, cette commission visera à assurer une meilleure prise en compte des problématiques agricoles dans les travaux et les décisions des commissions locales de l'eau.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 5 quinquies (non modifié)
Création d'un régime spécifique pour l'aspersion antigel
des cultures pérennes

Cet article vise à créer un régime juridique pour l'aspersion antigel des cultures pérennes distinct de l'irrigation agricole, afin de prendre en compte les spécificités de cette pratique et d'alléger les obligations administratives qui pèsent sur les exploitants agricoles qui y ont recours.

Il prévoit ainsi de consacrer la définition de l'aspersion antigel dans un nouvel article L. 214-8-1 du code de l'environnement et d'exonérer les exploitants des obligations d'installation de dispositif de comptage volumétrique en ouvrant la possibilité de définir des modalités de justification et de contrôle spécifiques.

La commission soutient ce dispositif.

Elle a donc adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Les prélèvements d'eau sont soumis à un régime contraignant de comptage volumétrique sans dérogation pour les volumes destinés à l'aspersion antigel

L'article 14 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution crée les agences de l'eau et leur permet à ce titre de percevoir « sur les personnes publiques ou privées des redevances ».

Ce principe est aujourd'hui codifié à l'article L. 213-10 du code de l'environnement qui prévoit qu'« en application du principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement, l'agence de l'eau établit et perçoit auprès des personnes publiques ou privées des redevances [...] pour prélèvement sur la ressource en eau ».

Afin d'établir ces redevances, l'article L. 214-8 du code de l'environnement vise à assurer la traçabilité des prélèvements et des rejets en soumettant les exploitants ou les propriétaires d'installations de prélèvement à la pose de dispositifs permettant de mesurer ou d'évaluer les volumes prélevés ou rejetés.

En outre, les exploitants doivent tenir un registre spécialement ouvert à cette fin pour conserver les données correspondantes pendant un délai minimum de trois ans et communiquer les données nécessaires à l'évaluation des volumes prélevés.

L'aspersion antigel est une technique utilisée en viticulture pour protéger les cultures pérennes contre les gels printaniers en pulvérisant de l'eau sur les bourgeons. Cette technique permet de créer une enveloppe de glace protectrice. L'aspersion antigel se distingue des autres techniques d'irrigation à plusieurs égards puisqu'elle consomme très peu d'eau qui, dans sa grande majorité, retourne à son milieu naturel. En outre, elle est utilisée au printemps et uniquement pendant des épisodes de gel, soit quelques nuits dans l'année.

Tenant compte de ces spécificités, l'article L. 213-10-9 du même code précité prévoit, par dérogation, que les prélèvements liés à la lutte antigel pour les cultures pérennes, sont exonérés de redevance.

Néanmoins, le code de l'environnement ne prévoit aucune dérogation aux obligations de mesure et de traçabilité de la consommation d'eau prévues à l'article L. 214-8 pour les prélèvements exonérés de redevance comme ceux destinés à l'aspersion antigel des cultures pérennes.

II. Le dispositif envisagé - Reconnaître l'aspersion antigel comme un usage spécifique de l'eau distinct de l'irrigation et exonéré de l'obligation de comptage volumétrique permanent

Le présent article, adopté en commission à l'Assemblée nationale, complète le code de l'environnement par un nouvel article L. 214-8-1 dédié à l'aspersion antigel.

Il consacre dans la loi la définition de cette pratique correspondant à « l'usage de l'eau exclusivement destiné à la protection contre le gel des vignes, des vergers et des autres cultures pérennes, par pulvérisation d'eau sur les organes végétatifs exposés. »

L'article distingue expressément l'aspersion antigel de l'irrigation agricole et exclut cette pratique de l'obligation de mesure volumétrique permanente prévue à l'article L. 214-8 du même code, en prévoyant la possibilité de définir, par un décret en Conseil d'État, des modalités de justification et de contrôle des spécifiques à l'aspersion antigel.

Afin de prévenir le détournement du dispositif, l'article conditionne cette dérogation à la possibilité de démontrer ultérieurement la réalité de l'usage antigel, notamment au moyen de la preuve d'un épisode météorologique de gel, des caractéristiques techniques des installations ou de la durée de fonctionnement des équipements et précise que les installations ou ouvrages utilisés pour le prélèvement ou la distribution de l'eau demeurent soumis aux obligations prévues aux articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement.

III. La position de la commission - Un dispositif bienvenu qui s'inscrit dans le prolongement des travaux de la commission

Les dispositions de l'article 5 quinquies, issu de l'adoption en commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale de l'amendement n° CD20 porté par Laurent Baumel, fait l'objet d'un soutien transpartisan.

La commission des affaires économiques du Sénat soutient les mesures d'aspersion antigel des cultures, comme en témoigne l'adoption du rapport d'information sur la filière viticole des sénateurs Daniel Laurent, Henri Cabanel et Sébastien Pla^57(*). Les rapporteurs y dressent le constat que l'élévation des températures en hiver contribue à éclosion précoce des bourgeons des vignes, les exposant à une plus longue période de risque de gel printanier. L'usage de l'aspersion d'eau présente l'avantage d'être moins onéreux (? 0,27 €/l de vin) que d'autres méthodes, comme l'allumage de bougies nocturnes (? 0,49 €/l de vin).

En conséquence, la commission soutient ce dispositif, qui s'inscrit dans le prolongement de ses travaux. Il permet de sécuriser juridiquement une pratique qui devient, année après année, essentielle dans les vergers et vignobles français pour limiter les pertes de rendement en cas de gel printanier.

La commission a donc adopté l'article sans modification.

Article 5 sexies (non modifié)
Intégrer dans le plan d'aménagement et de gestion durable
de la ressource en eau et des milieux aquatiques
des orientations stratégiques relatives à l'efficience des usages de l'eau
et au stockage de l'eau

Cet article vise à intégrer dans le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques des orientations stratégiques relatives à l'efficience des usages de l'eau et au stockage de l'eau.

La commission estime que cet article complète utilement l'article 5 A du projet de loi, en permettant de décliner, à l'échelle locale, les orientations stratégiques en matière de gestion quantitative de l'eau.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. Le dispositif envisage - L'intégration dans le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques des orientations stratégiques relatives à l'efficience des usages de l'eau et au stockage de l'eau

Le présent article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement d'Agnès Pannier-Runacher.

Il complète le I de l'article L. 212-5-1 du code de l'environnement relatif au plan d'aménagement et de gestion durable (PAGD) de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Ce plan figure au sein des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) élaborés par les commissions locales de l'eau.

Il est inséré un 5° prévoyant que les PAGD pourront comporter des orientations stratégiques relatives à l'efficience des usages de l'eau et au stockage de la ressource en eau.

Ces orientations devront être définies dans le respect du 5°bis du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement qui prévoit « la promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de l'eau permettant de garantir l'irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l'étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ».

II. La position de la commission - Adoption conforme

La commission estime que cet article permettra d'adapter la mobilisation des différents outils de gestion de la ressource en eau aux enjeux spécifiques à chaque territoire.

En cohérence avec l'article 5 A adopté par la commission, il permettra ainsi de décliner à l'échelle locale les orientations stratégiques relatives à la gestion quantitative de l'eau, notamment en matière de stockage de la ressource.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 6
Mettre en cohérence les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) avec les Projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE)

Cet article vise à assurer la cohérence les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) avec les Projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE). Deux dispositions sont prévues à cette fin.

D'une part, les Sage devront être révisés pour prendre en compte les PTGE, issus d'une démarche concertée, après avoir été approuvés par le préfet.

D'autre part, cet article confie au préfet coordonnateur de bassin le pouvoir d'autoriser le représentant de l'État dans le département, après avis du comité de bassin, de déroger, par arrêté, aux règles du Sage, afin de permettre la réalisation des PTGE.

À l'Assemblée nationale, un délai minimal d'un an a été instauré pour la révision du Sage.

La commission a adopté les amendements COM-124 et COM-123 des rapporteurs visant à faciliter la réalisation de projets d'ouvrages de stockage d'eau soumis à déclaration en application de l'article 214-3 du code de l'environnement. À cette fin, le pouvoir de dérogation du préfet est étendu à ces projets de plus faible ampleur. En outre, il a été précisé que les dispositions des Sage ne pourront avoir pour effet d'interdire, de restreindre ou de soumettre ces projets à des prescriptions supplémentaires par rapport à celles prévues par la loi ou le règlement.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) constituent un outil de planification de la gestion de l'eau au niveau local qui s'impose aux prélèvements d'eau et aux projets de stockage d'eau

A. Les Sage visent à assurer la gestion qualitative et quantitative des eaux au niveau des sous-bassins

La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE) détermine les principaux objectifs en matière de protection des masses d'eau.

Instaurés par les lois n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau et renforcés par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, les Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) visent à mettre en oeuvre les objectifs de cette directive.

Ces outils s'inscrivent dans la gestion décentralisée de l'eau par bassin versant.

En vertu de l'article L. 212-1 du l'environnement, un comité de bassin est créé dans chaque bassin ou groupement de bassins. Celui-ci élabore et met à jour le Sdage, un document de planification déterminant des objectifs de qualité et de quantité des eaux pour un bassin ou un groupement de bassins.

Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 213-8 du code de l'environnement, le comité de bassin assure également la gouvernance et détermine les orientations de l'action des agences de l'eau, qui sont chargées de mettre en oeuvre le Sdage.

Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage)

Prévu aux articles L. 212-1 et suivants du code de l'environnement, le Sdage est un document de planification, établi pour une période de six ans, qui définit :

- les grandes orientations pour garantir une gestion visant à assurer la préservation des milieux aquatiques et la satisfaction des différents usagers de l'eau ;

- les objectifs de qualité à atteindre pour chaque cours d'eau, chaque plan d'eau, chaque estuaire et chaque secteur du littoral, ainsi que les objectifs de qualité et de quantité pour chaque nappe souterraine ;

- les dispositions nécessaires pour prévenir toute détérioration et assurer l'amélioration de l'état des eaux et des milieux aquatiques.

Un programme de mesures (PDM) accompagne le Sdage. Il regroupe des actions techniques, réglementaires et organisationnelles à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs du Sdage. Il évalue par ailleurs le coût de ces actions.

Le Sdage est élaboré par le comité de bassin, après un état des lieux de la ressource en eau du bassin, l'identification des principaux enjeux propres au bassin et une évaluation des actions déjà menées.

Le PDM est établi par le préfet coordonnateur de bassin qui s'appuie sur les services déconcentrés de l'État et les établissements publics.

Ces documents sont préparés en concertation avec les acteurs de l'eau, mis à disposition du public pour recueillir ses observations (pendant une durée minimale de six mois) et soumis à l'avis des partenaires institutionnels dans le cadre d'une consultation. Ils sont ensuite formellement approuvés par le Préfet coordonnateur de bassin.

Source : rapport d'information du 11 juillet 2023 fait au nom de la mission d'information
sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement »^58(*)

Les Sage constituent la déclinaison locale des Sdage. Prévus aux articles L. 212-3 à L. 212-11 du code de l'environnement, ils sont élaborés par les commissions locales de l'eau (CLE) au niveau d'un sous-bassin ou d'un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique cohérente. Les Sage doivent être compatibles ou être rendus compatibles avec les Sdage.

Sur le plan juridique, ces documents de planification sont opposables. Ainsi, le XI de l'article 212-1 du même code précise que les Sdage s'imposent aux programmes et aux décisions administratives dans le domaine de l'eau.

Il peut néanmoins en résulter une insécurité juridique et économique pour les exploitants agricoles. En effet, comme le relève le rapport n° 185 (2024-2025)^59(*) de la commission des affaires économiques du Sénat relatif à la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, l'incompatibilité avec un Sdage ou un Sage est fréquemment à l'origine des annulations d'autorisations de prélèvements d'eau, lesquelles ont des conséquences non négligeables pour l'activité agricole.

Par ailleurs, le cadre juridique ne prévoit pas de prise en compte spécifique des enjeux de l'agriculture dans l'élaboration de ces documents. Alors que l'agriculture est mentionnée parmi les usages à satisfaire ou à concilier dans la gestion équilibrée de la ressource en eau, définis au II de l'article L.211-1 du code de l'environnement, le 1° du II de l'article L. 212-1 du même code se borne à préciser que le comité de bassin compétent procède dans chaque bassin ou groupement de bassins « à une analyse économique des utilisations de l'eau » lorsqu'il élabore le Sdage, sans toutefois mentionner de manière explicite les usages agricoles.

B. Les Projets de Territoire pour la Gestion de l'Eau (PTGE), issus d'une démarche concertée, voient leur mise en oeuvre entravée en cas d'incompatibilité avec les Sage

Les Projets de Territoire pour la Gestion de l'Eau (PTGE) permettent la définition de solutions concertées dans des territoires présentant des enjeux en matière de gestion quantitative de l'eau.

Élaborés dans les territoires volontaires, l'État encourage l'émergence des PTGE par le biais du préfet coordonnateur de bassin, qui a pour mission d'identifier les territoires dans lesquels un tel projet est jugé utile. Celui-ci veille à la pluralité des acteurs composant le comité de pilotage du PTGE, tandis que les services déconcentrés de l'État sont également associés à la concertation. En outre, le préfet coordonnateur de bassin valide le diagnostic, se prononce sur le programme d'action et approuve les volumes d'eau associés^60(*).

En mai 2026, la France comptait 138 PTGE dont 71 sont en cours de mise en oeuvre (soit 52 % de l'ensemble)^61(*).

Leur degré d'avancement est cependant assez hétérogène. Les PTGE se heurtent, en effet, à des difficultés dans leur mise en oeuvre. Celles-ci s'observent en particulier lorsque les projets ne sont pas cohérents avec le Sage, ce dernier leur étant opposable.

Le Sage peut être révisé par la CLE, comme le prévoit l'article L. 212-3 du code de l'environnement. En outre, l'article 212-9 du même code, confie au préfet le pouvoir de réviser le Sage, en tout ou partie, après avis ou sur proposition de la CLE. Le projet de révision est alors soumis à la participation par voie électronique.

Ainsi, si la révision du Sage est possible, notamment pour le mettre en cohérence avec le PTGE, celle-ci n'est pas systématique et la mise à jour du Sage peut durer plusieurs années. Anciens et fondés sur un contexte hydrologique passé, certains Sage ne répondent plus aux exigences des différents usages de la ressource en eau, parmi lesquels figurent au premier plan les besoins du secteur agricole.

Les Sage sont dès lors susceptibles de bloquer la mise en oeuvre de projets territoriaux. Selon l'étude d'impact du projet de loi, parmi les 35 projets hydrauliques bloqués recensés à la demande du Premier ministre, une dizaine le serait en raison d'une incompatibilité avec les dispositions des Sage.

II. Le dispositif envisagé - La mise en conformité des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) avec les Projets de Territoire pour la Gestion de l'Eau (PTGE)

Le présent article complète le code de l'environnement par l'insertion d'un article L. 212-9-1, qui prévoit la révision automatique du Sage, afin de prendre en compte les volumes prélevables arrêtés et les projets de stockage d'eau définis dans un PTGE, issu d'une concertation.

La disposition vise à accélérer la mise en oeuvre des projets de stockage d'eau et à lever les situations de blocage résultant d'une incompatibilité du PTGE avec le Sage. Le délai de révision des Sage pour prendre en compte ces éléments devra être fixé par un décret en Conseil d'État.

En outre, dans le cas où la mise à jour du Sage n'a pas été réalisée dans le délai imparti, le préfet coordonnateur de bassin, saisi par le préfet compétent, pourra autoriser la dérogation au Sage pour permettre des projets d'ouvrages de stockage d'eau. Cette dérogation devra être prise par arrêté, après avis du comité de bassin. Elle devra respecter les volumes prélevables et être compatible avec les dispositions du Sdage.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement visant à fixer un délai de minimum 12 mois de révision du Sage pour prendre en compte un PTGE a été adopté.

En séance publique, il a été précisé que l'avis du comité de bassin, qui doit intervenir préalablement à la dérogation préfectorale relative aux PTGE, est un avis simple.

IV. La position de la commission - Alléger les procédures et faciliter la réalisation des projets de stockage d'eau de faible ampleur

La commission a adopté deux amendements des rapporteurs, les COM-124 et COM-123.

L'amendement COM-123 supprime tout d'abord le délai minimal d'un an pour la révision des Sage, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale. En effet, les procédures de révision des Sage s'inscrivent généralement dans des délais supérieurs à une année, de sorte que l'instauration d'un tel plancher apparaît peu opérante.

Il simplifie également la procédure permettant au préfet de déroger aux règles du Sage lorsque celui-ci n'a pas été révisé dans les délais prévus. Il confie directement cette compétence au représentant de l'État dans le département, sans intervention du préfet coordonnateur de bassin ni de consultation du comité de bassin.

Enfin, cet amendement, complété par l'amendement COM-124, entend faciliter la réalisation des projets de stockage d'eau de faible ampleur. L'objectif est de limiter les contraintes résultant des Sage pour ces projets, qui présentant, par nature, des incidences plus limitées sur l'environnement.

Il prévoit, à ce titre, d'étendre le bénéfice de la procédure de dérogation du préfet aux projets destinés aux activités agricoles et soumis à déclaration en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement

L'amendement COM-124 vise, quant à lui, à mieux encadrer les possibilités offertes aux Sage de fixer des prescriptions applicables aux projets d'ouvrages de stockage d'eau destinés aux activités agricoles et soumis à déclaration au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement.

Les personnes entendues ont souligné que le déploiement de ces projets de faible ampleur est aujourd'hui freiné par certaines prescriptions des Sage, qui imposent des contraintes allant au-delà des exigences prévues par la loi ou le règlement.

Les rapporteurs ont en conséquence prévu que les dispositions des Sage ne pourront avoir pour effet d'interdire, de restreindre ou de soumettre ces projets à des prescriptions supplémentaires par rapport à celles prévues par la loi ou le règlement.

Cette mesure vise à garantir une meilleure sécurité juridique pour les porteurs de projets et éviter que des documents de planification locale ne conduisent à remettre en cause, au-delà de ce que prévoient les textes en vigueur, la réalisation de projets de stockage d'eau de faible ampleur.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 bis AA (nouveau)
Prise en compte d'une évaluation des impacts socio-économiques
sur l'agriculture par les Sage

Cet article, issu de l'amendement COM-351 rect. bis adopté par la commission, prévoit que les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) s'appuient sur une évaluation des impacts socio-économiques de leurs dispositions sur l'agriculture et veillent à limiter ces impacts au strict nécessaire.

Ce dispositif vise à concilier la gestion durable de l'eau avec la préservation des capacités de production agricole.

La commission a adopté l'article.

I. La situation actuelle - Les dispositions des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) ont des conséquences directes sur l'activité agricole

Conformément à l'article L. 212-5-1 du code de l'environnement, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage), élaborés par les commissions locales de l'eau, comportent un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, ainsi qu'un règlement qui peut :

« 1° Définir des priorités d'usage de la ressource en eau ainsi que la répartition de volumes globaux de prélèvement par usage ;

2° Définir les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, en fonction des différentes utilisations de l'eau ;

3° Indiquer, parmi les ouvrages hydrauliques fonctionnant au fil de l'eau (...), ceux qui sont soumis, sauf raisons d'intérêt général, à une obligation d'ouverture régulière de leurs vannages afin d'améliorer le transport naturel des sédiments et d'assurer la continuité écologique. »

Sur le plan juridique, les dispositions du Sage sont opposables. Elles peuvent ainsi avoir des conséquences directes sur les usagers de l'eau, et notamment l'agriculture. En effet, lorsque les Sage imposent, par exemple, des restrictions de prélèvements d'eau ou des mesures de compensations, celles-ci peuvent fragiliser la préservation des capacités de production agricole et engendrer des pertes de rendement.

II. Le dispositif adopté par la commission - Imposer aux Sage la prise en compte d'une évaluation des impacts socio-économiques de leurs dispositions sur l'agriculture

Adopté en commission par l'amendement COM-351 rect. bis, le présent article prévoit que les Sage prennent en compte une évaluation des impacts socio-économiques de leurs dispositions sur l'agriculture.

Cette prise en compte est requise non seulement au moment de l'élaboration du Sage, mais également lors de sa mise en oeuvre. En effet, il est précisé que les Sage veillent à limiter ces impacts au strict nécessaire, dans le respect des dispositions prévue à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime.

III. La position de la commission - Mieux prendre en compte les effets des prescriptions des Sage sur l'agriculture

La commission estime que cette disposition permettra de mieux prendre en compte les conséquences parfois considérables de certaines prescriptions des Sage sur l'activité agricole et de favoriser une conciliation plus équilibrée entre la protection de la ressource en eau et la préservation du potentiel de production agricole.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 6 bis A (non modifié)
Conditionner l'opposabilité des réductions substantielles
de volumes prélevables à la mise en place de solutions de stockage

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, cet article vise à conditionner l'opposabilité des réductions substantielles de volumes prélevables à la mise en place de solutions de stockage.

Estimant qu'elle permet d'éviter une logique de restriction sans solution pour les irrigants, la commission s'est prononcée en faveur de cette disposition.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Des restrictions des volumes prélevables qui affectent l'activité agricole

Face à l'accroissement des tensions sur la ressource en eau, en particulier lors des épisodes de sécheresse, des réductions substantielles des volumes prélevables d'eau peuvent être décidées par le Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage).

Toutefois, le droit en vigueur ne subordonne pas l'entrée en vigueur de ces restrictions à la réalisation préalable d'ouvrages de stockage permettant d'en compenser les effets.

Dès lors, ces limitations affectent directement les exploitations agricoles, dont les besoins en eau sont les plus importants, notamment lors de période de sécheresse. Ainsi, la sécheresse de l'année 2022 aurait causé entre 2 à 4 milliards d'euros de pertes aux éleveurs français^62(*).

II. Le dispositif envisagé - Conditionner l'opposabilité des réductions substantielles de volumes prélevables à la mise en place de solutions de stockage

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du député Nicolas Turquois, le présent article vise à encadrer les réductions des volumes d'eau prélevables imposées aux exploitants agricoles.

Modifiant l'article L. 212-5-1 du code de l'environnement, il prévoit que les réductions substantielles des volumes prélevables prévues par les Sage ne sont pas opposables aux irrigants tant que les ouvrages de stockage d'eau nécessaires à leur compensation n'ont pas été réalisés.

Une réduction est considérée comme substantielle lorsqu'elle excède 20 % des volumes prélevables en vigueur. Le dispositif s'applique aux titulaires d'une autorisation de prélèvement à usage agricole en vigueur à la date d'approbation du Sage.

III. La position de la commission - Éviter une logique de restriction sans solution pour les irrigants

La commission estime qu'une réduction substantielle des volumes prélevables ne devrait pas être imposée aux irrigants sans que des solutions alternatives soient préalablement disponibles. En effet, la réalisation des ouvrages de stockage nécessaires pour compenser ces réductions nécessite du temps.

Le présent article vise ainsi à éviter une logique de contrainte sans solution en prévoyant que les réductions substantielles des volumes prélevables décidées par les Sage ne deviennent opposables qu'une fois les ouvrages de stockage réalisés. Il ne remet pas en cause les objectifs poursuivis par les Sage, mais garantit que les restrictions de prélèvement s'accompagnent des moyens nécessaires au maintien de l'activité et du potentiel de production des exploitations agricoles.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 6 ter
Encourager la réalisation de projets de stockage d'eau
dans les territoires de montagne

Cet article, introduit en commission à l'Assemblée nationale, vise à favoriser la réalisation de projets d'ouvrages de stockage d'eau pour différents usages dans les territoires de montagne. Il complète à cette fin l'article 1^er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, aujourd'hui centré sur le seul partage de la ressource disponible.

Préconisée par les récents travaux de la commission sur l'avenir du pastoralisme, cette disposition constitue un levier pour mieux répondre aux besoins en eau des territoires de montagne, particulièrement exposés aux effets du dérèglement climatique.

La commission a adopté un amendement complétant le dispositif, afin d'ajouter la mention de l'artisanat parmi les usages de l'eau.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Si l'État est chargé d'un rôle de promotion du partage de l'eau dans les territoires de montagne, des tensions entre les différents usages de l'eau existent toutefois

L'article 1^er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « Montagne », définit le développement équitable et durable des territoires de montagne comme un objectif d'intérêt général.

L'atteinte de cet objectif suppose de garantir un accès durable à la ressource en eau, afin de répondre aux besoins des différents usages, qu'il s'agisse de la lutte contre les incendies, la production d'électricité, de l'élevage pastoral ou encore des loisirs de neige. Ainsi, la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, a assigné à l'action de État un objectif de favoriser une politique d'usage partagé de la ressource en eau.

Or les tensions sur la ressource continuent de s'accroître sous l'effet du dérèglement climatique, qui affecte particulièrement les territoires de montagne à travers la fonte des glaciers et la diminution de l'enneigement.

Parmi les solutions identifiées figurent les ouvrages de stockage d'eau. Ceux-ci permettent de retenir l'eau issue de la fonte des neiges et des précipitations en altitude, sans recourir au pompage des nappes. Pourtant, leur développement demeure limité. Si la loi Montagne encourage le partage de la ressource entre les usagers, elle ne confie à l'État aucune mission spécifique en matière de stockage de l'eau.

II. Le dispositif envisagé - Intégrer le stockage de l'eau dans les missions de développement et de protection de la montagne confiées à l'État

Le présent article, adopté en commission à l'Assemblée nationale, complète le 8° de l'article 1^er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, afin d'assigner à l'État une mission de stockage de l'eau dans les territoires de montagne.

Il précise également les usages auxquels l'eau ainsi stockée pourrait être affectée, à savoir l'eau potable, la sécurité civile, l'irrigation des sols, l'abreuvement du bétail, l'industrie, la production d'électricité et les loisirs de neige.

Le dispositif exclut le pompage des nappes inertielles.

III. La position de la commission - Une disposition en faveur de la préservation de l'agriculture en territoires de montagne

Le dispositif proposé s'inscrit dans les recommandations des travaux récents de la commission.

Dans leur rapport d'information sur l'avenir du pastoralisme^63(*), en date du 3 juin 2026, les sénateurs Jean-Marc Boyer, Lucien Stanzione et Yves Bleunven ont souligné l'intérêt que peuvent présenter les ouvrages de stockage d'eau pour répondre aux besoins des différents usages dans les territoires de montagne. Compte tenu des ressources financières limitées des éleveurs et des acteurs publics concernés, un équilibre pourrait en effet être recherché en combinant la réalisation de nouveaux ouvrages de stockage et la mutualisation des retenues existantes. Des points d'abreuvement pourraient être aménagés à partir d'ouvrages déjà mobilisés pour d'autres usages, notamment les domaines skiables, la défense contre les incendies ou la production hydroélectrique.

Ainsi, la commission est favorable au dispositif proposé à l'article 6 ter. Elle a adopté un amendement COM-204, ajoutant la mention de l'artisanat parmi les usages de l'eau en montagne.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 quater (nouveau)
Instauration d'une analyse de sol et d'un plan pluriannuel
d'amélioration de leur fonctionnalité hydrique

Cet article a été introduit en commission par l'adoption de l'amendement COM-352 rect. d'Henri Cabanel.

Il vise à imposer aux exploitants agricoles recourant à l'irrigation la réalisation d'une analyse de leur sol et l'adoption, sur le fondement de cette analyse, d'un plan pluriannuel d'amélioration de leur fonctionnalité hydrique, avec des objectifs chiffrés permettant d'atteindre, à terme, un taux de matière organique d'au moins 3 % de l'horizon de surface.

Il prévoit par ailleurs de conditionner l'accès des agriculteurs aux prélèvements de la ressource en eau à des fins d'irrigation à l'analyse de sol et au plan précités.

Considérant que cette disposition ouvre une discussion intéressante sur le lien entre amélioration de la qualité des sols et une gestion durable de la ressource en eau, la commission a adopté cet article.

I. La situation actuelle - La structure des sols est un élément essentiel de leur fonctionnalité hydrique

La structure des sols et leur bonne santé sont des facteurs déterminants de la capacité de ceux-ci à fournir un panel de services écosystémiques. À ce titre, la teneur en matière organique des sols (MOS) joue un rôle essentiel en matière d'infiltration, de stockage et de restitution de l'eau. L'Institut Agro Montpellier souligne que « les matières organiques humifiées peuvent retenir 10 fois plus d'eau utilisable par les plantes que l'argile. C'est le caractère hydrophile des MOS à l'état humide qui permet la rétention d'eau »^64(*).

En outre, comme le souligne une étude de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae)^65(*), le changement climatique devrait conduire à un renforcement de la pratique de l'irrigation afin de sécuriser la production agricole. Dans cette configuration, la teneur en matière organique d'un sol est amenée à jouer un rôle déterminant pour garantir l'efficacité de cet usage croissant.

Or les sénateurs Daniel Laurent, Henri Cabanel et Sébastien Pla, dans leur rapport d'information sur la filière viticole^66(*) fait au nom de la commission, ont rappelé qu'à « l'échelle européenne, 62 % des terres sont dégradées en raison de l'érosion, du tassement, de l'artificialisation ou de déséquilibres dans sa composition en carbone et nutriments, accélérés par le changement climatique ».

Dans ce contexte, les pouvoirs publics accordent une importance croissante à la qualité des sols à usage agricole.

Dans le cadre du Plan biodiversité du 4 juillet 2018, le Gouvernement a mis en place, à titre expérimental, des paiements pour services environnementaux (PSE). L'enveloppe de 170 millions d'euros pour la période 2020-2024 a permis notamment de financer les services rendus par les agriculteurs en matière de systèmes de production agricoles (couverts végétaux et valorisation des ressources de l'agroécosystème).

Récemment, la loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture du 24 mars 2025^67(*) est venue renforcer cette attention. Son article 22 prévoit que les diagnostics modulaires qu'il institue fournissent des informations relatives à la performance agronomique des sols de l'exploitation, à l'utilisation efficace, économe et durable des ressources et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. Ces diagnostics modulaires sont des outils volontaires destinés à fournir aux agriculteurs des informations utiles pour les accompagner dans toutes les étapes de leurs projets de cession de leur exploitation ou d'installation d'un nouvel exploitant agricole.

II. Le dispositif adopté par la commission - La création de plans pluriannuels d'amélioration de la fonctionnalité hydrique des sols, conditionnant les prélèvements de la ressource en eau à des fins d'irrigation

L'amendement COM-352 rect. d'Henri Cabanel portant article additionnel après l'article 6 ter insère un nouvel article L. 211-3-1 au sein du code de l'environnement. Il impose à tout exploitant agricole utilisant de l'eau à des fins d'irrigation de produire, dans des conditions définies par décret, une analyse du sol datant de moins de cinq ans, qui contient obligatoirement une mesure du taux de matière organique de l'horizon de surface (c'est-à-dire jusqu'à 30 cm de profondeur).

L'amendement prévoit, par ailleurs, que l'exploitant agricole est tenu d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan pluriannuel de cinq ans d'amélioration de la fonctionnalité hydrique comprenant des objectifs chiffrés pour chaque unité culturale permettant d'atteindre, à terme, un taux de matière organique d'au moins 3 % de l'horizon de surface.

Il prévoit que les besoins annuels en eau et l'attribution des volumes destinés à l'irrigation et donc l'autorisation préalable de l'autorité administrative sont calculés sur la base de l'analyse du sol et du plan pluriannuel. Cette disposition s'applique également aux ouvrages de stockage partagé et à l'eau issue d'un réseau collectif. Ce plan est contraignant puisque l'exploitant agricole peut se voir réduire ou suspendre tout ou partie des volumes d'eau destinés à l'irrigation en cas de non-respect de ses prescriptions.

Deux garanties relatives à l'analyse et au plan sont toutefois prévues par cet article pour limiter les contraintes que ce dispositif ferait peser sur les agriculteurs. D'une part, l'article prévoit que le diagnostic modulaire précité, qui demeure un dispositif volontaire et non obligatoire, peut tenir lieu d'analyse de sol ou de plan pluriannuel. D'autre part, pour les exploitants disposant, à la date de promulgation de la présente loi, d'une autorisation, d'une attribution de volume ou d'une mise à disposition d'eau destinée à l'irrigation, la première analyse de sol est réalisée dans un délai de vingt-quatre mois à compter de cette promulgation. Le premier plan pluriannuel est établi dans un délai de six mois à compter de cette analyse.

Un décret en Conseil d'État devra préciser les modalités d'application de l'article 6 quater ainsi créé, notamment pour adapter le dispositif aux réalités territoriales et garantir sa mise en oeuvre de façon cohérente et proportionnée.

Enfin, l'amendement inscrit à l'article L. 211-3 du code de l'environnement que les plans de répartition du volume d'eau autorisé entre les irrigants prennent en compte les plans pluriannuels établis au nouvel article L. 211-3-1 du même code.

III. La position de la commission - Une brique intéressante entre amélioration des sols et gestion durable de la ressource en eau

La commission partage l'objectif d'une gestion durable de la ressource en eau que poursuit cet amendement COM-352 rect. et comprend l'importance du rôle joué par la qualité des sols dans ce domaine. Elle a d'ailleurs introduit la notion de « performance agronomique des sols » dans les diagnostics modulaires créés par la loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture du 24 mars 2025 précitée.

Considérant qu'il ouvre une discussion intéressante sur le lien entre l'amélioration de la qualité des sols et une gestion durable de la ressource en eau et que les prochaines étapes de la navette parlementaire permettront d'aboutir à un dispositif équilibré qui ne ferait pas peser de contraintes disproportionnées sur les agriculteurs, la commission a adopté l'amendement COM-352 rect. d'Henri Cabanel qui a recueilli un avis de sagesse des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 6 quater ainsi rédigé.

Article 6 quinquies (nouveau)
Suspension temporaire de la perception de la redevance
pour pollutions diffuses (RPD) et suppression de son indexation
sur l'inflation

Cet article vise à alléger le poids de la redevance pour pollutions diffuses (RPD) à laquelle les exploitants agricoles sont assujettis en :

- supprimant l'indexation de cette redevance sur l'inflation ;

- permettant de suspendre sa perception en cas de circonstances exceptionnelles affectant gravement la situation économique des exploitations agricoles.

La commission a adopté deux amendements identiques COM-34 rect. de Vincent Louault et COM-215 rect. de Nathalie Delattre ainsi que l'amendement COM-50 rect. bis de Pascale Gruny qui sont à l'origine de la création de cet article additionnel.

Elle a adopté l'article ainsi rédigé.

I. La situation actuelle - La redevance pour pollutions diffuses (RPD) est une charge dont s'acquittent les agriculteurs au titre des substances actives présentes dans les produits phytopharmaceutiques qu'ils utilisent

L'article 84 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a instauré une redevance pour pollutions diffuses (RPD). Elle est perçue depuis le 1^er janvier 2008, date de son entrée en vigueur, afin de financer les programmes d'intervention des agences de l'eau ainsi que le plan Ecophyto, lequel vise à réduire l'usage des pesticides de 50 % d'ici à 2030. Elle est désormais codifiée à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, qui définit son assiette, ses taux et les personnes assujetties.

L'assiette de la RPD correspond à la « masse » de substances actives contenue dans « un produit phytopharmaceutique au sens du 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 1107/2009 ou une semence traitée au moyen de ces produits ou commande [...] de traitement de semence au moyen de ces produits ». Ces substances sont réparties en six catégories selon leur niveau de dangerosité et de toxicité. Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture^68(*) établit la liste des substances assujetties et leur catégorie de classement.

Chaque catégorie bénéficie d'un taux distinct, fixé en cohérence avec sa dangerosité et sa toxicité. Le taux varie ainsi de 0,9 euro à 9 euros par kilogramme de substance active présente dans le produit phytopharmaceutique.

Ces taux sont modifiés chaque année, en application de l'article 101 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024. L'article 41 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a instauré un plafond annuel d'affectation des recettes tirées des redevances que perçoivent les agences de l'eau. Ce montant est révisé annuellement en loi de finances^69(*) et la part des recettes qui excède ce plafond est reversée au budget général de l'État.

La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 indexe désormais les taux de la RPD sur l'inflation. Cette mesure a été appliquée rétroactivement au 1^er janvier 2025. Elle poursuit un triple objectif :

- limiter la perte de valeur réelle de la redevance ;

- garantir la pérennité des moyens dédiés aux agences de l'eau ;

- conserver le pouvoir incitatif de ce mécanisme fondé sur le principe du « pollueur-payeur ».

Initialement, seuls les distributeurs et vendeurs de produits phytopharmaceutiques étaient redevables de la RPD. L'article 87 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a procédé à une extension des personnes redevables par l'insertion d'un article L. 254-3-1 au sein du code rural et de la pêche maritime. Depuis l'année d'activité 2012, les acquéreurs de produits phytopharmaceutiques sont également redevables s'ils se fournissent auprès d'une personne qui ne l'est pas : tel est le cas, par exemple, d'un agriculteur se fournissant à l'étranger. Toutes les personnes redevables de la RPD doivent tenir un registre dans lequel sont inscrites les informations relatives à la vente, l'acquisition ou l'usage de ces produits, mis à la disposition des agences de l'eau et de l'autorité administrative.

Source : Agences de l'eau

II. Le dispositif envisagé - Soulager les agriculteurs par la suppression de l'indexation de la RPD sur l'inflation et la mise en oeuvre d'un mécanisme de suspension temporaire de sa perception en cas de circonstances exceptionnelles

Introduit lors de l'examen en commission, cet article additionnel 6 quinquies est issu de l'adoption combinée des amendements identiques COM-34 rect. de Vincent Louault et COM-215 rect. de Nathalie Delattre ainsi que de l'amendement COM-50 rect. bis de Pascale Gruny.

Il supprime l'indexation de la RPD sur l'inflation, prévue à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement.

En parallèle, l'article 6 quinquies prévoit la possibilité de suspendre par décret, pour une durée maximale d'un an, la perception de cette redevance en cas de circonstances exceptionnelles affectant gravement la situation économique des exploitations agricoles.

III. La position de la commission - Deux mesures bienvenues pour améliorer la situation financière dégradée des exploitations agricoles

La commission est favorable à ces mesures, dans un contexte où les exploitations agricoles sont régulièrement confrontées à des événements exceptionnels - tels que des crises sanitaires, climatiques ou économiques - susceptibles d'entraîner une dégradation brutale de leur situation financière.

L'indexation des taux de la RPD sur l'inflation pèse lourdement sur la trésorerie des agriculteurs qui sont les utilisateurs finaux des produits phytopharmaceutiques ou des semences traitées et supportent, à ce titre, le coût de cette redevance.

Mais cette mesure affecte également la trésorerie des entreprises de négoce agricole qui sont contraintes de s'acquitter de la redevance auprès des agences de l'eau avant de l'avoir collectée auprès des agriculteurs assujettis.

Le principe d'une indexation automatique empêche de prendre en compte la réalité économique de ces secteurs. Il n'apparaît pas opportun d'alourdir mécaniquement les prélèvements pesant sur des exploitations qui voient déjà leur situation financière fragilisée par des crises successives.

Suivant cette même logique qui consiste à ne pas alourdir les charges qui pèsent sur les exploitations agricoles en crise, la commission soutient également la possibilité de suspendre temporairement la perception de la RPD. Pour garantir la proportionnalité du dispositif, cette mesure est limitée dans le temps et ne s'applique qu'en cas de circonstances exceptionnelles affectant gravement l'équilibre économique de l'exploitation.

Elle constate que ces deux dispositions permettraient aux pouvoirs publics d'apporter un soutien rapide aux exploitants agricoles, afin d'alléger ponctuellement les charges pesant sur leur trésorerie et de préserver ainsi leurs capacités de production.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 7
Adaptation des exigences à l'état des fonctionnalités des zones humides

Cet article vise à adapter les prescriptions applicables aux projets affectant les zones humides selon l'état des fonctionnalités écologiques de celles-ci. Dans les zones humides fortement dégradées et qui ne remplissent plus leurs fonctions, cette disposition permettrait de ne plus prévoir de mesures compensatoires.

Cette mesure permettrait ainsi d'alléger les contraintes pesant sur l'activité agricole.

La commission a adopté l'amendement COM-125 des rapporteurs afin de supprimer la mention de prise en compte de l'objectif général de restauration des zones humides dégradées.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Alors que les zones humides font l'objet d'une protection particulière, les mesures de compensation ne prennent toujours pas en compte l'état de leurs fonctionnalités écologiques

A. En raison de leurs fonctions écologiques, les zones humides font l'objet d'une protection particulière

Zones tampons à l'interface des milieux terrestres et aquatiques, les zones humides représentent des réservoirs d'importance écologique^70(*).

Définies au 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, elles correspondant aux « terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ». Les zones humides sont ainsi caractérisées par deux critères, botanique et pédologique. Ces derniers ont été rendus alternatifs par l'article 23 de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité. Il en résulte un élargissement du périmètre des zones humides, alors que ceux-ci étaient cumulatifs depuis une décision du Conseil d'État du 22 février 2017.

Les zones humides fournissent de multiples services, notamment en matière de rétention des crues, de filtrage de l'eau, de réservoir de biodiversité, ou encore de stockage de carbone, et accueillent une variété d'espèces, dont 30 % des espèces rares ou menacées^71(*).

Toutefois, leur nombre et leur surface régressent. La moitié des zones humides françaises aurait disparu entre 1960 et 1990. Selon le rapport de la mission d'information sénatoriale sur la gestion durable de l'eau^72(*), cette tendance résulterait d'un processus d'assèchement ancien, en particulier pour assainir les marais et prévenir les maladies, d'assèchements naturels résultant d'un cycle d'évapotranspiration de l'eau perturbé par les épisodes de sécheresse, ainsi que d'aménagements urbains et ruraux.

De plus, certaines zones humides se trouvent aujourd'hui dans un état dégradé. Selon ce même rapport, ces dernières se situent principalement dans les vallées alluviales, sur les littoraux atlantiques, de la Manche et de la mer du Nord, ainsi que dans les plaines intérieures.

Dans ce contexte, les zones humides font l'objet d'une protection renforcée, afin de favoriser leur préservation et leur restauration.

L'article 127 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, codifié à l'article L. 211-1-1 du code de l'environnement, qualifie la préservation et la gestion durable des zones humides d'intérêt général. Ainsi, les politiques publiques d'aménagement des territoires ruraux et l'attribution des aides publiques doivent tenir compte « des difficultés particulières de conservation, d'exploitation et de gestion durable des zones humides et de leur contribution aux politiques de préservation de la diversité biologique, du paysage, de gestion des ressources en eau et de prévention des inondations notamment par une agriculture, un pastoralisme, une sylviculture, une chasse, une pêche et un tourisme adaptés ».

Leur protection est organisée par le quatrième plan national en faveur des zones humides 2022-2026 et la Stratégie nationale pour la biodiversité 2030, ainsi que, conformément aux engagements internationaux et européens de la France, par les politiques publiques de préservation et de gestion des sites Ramsar^73(*) et Natura 2000^74(*).

Concernant les projets affectant les zones humides, ceux-ci relèvent de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (Iota) et doivent faire l'objet d'une autorisation ou déclaration, conformément aux dispositions prévues aux articles L. 214-3 du code de l'environnement. Selon la rubrique 3.3.1.0 « Assèchement, mise en eau, imperméabilisation, remblais de zones humides ou de marais » de la nomenclature Iota, la procédure d'autorisation s'applique lorsque la zone asséchée ou mise en eau est supérieure ou égale à 1 hectare, tandis qu'une simple déclaration suffit lorsque celle-ci se situe entre 0,1 et 1 hectare.

En outre, conformément aux dispositions prévues au 3° de l'article L. 212-5-1 du code de l'environnement, le plan d'aménagement de gestion durable (PAGD) de la ressource en eau et des milieux aquatiques, établi par les Sage, peut définir à l'intérieur des zones humides « des zones stratégiques pour la gestion de l'eau dont la préservation ou la restauration contribue à la réalisation des objectifs visés au IV de l'article L. 212-1 et définir les mesures de protection à mettre en oeuvre ». À ce titre, le V bis de l'article L. 211-12 du code de l'environnement prévoit que le préfet peut par arrêté contraindre les propriétaires et les exploitants à s'abstenir de tout acte ayant pour effet de nuire à la nature et au rôle ainsi qu'à l'entretien et à la conservation de la zone, notamment le drainage, le remblaiement ou le retournement de prairie.

B. Les obligations de compensation des zones humides ne sont pas toujours adaptées à la fonctionnalité réelle de ces dernières

La protection des zones humides passe également par la mise en oeuvre de mesures de compensation.

Introduite par loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et codifiée au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, l'obligation de compensation consiste à apporter une contrepartie aux atteintes d'un projet à l'environnement. Elle s'inscrit dans la démarche « Éviter, Réduire, Compenser » (ERC), qui prévoit que la compensation intervient seulement lorsque les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit n'ont pas pu être évitées ou réduites. La mise en oeuvre de la séquence ERC peut être précisée par les Sdage et les Sage.

Les mesures de compensation correspondent à des actions positives, qui poursuivent un objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité.

Conformément à l'article L. 163-1 du code de l'environnement, les pertes nettes doivent être évitées pendant toute la durée des atteintes. L'article 42 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a précisé qu'à défaut, lorsque la complexité ou les délais nécessaires à la mise en oeuvre des mesures de compensation ne le permettent pas, ces dernières doivent compenser « les éventuelles pertes nettes intermédiaires dans un délai raisonnable, pertinent d'un point de vue écologique et indiqué dans l'arrêté d'autorisation environnementale du projet, en visant, à l'expiration de ce délai le cas échéant, une absence de perte nette, voire un gain de biodiversité ».

Ces mesures sont mises en oeuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité fonctionnelle avec celui-ci.

Il existe plusieurs modalités de compensation. Elle peut être réalisée directement par le porteur de projet ou par le biais d'un opérateur de compensation, ce qui donne alors lieu à une contractualisation. La compensation peut également passer par l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'un site naturel de compensation, de restauration ou de renaturation. Ces différentes modalités peuvent être mises en oeuvre de manière alternative ou cumulative. Lorsque la compensation porte sur un projet soumis à autorisation environnementale, le pétitionnaire indique dans l'étude d'impact la nature des compensations proposées.

L'obligation de compensation s'applique aux projets affectant les zones humides. Les projets soumis au régime d'autorisation environnementale, conformément aux dispositions prévues à l'article L. 214-3 du code de l'environnement, doivent en effet faire l'objet d'une étude d'impact et de mesures de compensation.

Trois types de mesures de compensation sont envisageables :

- la restauration et la réhabilitation de zones humides, en rétablissant le fonctionnement écologique d'un site anciennement humide mais dégradé ;

- la création d'une zone humide, en aménageant un site qui ne présente pas initialement les caractéristiques d'une zone humide ;

- l'amélioration des fonctions écologiques de zones humides existantes, à travers notamment une évolution des pratiques de gestion.

Si la notion de fonctionnalités des zones humides ne fait pas l'objet d'une définition juridique précise, un guide de la méthode nationale d'évaluation des fonctions des zones humides établi par l'Office français de la biodiversité (OFB) indique que sont notamment prises en compte dans la mise en oeuvre de la séquence ERC les fonctions hydrologiques, biogéochimiques et biologiques des zones humides.

La fonctionnalité écologique des zones humides oriente ainsi les mesures compensatoires mises en oeuvre pour chaque projet.

Elle intervient d'abord dans le choix de leur localisation, à travers le critère de proximité fonctionnelle, qui vise à assurer la cohérence écologique entre le site impacté et le site compensatoire.

Elle est également prise en compte dans la détermination des mesures de compensation, au travers de la méthode dite de « l'équivalence fonctionnelle », qui vise à garantir que des fonctionnalités écologiques équivalentes à celles affectées ou détruites par le projet soient restaurées. La compensation s'inscrit ainsi dans une logique de résultat en répondant à un objectif d'efficacité, comme le rappelle l'article R. 122-13 du code de l'environnement. À cette fin, le cadre réglementaire prévoit la possibilité de proportionner les mesures compensatoires de chaque projet aux fonctionnalités écologiques de la zone humide affectée.

Cependant, cette approche ne conduit pas nécessairement, dans la pratique, à une véritable différenciation des prescriptions selon le niveau de fonctionnalité des zones humides. En témoignent les ratios de compensations surfaciques arrêtés par les Sdage et les Sage, qui ne prennent pas toujours en compte ces éléments. Ainsi, le Sdage Rhône Méditerranée prévoit par exemple une compensation dans le même bassin versant à hauteur de 200 % de la surface perdue, indépendamment de la fonctionnalité du site affecté.

II. Le dispositif envisagé - Proportionner les exigences auxquelles sont soumis les projets s'implantant en zone humide à l'enjeu que présente la zone humide, notamment à ses fonctions écosystémiques

Cet article insère un article L. 214-7-1 dans le code de l'environnement, afin d'adapter et simplifier les exigences applicables aux projets Iota (installations, ouvrages, travaux et activités) affectant une zone humide.

Les prescriptions seront proportionnées selon l'état des fonctionnalités de chaque zone humide. Ainsi, cette disposition permettrait notamment de ne pas prévoir de mesures compensatoires pour les zones humides fortement dégradées et qui ne remplissent plus leurs fonctions.

Cette disposition renforce ainsi le principe de proportionnalité des exigences, déjà prévu au niveau réglementaire pour les projets Iota, en le consacrant au niveau législatif.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Supprimé en commission, cet article a été rétabli en séance publique par voie d'amendements de la rapporteure, Nathalie Coggia, et du Gouvernement.

La nouvelle rédaction de l'article a apporté une garantie concernant l'adaptation des exigences aux fonctionnalités de la zone humide concernée, en précisant que celle-ci s'opère « sans préjudice de l'objectif général de restauration des zones humides dégradées ».

IV. La position de la commission - Un dispositif utile pour lever les contraintes réglementaires excessives pesant sur les agriculteurs

La commission partage le constat que la réglementation applicable aux projets Iota dans les zones humides pèse aujourd'hui sur l'activité agricole. Les personnes entendues ont souligné que parmi les contraintes réglementaires entravant la réalisation des projets de stockage d'eau, sont citées en premier lieu les zones humides.

Or, certaines zones humides sont aujourd'hui dans un état de dégradation avancé, ayant conduit à l'altération, voire à la disparition, d'une partie significative de leurs fonctionnalités.

Les mesures de compensation ne sont dès lors pas adaptées et sont, au contraire, incomprises par le monde.

Face à ce constat, le Sénat s'était déjà mobilisé en faveur d'un allègement des contraintes applicables aux projets affectant les zones humides, lorsque celles-ci ne sont plus justifiées. Lors de l'examen en première lecture de la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur des sénateurs Laurent Duplomb et Franck Menonville, il avait ainsi adopté la création d'une catégorie de « zones humides fortement modifiées » bénéficiant d'un régime de protection allégé.

C'est pourquoi, via l'amendement COM-125, les rapporteurs ont souhaité supprimer dans l'article 7 la mention que l'adaptation des exigences applicables en fonction de l'état des fonctionnalités des zones humides s'effectue sans préjudice de l'objectif général de restauration des zones humides dégradées afin d'éviter l'imposition de contraintes disproportionnées aux exploitants agricoles.

En effet, cette précision risque de limiter la portée du dispositif. Celui-ci vise précisément à permettre une adaptation des mesures compensatoires lorsque les zones humides concernées ont perdu leurs fonctionnalités et ne sont plus susceptibles d'être restaurées dans des conditions satisfaisantes.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 7 bis (non modifié)
Alléger les contraintes réglementaires relatives à la création de plans d'eau
de moins d'un hectare en zone humide

Cet article, inséré par amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que le principe de non-régression environnementale ne s'applique pas à la création de plans d'eau de moins d'un hectare en zone humide.

Il vise à tirer les conséquences de la décision du Conseil d'État du 2 mars 2026, qui a annulé l'arrêté du 3 juillet 2024 visant à assouplir les perceptions techniques applicables à ces projets.

La commission estime que cet article constitue une condition nécessaire pour alléger les contraintes pesant sur la création de projets de stockage d'eau, en permettant le rétablissement des dispositions prévues par l'arrêté de 2024.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Une réglementation qui freine considérablement la création de plans d'eau en zone humide

Définies à l'article L. 211-1 du code de l'environnement, les zones humides ont un rôle essentiel pour la biodiversité et l'environnement, qui justifie leur protection accrue. À ce titre, l'article L. 211-3 du code de l'environnement permet d'édicter des prescriptions spéciales applicables aux installations, travaux et activités qui font usage de l'eau ou qui modifient le niveau ou le mode d'écoulement en zone humide, afin d'assurer leur préservation.

Un arrêté du 9 juin 2021^75(*) a ainsi fixé des prescriptions techniques générales applicables aux plans d'eau relevant de la nomenclature Installations, ouvrages, travaux et activités (Iota) en zone humide. Son article 4 prévoit que l'implantation d'un plan d'eau en zone humide ne peut intervenir que s'il participe à la restauration de celle-ci ou lorsque le projet de création du plan d'eau respecte les trois conditions suivantes :

- « la création du plan d'eau répond à un intérêt général majeur ou les bénéfices escomptés du projet en matière de santé humaine, de maintien de la sécurité pour les personnes ou de développement durable l'emportent sur les bénéfices pour l'environnement et la société liés à la préservation des fonctions de la zone humide, modifiées, altérées ou détruites par le projet ;

- les objectifs bénéfiques poursuivis par le projet ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d'autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure ;

- les mesures de réduction et de compensation de l'impact qui ne peut pas être évité, sont prises en visant la plus grande efficacité. »

Il en résulte des contraintes particulièrement fortes pour la réalisation d'ouvrages de stockage d'eau en zone humide. Selon le délégué interministériel à l'eau en agriculture, sur la centaine de projets de stockage d'eau actuellement bloqués en France en raison de contraintes réglementaires, 70 le seraient en zone humide. Ce chiffre pourrait, par ailleurs, être plus élevé si l'on prenait en compte les projets découragés avant même le dépôt de la demande d'autorisation^76(*).

En réponse aux préoccupations exprimées par le monde agricole au début de l'année 2024, le Gouvernement a, par un arrêté du 3 juillet 2024^77(*), assoupli les prescriptions applicables aux plans d'eau soumis à déclaration en zone humide. La création de plans d'eau de moins d'un hectare n'était dès lors plus soumise aux trois conditions prévues à l'article 4 de l'arrêté du 9 juin 2021.

Toutefois, cet assouplissement a été remis en cause par la décision n° 497 009 du Conseil d'État du 2 mars 2026, qui a annulé l'arrêté du 3 juillet 2024. Le juge administratif a estimé que ce dernier méconnaissait le principe de non-régression environnementale, posé par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et codifié au 9° de l'article L. 110 du code de l'environnement. Ce principe interdit, sauf intervention du législateur, toute diminution du niveau de protection de l'environnement. Dès lors, seule une disposition législative peut prévoir une dérogation aux conditions fixées par l'arrêté du 9 juin 2021.

II. Le dispositif envisagé - Permettre l'allègement des contraintes réglementaires relatives à la création de plans d'eau de moins d'un hectare en zone humide

Le présent article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, par un amendement du Gouvernement.

Il prévoit que le principe de non-régression environnementale, prévu au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, ne s'applique pas aux prescriptions spéciales applicables aux plans d'eau prévues au 2° du II de l'article L. 211-3 du même code dès lors que la surface implantée en zone humide est inférieure à un hectare.

Cet article tire ainsi les conséquences de la décision du 2 mars 2026 du Conseil d'État, en prévoyant dans le code de l'environnement une base légale permettant d'adapter les prescriptions techniques applicables aux plans d'eau de moins d'un hectare en zone humide.

III. La position de la commission - Une disposition nécessaire, dont l'effectivité suppose le rétablissement rapide du cadre réglementaire de 2024

La commission estime que cet article constitue une condition nécessaire pour alléger les contraintes pesant sur la création de plans d'eau de petite taille en zone humide. En permettant de déroger au principe de non-régression environnementale pour ces projets, il ouvre la voie au rétablissement du dispositif prévu par l'arrêté du 3 juillet 2024.

À défaut, le régime issu de l'arrêté du 9 juin 2021 continuerait de s'appliquer. Or celui-ci impose des contraintes particulièrement lourdes qui rendent, selon les personnes entendues, très difficile, voire impossible, la réalisation de petits ouvrages de stockage d'eau pourtant indispensables à de nombreuses exploitations agricoles.

La commission souligne toutefois que cette disposition ne suffira pas à elle seule. Son effectivité suppose en effet l'adoption rapide des mesures réglementaires nécessaires au rétablissement du dispositif prévu par l'arrêté du 3 juillet 2024, à laquelle elle sera particulièrement attentive.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 7 ter (supprimé)
Réalisation à l'échelle locale d'inventaires et de cartographies
des zones humides

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la réalisation à l'échelle locale d'inventaires et de cartographies des zones humides.

Considérant que des outils de ce type existent déjà et que l'article risquerait de créer une surcharge administrative inutile, notamment pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui exercent déjà la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi), la commission a supprimé cet article en adoptant l'amendement COM-126 des rapporteurs.

I. La situation actuelle - Des dispositifs d'identification des zones humides déjà existants

S'il n'existe pas d'obligation générale de réaliser un inventaire des zones humides, ce travail de cartographie est souvent réalisé pour l'élaboration d'autres documents tels que :

- les documents d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, schémas de cohérence territoriale), afin d'assurer leur compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) ou le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) ;

- les études d'impact de certains projets comme ceux qui sont soumis à évaluation ou autorisation environnementale ;

- les Sdage, Sage ou SCoT qui le prévoient explicitement.

Les inventaires de zones humides sont donc déjà réalisés à l'échelle locale, majoritairement par les porteurs de projets et non l'autorité administrative. Les porteurs de projets peuvent être des acteurs privés mais aussi des acteurs publics, notamment les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) compétents en matière d'urbanisme ou de Gemapi et les structures porteuses du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage).

Ces inventaires sont progressivement intégrés dans une base de données nationales. Des travaux de fiabilisation de ces inventaires ont été menés en 2016 à l'occasion du Forum des Marais atlantiques, en collaboration avec l'Office français de la biodiversité (OFB). Ces travaux ont abouti à l'élaboration d'un cahier des charges normé.

Le ministère chargé de la transition écologique relève néanmoins que « certains problèmes ont été remontés par les organismes professionnels agricoles, concernant de possibles expertises « bâclées » ou des conclusions divergentes entre deux bureaux d'études »^78(*).

II. Le dispositif envisagé - Territorialiser la connaissance des zones humides en confiant à des acteurs locaux la mission de contribuer à l'établissement des inventaires et des cartographies

L'article 7 ter est issu de l'amendement n° 848 adopté en séance publique à l'Assemblée nationale. L'ambition de cet article est d'inscrire dans la loi un principe général de cartographie des zones humides à l'échelle des bassins hydrographiques pour améliorer la connaissance de ces milieux.

Pour cela, il confie aux établissements publics territoriaux de bassin ou, à défaut, aux EPCI à fiscalité propre ou aux syndicats mixtes exerçant la compétence Gemapi la mission de « contribuer à l'établissement et à la mise à jour d'inventaires et de cartographies des zones humides » dans leur périmètre géographique.

III. La position de la commission - Des dispositions inutiles, qui ne permettent pas d'atteindre l'objectif d'une meilleure connaissance des zones humides

Si l'amélioration des connaissances relatives aux zones humides constitue un objectif légitime, la commission considère que les dispositions de l'article 7 ter apparaissent redondantes dans la mesure où de nombreux inventaires existent déjà.

Par ailleurs, le présent article prévoit de confier cette mission notamment aux EPCI exerçant la compétence Gemapi, alors même que ces collectivités y contribuent déjà lorsqu'elles sont porteuses de projets. Il risquerait donc de créer une surcharge administrative inutile pour les collectivités territoriales.

En outre, la portée des dispositions de l'article apparaît limitée puisqu'elles ne prévoient pas une obligation générale d'élaboration des inventaires mais une simple « contribution » de ces organismes locaux à ce travail de cartographie, déjà largement satisfaite en l'état du droit.

Pour la commission, améliorer la connaissance des zones humides ne passe pas par l'élaboration de nouvelles normes mais par la diffusion de la méthodologie de la cartographie, parfois difficile à maîtriser pour les porteurs de projet. Il s'agit donc d'un processus long qui ne peut être réglé par ce seul projet de loi.

Les rapporteurs ont ainsi interrogé le ministère chargé de la transition écologique sur ce point, qui a indiqué que des réunions du groupe de travail du Comité national de l'eau avaient été menées pour expliquer la méthode d'inventaire. Des formations complémentaires sont prévues, à destination des porteurs de projets publics et des bureaux d'études, ainsi que la publication de guides techniques.

La commission a supprimé l'article en adoptant l'amendement COM-126 des rapporteurs.

Article 7 quater (nouveau)
Modification de la définition des zones humides

Cet article 7 quater, introduit en commission par l'amendement COM-127 des rapporteurs, vise à modifier la définition des zones humides consacrée à l'article L. 211-1 du code de l'environnement qui repose sur deux critères d'identification :

- les terrains habituellement inondés ou gorgés d'eau ;

- les terrains dont la végétation est dominée par des plantes hygrophiles.

L'article 7 quater précise que ces critères doivent être considérés comme des critères cumulatifs et non alternatifs.

Cette disposition avait déjà été adoptée par la commission à l'article 5 de la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, supprimée en commission mixte paritaire.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

I. La situation actuelle - Une nouvelle définition des zones humides qui entraîne de nombreuses difficultés

A. Une définition des zones humides qui a évolué en défaveur des agriculteurs

La définition de la zone humide remonte à la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau et son article 2, codifié à l'article L. 211-1 du code de l'environnement par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement.

Jusqu'en 2019, la définition de la zone humide était la suivante : « on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ».

La pratique administrative avait toujours considéré les deux critères figurant dans la définition comme des critères alternatifs. Or, par un arrêt du 22 février 2017, le Conseil d'État a considéré qu'« il ressort de ces dispositions [de l'article L. 211-1], éclairées par les travaux préparatoires de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 dont elles sont issues, qu'une zone humide ne peut être caractérisée, lorsque de la végétation y existe, que par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d'eau et, pendant au moins une partie de l'année, de plantes hygrophiles ». Le Conseil d'État tranche donc en faveur d'un caractère cumulatif du sol et des plantes, au regard des travaux préparatoires de la loi sur l'eau de 1992.

Pour revenir à une appréciation de la zone humide à l'aune de deux critères alternatifs, l'article 23 de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement remplace le signe « ; » par les mots « ou dont ». La définition redevient donc conforme à la pratique administrative.

B. De nombreuses difficultés liées à cette nouvelle définition

La définition des zones humides à partir de critères alternatifs engendrent plusieurs problèmes sur le terrain.

En premier lieu, les bureaux d'études et administrations qualifient parfois de « zones humides » des terrains qui n'accueillent aucune végétation, en ne retenant que le critère pédologique, ce qui est un non-sens du point de vue agricole puisque les oxydes de fer dans le sol proviennent souvent des labours. Cette interprétation implique la mise en oeuvre de plus de mesures de compensation écologique en cas de construction d'une installation agricole.

En outre, cette nouvelle définition fait basculer dans le régime de l'autorisation environnementale des projets d'aménagements jusque-là soumis à déclaration environnementale - une procédure moins contraignante. Nombre de ces projets sont portés par des collectivités territoriales qui ont perdu, du fait de cette nouvelle interprétation, une part significative de leurs possibilités d'aménagement en raison de l'augmentation des mesures de compensation écologique.

Enfin, elle rend obsolète des documents d'urbanisme réalisés sur le fondement de la décision du Conseil d'État de 2017 précitée puisque les inventaires de zones humides ne correspondent plus à la nouvelle définition figurant à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

II. La position de la commission - Revenir à des critères cumulatifs pour concilier la protection des zones humides et la préservation du potentiel agricole

A. Revenir à des critères cumulatifs pour éviter les nombreux effets de bord de la législation actuelle

Les rapporteurs ont déposé un amendement COM-127 portant article additionnel après l'article 7 ter. Cet amendement propose de revenir à la définition des zones humides fondée sur des critères cumulatifs, qui prévalait avant 2019. Le mot « ou » serait ainsi remplacé par le mot « et » au 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

Il reprend une disposition déjà prévue à l'article 5 de la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, supprimée en commission mixte paritaire.

B. Une évolution législative qui ne menace pas la protection des zones humides

La commission constate que la mise en oeuvre de critères cumulatifs n'est pas de nature à entraîner l'effondrement des protections entourant certaines zones sensibles. Ainsi, comme le souligne une note technique du 26 juin 2017 du ministère de la transition écologique : « Il convient de souligner que la notion de "marais" est distincte de la notion de "zones humides" », pour ce qui est de l'application de la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature Iota. En effet, la jurisprudence administrative comme judiciaire a précisé que, dans l'hypothèse où les critères sols et végétation constitutifs d'une « zone humide » n'étaient pas remplis, un projet devait néanmoins être assujetti à la police de l'eau lorsque le terrain pouvait être qualifié de « marais » (à démontrer au regard de la localisation en zone de marais, de l'intégration de la parcelle dans un espace protégé portant le mot « marais », etc.) ».

De même, la classification en zone humide au titre du code de l'urbanisme ne repose pas sur la définition figurant à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

Enfin, la note susmentionnée rappelle que le caractère cumulatif des critères botanique et pédologique s'entend en présence d'une végétation spontanée. En l'absence de végétation, une zone humide demeure caractérisée par le seul critère pédologique.

Compte tenu de tous ces éléments et dans la mesure où le changement de définition des zones humides permettrait de lever certaines contraintes qui pèsent sur le potentiel agricole français, la commission a adopté l'amendement COM-127.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

CHAPITRE II
CONCENTRER EFFICACEMENT L'EFFORT DE PRÉSERVATION
DE LA QUALITÉ DE L'EAU SUR LES CAPTAGES PRIORITAIRES

Article 8
Protection des captages d'eau prioritaires

Cet article vise à concentrer les efforts sur les captages les plus pollués et à clarifier les responsabilités de l'État et des collectivités territoriales en matière de protection de la ressource en eau. Trois niveaux de protection des captages sont instaurés, selon leur niveau de pollution :

- les captages dits « exonérés », pour lesquels les points de prélèvement respectent les seuils de qualité de l'eau. Les personnes publiques responsables de la protection de la ressource en eau sont alors exonérés de l'obligation de contribution ;

- les captages dits « non exonérés », pour lesquels l'obligation de contribution des personnes publiques responsables de la production d'eau (PRPE) s'applique. Les collectivités devront notamment délimiter des aires d'alimentation des captages et définir un plan d'action ;

- les captages dits « prioritaires », qui correspondent aux points de prélèvement les plus pollués. L'État intervient dans ce cas par le biais du préfet, qui a la charge de déterminer un programme d'actions susceptible de limiter voire interdire certaines installations et activités sur le périmètre concerné.

Plusieurs décrets en Conseil d'État sont prévus pour préciser l'application de ces mesures.

À l'Assemblée nationale, cet article a été complété par des dispositions visant à concentrer les efforts sur les captages pollués par des substances encore autorisées aujourd'hui. Le contenu des programmes d'actions a, en outre, été précisé, en leur confiant notamment l'élaboration d'une trajectoire de transition vers des pratiques agroécologiques.

La commission a adopté dix amendements des rapporteurs, dont deux identiques avec le rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, principalement pour exclure de la catégorie des captages prioritaires les captages pour lesquels la présence de substances encore autorisées est marginale, pour supprimer plusieurs mesures préventives et favorisant une transition vers des pratiques agroécologiques, car elles risquent de créer de nouvelles contraintes pour les agriculteurs, et, enfin, pour compléter les possibilités d'action des collectivités en matière de protection de la ressource en eau en prévoyant que les collectivités, dont les responsabilités et les charges s'accroissent, puissent bénéficier d'un accompagnement technique et méthodologique de l'État.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un cadre juridique complexe visant à protéger les captages d'eau pollués

A. Des dispositifs multiples de protection de la qualité de la ressource en eau prévus à l'échelle locale

Le constat d'une dégradation de la qualité des eaux en France n'est pas nouveau. Sur la période 1980-2025, près de 14 300 captages ont été fermés, selon les données du ministère chargé de la transition écologique^79(*). Dans un tiers des cas, ces fermetures s'expliquent principalement par la dégradation de la qualité des eaux liée à des pollutions. Il en résulte une dépendance plus forte à l'égard d'un plus petit nombre de points de prélèvement.

Afin de protéger les captages d'eau, une multitude de dispositifs a progressivement été mise en place.

Parmi les plus anciens dispositifs, figurent les périmètres de protection des captages. Depuis la loi sur l'eau de 1964^80(*), l'instauration de périmètres de protection des captages par déclaration d'utilité publique (DUP) est obligatoire. L'article L. 1321-2 du code de la santé publique précise que la création d'un captage d'eau potable doit nécessairement s'accompagner d'un périmètre immédiat et d'un périmètre rapproché. Un périmètre de protection éloigné peut être défini à titre complémentaire.

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 visant à protéger les ressources en eau et les milieux aquatiques tout en modernisant la gestion des services publics et la pêche en eau douce a instauré la possibilité de délimiter des aires d'alimentation des captages (AAC). Cette notion renvoie à la surface sur laquelle l'eau qui s'infiltre ou ruisselle alimente le ou les captages. Des plans d'action peuvent être déployés dans ces aires, afin de protéger la ressource en eau et lutter contre les pollutions diffuses.

Des zones de protection (ZP-AAC) peuvent être définies à l'intérieur des AAC. Celles-ci correspondent au secteur le plus contributif à la qualité de la ressource, sur lequel un programme d'action doit être appliqué en priorité. Ces délimitations ne sont toutefois pas obligatoires et relèvent de l'initiative du préfet.

Des zones d'actions renforcées (ZAR) peuvent également être mises en place lorsque la teneur en nitrates est supérieure à 50 mg/l (article R. 211-81-1 du code de l'environnement).

En complément, les collectivités territoriales peuvent, par ailleurs, faire le choix d'intégrer des mesures de protection des captages dans leur plan local d'urbanisme (PLU).

L'article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un principe de contribution des personnes publiques responsables de la production d'eau (PRPE) à la gestion et à la préservation de la ressource. Cette contribution est notamment financière, à travers la participation des gestionnaires au financement des plans d'actions sur les aires d'alimentation des captages sous leur responsabilité. Cette contribution est toutefois facultative.

Si les outils existants pour préserver la qualité des eaux sont multiples, leur empilement nuit cependant à la lisibilité et à la cohérence des actions mises en oeuvre. Un rapport inter-inspections en date de juin 2024 observait ainsi qu'il s'agit d'« un facteur indiscutable d'illisibilité et de complexité, notamment pour établir et mettre en oeuvre les actions de prévention de la dégradation de la qualité des ressources en eau »^81(*). Il en résulte notamment des difficultés d'articulation entre les dispositifs. Par exemple, les périmètres de protection éloignée et les AAC peuvent se superposer et donner lieu à plusieurs actions sur une même zone.

B. Des initiatives récentes en faveur de l'établissement d'un cadre uniforme de protection des captages

Dans la période récente, les pouvoirs publics ont cherché à uniformiser le cadre de protection des captages d'eau.

Ces efforts ont été impulsés par la réglementation européenne. La directive-cadre européenne sur l'eau^82(*) impose en effet que toutes les masses d'eau utilisées pour le captage d'eau potable respectent les normes de qualité.

L'ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 relative à l'accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, transposant la directive « eau potable » du 23 décembre 2020^83(*), a introduit la notion de captages sensibles au sein du code de l'environnement. Prévus à l'article L. 211-11-1, il s'agit des points de prélèvement d'eau à destination de la consommation humaine excédant les seuils de certains paramètres de qualité de l'eau. Ces seuils doivent être fixés par un arrêté des ministres de la santé et de l'environnement. Leur définition à partir des travaux du Groupe national captage (GNC) n'a cependant pas aboutie, faute de publication de de l'arrêté ministériel.

Le classement d'un point de prélèvement comme sensible devait s'accompagner de mesures de protection renforcées :

- l'instauration d'une obligation de contribution à la gestion et à la préservation de la ressource en eau pour les captages sensibles imposée aux personnes publiques responsables de la production d'eau (PRPE) ;

- la définition d'aires d'alimentation des captages associées à des points de prélèvement sensibles. Cette délimitation, relevant du préfet, a été encouragée par une instruction interministérielle du 1^er juillet 2024 relative à la mise en oeuvre des mesures du Plan d'action pour une gestion résiliente et concertée de l'eau. L'article L. 211-3 du code de l'environnement prévoit la possibilité d'élaboration d'un programme d'actions dans ces aires d'alimentation des captages associées à des points de prélèvement sensibles, visant à encadrer les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux ;

- afin d'assurer la cohérence entre les différents zonages, l'article précité prévoit que l'acte délimitant l'aire d'alimentation de captage associée à un point de prélèvement sensible supprime le périmètre de protection éloignée, lorsqu'il a été délimité.

En outre, plusieurs stratégies nationales ont été mises en place afin de préserver la qualité de la ressource en eau et de renforcer la cohérence de l'action publique en la matière :

- la définition de captages dits « prioritaires » à l'occasion du Grenelle de l'environnement en 2009. Jugés prioritaires à l'échelle nationale, il s'agit de captages identifiés comme stratégiques et particulièrement menacés par des pollutions diffuses ;

- les plans Écophyto qui ont visé la réduction de l'usage des produits phytosanitaires ;

- le « Plan eau » publié en mars 2023, qui prévoit notamment la généralisation des plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE), conformément à la directive Eau potable de 2020 qui impose cette obligation d'ici juillet 2026. Élaborés par les personnes publiques responsables de la production d'eau, les PGSSE permettent une approche globale de la préservation de la ressource en eau, allant de la zone de captage jusqu'en amont des installations privées de distribution (article R. 1321-22-1 du code de l'environnement) ;

- la feuille de route du ministère de la Transition écologique présentée le 28 mars 2025 dédiée à la protection des aires d'alimentation de captage d'eau.

II. Le dispositif envisagé - Clarifier les responsabilités de l'État et des collectivités territoriales en matière de protection de la ressource en eau et concentrer les efforts sur les captages les plus pollués

Le présent article vise à mieux identifier les captages d'eau les plus pollués et à concentrer les efforts sur ces derniers.

À cette fin, il modifie l'article L. 211-3 du code de l'environnement, afin d'introduire au V la notion de « points de prélèvement prioritaires » pour les captages les plus pollués, tandis que la notion de « point de prélèvement sensible », définie à L. 211-11-1 du même code, est supprimée. La liste des points de prélèvement prioritaires devra être arrêtée par le préfet selon des critères d'identification définis par décret en Conseil d'État.

Le préfet devra également délimiter, sur la base des propositions transmises par les collectivités, les aires d'alimentation des captages, en incluant une délimitation des zones les plus vulnérables aux pollutions. À défaut de transmission par la personne publique responsable de la production d'eau d'une proposition de délimitation, le préfet peut délimiter lui-même l'aire d'alimentation des captages. Par ailleurs, lorsqu'une AAC associée au point de prélèvement vulnérable a été arrêtée, celle-ci supprime le périmètre de protection éloignée.

En outre, le présent article clarifie également les responsabilités entre l'État et les collectivités en matière de protection de la ressource en eau.

Dans les zones les plus vulnérables des aires d'alimentation des captages associées à des points de prélèvement prioritaires, le préfet devra définir un programme d'actions encadrant les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux. Il est précisé que ces programmes pourront limiter, voire interdire sur ces zones certaines occupations du sol et utilisations d'intrants, à l'origine des pollutions du point de prélèvement, notamment les activités agricoles. Leurs modalités d'élaboration seront précisées par décret en Conseil d'État.

En outre, le présent article modifie les articles L. 2224-7-5 et L. 2224-7-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT), afin de rendre obligatoire la contribution à la gestion et à la préservation de la ressource pour les collectivités responsables de la production de l'eau. Les collectivités devront à cette fin élaborer un plan d'action, prenant la forme d'un PGSSE. Les collectivités pourront néanmoins être exonérées de ces obligations, dès lors que la qualité de l'eau au point de prélèvement correspond aux seuils de qualité. La définition de la méthode et des critères de cette exonération sont renvoyés à un décret en Conseil d'État.

Les captages pourront ainsi être classés en trois catégories, selon leur niveau de protection :

- les captages « exonérés », qui correspondent aux points de prélèvement dont la qualité de l'eau est jugée satisfaisante et pour lesquels les collectivités responsables seront exonérées de l'obligation de contribution. La majorité des collectivités relèveraient de cette catégorie ;

- les captages « non exonérés », dont le zonage se rapproche du zonage des captages sensibles tel qu'il a établi par le groupe national captage. Les collectivités seront soumises à l'obligation de contribution et devront élaborer un plan d'action ;

- les captages « prioritaires », qui renvoient aux points de prélèvement les plus pollués et pour lesquels le préfet devra élaborer un programme d'action encadrant les installations et activités susceptibles de nuire à la qualité des eaux.

Selon les estimations du ministère de la transition écologique^84(*), sur les 28 700 points de prélèvements pour lesquels les analyses de la qualité de l'eau effectuées au titre du contrôle sanitaire sont exploitables sur la période 2018-2023, environ 4 800 points de prélèvement seraient non exonérés. Parmi ces derniers, plus de 2 000 seraient classés comme prioritaires.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Après avoir été supprimé en commission, cet article a été rétabli en séance publique par voie d'amendements du Gouvernement et de la rapporteure Nathalie Coggia (Ensemble pour la République). Plusieurs modifications ont été apportées à la rédaction initiale de l'article.

Concernant les captages prioritaires, les efforts ont été concentrés sur les pollutions issues de molécules encore autorisées. Ainsi, il a été précisé que l'identification des captages prioritaires ne peut être fondée sur la seule présence, au niveau des points de prélèvement, de substances dont l'utilisation est interdite sur le territoire national. De plus, le programme d'actions établi par le préfet pour les captages prioritaires sera tenu de cibler les sources de pollutions pour lesquelles des mesures sont de nature à améliorer la qualité de l'eau aux points de prélèvement.

Les décrets visant à définir les critères d'identification des captages prioritaires ainsi que les modalités d'élaboration des programmes d'action devront être pris dans un délai de 6 mois.

En outre, plusieurs sous-amendements à la nouvelle rédaction du Gouvernement et de la rapporteure ont été adoptés, afin de préciser les dispositions relatives aux captages prioritaires. Il a été ajouté que les seuils de qualité de l'eau permettant la définition des captages prioritaires devront s'inscrire dans une démarche préventive. En outre, le programme d'action du préfet devra notamment comporter les éléments suivants :

- prévoir une trajectoire de transition vers des pratiques agroécologiques, dans une logique de contractualisation avec l'agence de l'eau territorialement compétente et de valorisation des services écosystémiques ;

- comporter des mesures permettant le développement de systèmes agricoles à bas intrants ;

- prévoir des indicateurs d'amélioration de la qualité de l'eau aux points de prélèvement, dont le suivi serait assuré par le préfet.

Concernant les captages « non exonérés », plusieurs mesures concernant l'action des collectivités en matière de protection de la ressource en eau ont été insérées :

- une cellule d'animation et un comité de pilotage dédiés à la délimitation de l'AAC, ainsi qu'à l'élaboration du plan d'action et à sa mise en oeuvre pourront être mis en place par les collectivités, en associant, le cas échéant, les services de l'État ;

- la transmission au préfet du plan d'action par les collectivités dans un délai fixé en conseil d'État, qui ne pourra dépasser trois ans.

La définition par un décret en Conseil d'État des critères d'exonération à la contribution obligatoire des collectivités a été supprimée.

Enfin, il a été inséré un objectif programmatique, visant à ce que la Nation accompagne financièrement les exploitants agricoles subissant des contraintes économiques résultant de l'adaptation de leurs pratiques en vue de la préservation de la qualité de l'eau.

IV. La position de la commission - Éviter les contraintes et mieux soutenir les collectivités

La commission a adopté dix amendements des rapporteurs dont deux identiques avec le rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Tout d'abord, la commission a adopté l'amendement COM-128 des rapporteurs qui vise à revenir sur plusieurs modifications introduites au stade de la séance publique à l'Assemblée nationale concernant les captages d'eau.

En premier lieu, il précise qu'un décret en Conseil d'État définit les critères d'exonération pour les personnes publiques responsables de la production d'eau. Cette disposition avait été supprimée par un sous-amendement (n°2368) adopté en séance publique, dans l'objectif, selon l'exposé des motifs, d'éviter toute possibilité d'exonération. Cependant, généraliser l'obligation de contribution sans aucune possibilité d'exonération ferait peser une charge disproportionnée sur les collectivités responsables de la production d'eau. En effet, il serait injuste d'imposer aux collectivités une contribution, notamment financière, lorsque la qualité des eaux est jugée satisfaisante. Ainsi, le présent amendement propose de rétablir la définition des critères d'exonération par un décret en Conseil d'État.

Ensuite, le présent amendement vise également à supprimer le délai maximal de trois ans imposé aux collectivités, lorsqu'elles ne sont pas exonérées de l'obligation de contribution, pour transmettre leur plan d'action au préfet. Alors que les collectivités sont d'ores et déjà soumises à de nombreuses contraintes, qui vont s'accroître avec les nouvelles exigences relatives aux captages, il ne semble pas opportun d'ajouter une contrainte supplémentaire à leur action.

Enfin, il supprime les dispositions visant à préciser que les critères de définition des points de prélèvements prioritaires s'inscrivent dans une démarche préventive. En effet, les captages prioritaires pourraient dès lors être classés non seulement selon leur niveau de pollution, mais aussi dès lors qu'un risque de dégradation est identifié, ce qui risque de considérablement accroître le nombre de points de prélèvements définis comme prioritaires.

Ensuite, la commission a adopté les amendements identiques COM-133 et COM-450 des rapporteurs des deux commissions qui complète la compensation financière prévue au profit des collectivités pour l'exercice des nouvelles responsabilités en matière de captages par la faculté pour les PRPE qui le souhaitent de pouvoir bénéficier d'un accompagnement méthodologique et technique des services de l'État en ce qui concerne les trois nouvelles missions suivantes : la délimitation de l'aire d'alimentation des captages, l'élaboration d'un plan d'action et sa mise en oeuvre. Ces nouvelles responsabilités appellent des expertises techniques pointues dont les collectivités disposent rarement en interne ; en outre, il serait utile que les PRPE puissent capitaliser sur l'expérience des services de l'État en la matière dans la mesure où ils disposent de l'antériorité sur ce type de mission.

La commission a également adopté l'amendement COM-129 des rapporteurs visant à préciser les critères d'identification des points de prélèvement prioritaires. Il entend compléter la disposition adoptée à l'Assemblée nationale selon laquelle l'identification des points de prélèvement prioritaires ne peut être fondée sur la seule présence, au niveau de ces points de prélèvement, de substances dont l'utilisation est interdite sur le territoire national. Pour ce faire, il instaure un seuil de tolérance pour les points de prélèvement dont la dégradation est principalement imputable à des substances dont l'utilisation est interdite, mais qui présentent également une proportion très limitée de substances encore autorisées. Ce seuil serait fixé par décret en Conseil d'État. L'objectif est d'éviter de faire peser des contraintes excessives sur les agriculteurs lorsque la dégradation des captages résulte essentiellement de pollutions historiques causées par des substances dont l'usage n'est plus autorisé.

En adoptant l'amendement COM-130 des rapporteurs, la commission a souhaité préciser le contenu des programmes d'action concernant les captages prioritaires.

D'une part, les programmes d'action tiendront compte des incidences économiques des mesures qu'ils comportent sur les activités concernées. En effet, dans les captages prioritaires, les programmes d'action pourront encadrer les installations et activités susceptibles de nuire à la qualité des eaux et, à ce titre, limiter, voire interdire sur ces zones certaines occupations du sol et utilisations d'intrants, à l'origine des pollutions du point de prélèvement. Ces mesures sont susceptibles d'avoir des conséquences importantes sur les activités économiques concernées, en particulier les activités agricoles. Il apparaît dès lors nécessaire de veiller à ce qu'elles demeurent proportionnées au regard des objectifs poursuivis, en tenant compte de leurs incidences économiques.

D'autre part, l'amendement supprime les dispositions prévoyant que les programmes d'action comportent des mesures relatives au développement de pratiques agroécologiques visant à réduire l'usage des produits phytopharmaceutiques ainsi qu'au développement de systèmes agricoles à bas intrants. Ces dispositions imposeraient des contraintes supplémentaires et excessives aux exploitations agricoles.

En outre, à travers l'adoption des amendements identiques COM-132 et COM-451 des rapporteurs des deux commissions, la commission a entendu rétablir la compétence du préfet pour arrêter les programmes d'action concernant les captages prioritaires, alors que la rédaction issue de l'Assemblée nationale prévoyait leur adoption par décret en Conseil d'État. Or, un décret en Conseil d'État intervient déjà pour définir les modalités d'élaboration de ces programmes. Il apparaît préférable que le préfet soit ensuite chargé d'arrêter ces programmes dans les territoires concernés, afin qu'ils puissent être adaptés aux réalités locales. La commission a ainsi voulu revenir à la version initiale du texte.

En complément, la commission a adopté les amendements identiques COM-134 et COM-452 des rapporteurs des deux commissions pour introduire un mécanisme d'évaluation périodique de l'efficacité des programmes d'actions arrêtés par le préfet dans les zones les plus contributrices des aires d'alimentation des captages prioritaires. L'objectif est de garantir un suivi de l'efficacité des programmes d'actions associés et de valoriser l'atteinte des objectifs fixés.

Ce dispositif comporte une dimension fortement incitative, dans la mesure où il permet une prise en compte régulière et une mise en valeur du bilan des actions entreprises par l'ensemble des acteurs pour la reconquête de la qualité de l'eau. En effet, les amendements prévoient que lorsque, pour un point de prélèvement donné, les objectifs déterminés dans le programme d'actions sont atteints, ce point de prélèvement puisse ne plus être classé comme prioritaire, ce qui a vocation à créer une dynamique vertueuse ainsi qu'une émulation au bénéfice de la reconquête de la qualité de l'eau potable.

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-131 des rapporteurs apportant des précisions rédactionnelles.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 8 bis A
Fixation d'objectifs visant à accroître la réutilisation
des eaux usées traitées

Cet article, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à accroître la réutilisation des eaux usées traitées (Reut). À ce titre, il ambitionne de multiplier les volumes d'eau réutilisés par dix d'ici à 2030, par rapport aux volumes de 2020, par trente d'ici à 2040 et par cinquante d'ici à 2050.

La commission soutient cet objectif de réutilisation des eaux usées traitées, qui fait partie de la solution pour répondre aux besoins en matière d'eau. Elle propose d'intégrer cet objectif à l'article 5A, qui est de nature programmatique.

Il est maintenu dans cet article 8 bis A l'exonération, des volumes issus de la Reut utilisés pour l'irrigation agricole, de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'objectif de réutilisation des eaux usées traitées (Reut) fait l'objet d'une montée en puissance, notamment dans le cadre du « Plan Eau » de 2023

En 2020, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) estimait que moins de 1 % des eaux usées était réutilisé après traitement^85(*). À l'inverse, l'Espagne réutilise 14 % de ses eaux usées^86(*).

En raison de contraintes croissantes sur la ressource en eau, dans un contexte de changement climatique, les pouvoirs publics ont cherché au cours des dernières années à valoriser l'usage des eaux non conventionnelles (ENC). Les ENC recouvrent l'ensemble des eaux non prélevées directement dans le milieu naturel, mais récupérées ou produites par des activités humaines, puis traitées de manière adaptée à leur usage final^87(*). Parmi ces usages, figure la réutilisation des eaux usées traitées (Reut).

Cette valorisation croissante s'inscrit dans un cadre réglementaire européen et national qui fait l'objet de modifications récentes afin de traduire cet objectif.

À l'échelle européenne, le règlement (UE) 2020/741^88(*) définit les conditions dans lesquelles les États membres peuvent octroyer un permis tendant à la réutilisation des eaux urbaines résiduaires^89(*) à des fins d'irrigation agricole.

À l'échelle nationale, l'article 69 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire a traduit normativement la promotion de l'accroissement de la réutilisation des eaux usées traitées (Reut). Il complète l'article L. 211-1 du code de l'environnement relatif à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, en lui assignant un nouvel objectif de développement de la Reut et de l'utilisation des eaux de pluie en remplacement de l'eau potable.

Par la suite, le code de la santé publique et le code de l'environnement ont été modifiés par l'ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 relative à l'accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine afin de décliner cet objectif et de permettre la Reut.

L'article 1^er de l'ordonnance a modifié l'article L. 1321-1 du code de la santé publique afin de prévoir l'utilisation d'eaux impropres à la consommation humaine (EICH), à condition d'être compatible avec les exigences liées à la protection de la santé publique, dans les cas suivants :

- pour certains usages, domestiques ou dans les entreprises alimentaires^90(*) ;

- pour les piscines et les baignades ;

- pour les installations générant des aérosols d'eau ;

- pour certains usages, dont industriels, par renvoi à certaines dispositions du code de l'environnement.

L'article 3 de l'ordonnance a modifié l'article L. 211-9 du code de l'environnement qui prévoit la définition par un décret en Conseil d'État des usages, autres que ceux prévus par les dispositions du code de la santé publique, pour lesquels l'utilisation d'eaux usées traitées peut être autorisée, et les conditions auxquelles ils sont soumis.

Dans le cadre de la politique de gestion durable de la ressource en eau, le Gouvernement a publié en 2023 un plan d'action pour une gestion résiliente et concertée de l'eau dit « Plan Eau ». Afin de réduire de 10 % les prélèvements d'eau d'ici 2030, l'objectif n° 2 du plan prévoit de développer 1 000 projets de réutilisation sur le territoire d'ici 2027 afin de rattraper ce retard.

La mise en oeuvre de ce plan s'est traduite par une série de textes réglementaires adoptés, afin d'autoriser l'utilisation d'eaux usées traitées dans différents secteurs. Le décret n° 2023-835 du 29 août 2023^91(*) fixe les conditions d'utilisation des eaux usées traitées pour l'ensemble des usages non domestiques. Il a vocation à être complété par des arrêtés qui préciseront les conditions d'utilisation des eaux usées traitées par type d'usage. À titre d'exemple, deux arrêtés des 14 et 18 décembre 2023 autorisent ces usages pour l'arrosage d'espaces verts et pour l'irrigation des cultures.

Cette extension de la Reut a été poursuivie et s'applique désormais aux activités et usages suivants :

- dans les entreprises du secteur alimentaire^92(*) ;

- pour des usages domestiques^93(*) ;

- comme ingrédient entrant dans la composition des denrées alimentaires finales^94(*) ;

- pour des usages domestiques au sein des installations classées pour la protection de l'environnement et des installations nucléaires^95(*).

L'Institut Terram souligne néanmoins que malgré l'adoption du Plan Eau, « la dynamique de la Reut, pourtant soutenue par les pouvoirs publics, peine encore à s'installer dans le paysage »^96(*). Il constate que, si les projets de Reut se multiplient, l'intérêt pour cet usage reste encore largement exploratoire.

II. Le dispositif envisagé - Un objectif de multiplication de la réutilisation des volumes d'eaux usées traitées

L'article 8 bis A, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit un dispositif programmatique afin de renforcer la promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau.

Il assigne à l'État un objectif de multiplication de la réutilisation des eaux usées traitées par rapport aux volumes réutilisés en 2020. Il ambitionne de multiplier ces volumes par dix d'ici 2030, par trente d'ici 2040 et par cinquante d'ici 2050.

Une mission flash interministérielle^97(*) de 2023 estimait le volume de Reut à sept à huit millions de mètres cubes (m) pour l'année 2020. En conséquence, la programmation prévue à l'article 8 bis A se traduirait par des volumes de Reut de 70 à 100 millions de m en 2030, puis 210 à 300 millions de m en 2040 et 350 à 500 millions de m en 2050.

III. La position de la commission - Une incitation à la Reut nécessaire dans un contexte de tension croissante sur la ressource en eau

La commission est attentive au développement de la Reut en France dans le contexte du changement climatique. Face aux tensions croissantes sur la ressource en eau, la Reut apparaît comme une solution indispensable pour améliorer la gestion quantitative de l'eau et renforcer la résilience hydrique de nos territoires. Néanmoins, son utilisation en France demeure très marginale, puisqu'elle représente moins de 1 % du volume total des eaux usées traitées.

La commission soutient donc l'objectif de multiplication de la Reut prévu à cet article. Dans un souci de clarté et de lisibilité, elle l'a intégré, sur proposition des rapporteurs par l'amendement COM-113, au sein du nouvel article additionnel 5 A, qui définit les objectifs stratégiques relatifs à la gestion quantitative de l'eau.

La commission est également favorable à ce que cet objectif s'accompagne d'une incitation fiscale visant à encourager les collectivités à développer des projets de Reut et les agriculteurs à recourir à cette ressource. En effet, ces volumes sont aujourd'hui soumis au même régime de redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, prévu à l'article L. 213-10-9 du code de l'environnement, que celui applicable aux prélèvements directs. Or, cette neutralité fiscale apparaît à la fois incohérente et désincitative, dans la mesure où de tels dispositifs contribuent précisément à réduire la pression sur la ressource conventionnelle.

En conséquence, elle a adopté l'amendement COM-356 du sénateur Buis qui modifie la fiscalité des prélèvements sur la ressource en eau. Il exonère de redevance les volumes issus de la Reut utilisés pour l'irrigation agricole.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE III
PRÉSERVER LES TERRES AGRICOLES

Article 9
Sanctions administratives et astreintes pour défaut de réalisation
de l'étude préalable ou de mise en oeuvre des mesures
de compensation collective agricole

Cet article vise à instaurer un régime de sanctions administratives et d'astreintes pour défaut de réalisation de l'étude préalable ou de mise en oeuvre des mesures de compensation collective agricole.

Ces obligations sont souvent contournées, faute de dispositif contraignant. Le présent article entend donc y remédier en sanctionnant ces manquements d'une amende administrative et d'une astreinte journalière. Il prévoit par ailleurs la possibilité de prononcer l'exécution d'office des mesures et une obligation de consignation auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Pour s'assurer du caractère proportionné de la sanction, la commission a adopté un amendement ramenant le montant de l'amende administrative à 30 000 euros alors que l'Assemblée nationale l'avait augmenté à 75 000 euros. Elle a également apporté une précision rédactionnelle à l'alinéa 20.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une compensation collective agricole trop peu mise en oeuvre, faute de dispositif contraignant

A. Une procédure décrite de manière détaillée dans le code rural et de la pêche maritime

La compensation collective agricole constitue l'un des instruments pour préserver le potentiel économique agricole en limitant la consommation de terres agricoles liée à des projets d'aménagement, de travaux ou d'ouvrages. Elle se distingue de l'indemnisation individuelle de l'exploitant concerné par une perte foncière puisqu'elle vise à traiter les effets du projet sur l'économie agricole d'un territoire.

Ce dispositif s'inscrit dans la séquence Éviter-Réduire-Compenser (ERC) consacrée par la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Celle-ci prévoit que la compensation n'a vocation à intervenir qu'après l'examen des solutions permettant d'éviter la consommation de terres agricoles, puis de réduire les effets négatifs du projet. Lorsqu'aucune de ces deux solutions ne peut être mise en oeuvre, la compensation vise alors à maintenir ou à reconstituer, sous une forme collective, le potentiel agricole affecté par l'opération.

La compensation collective agricole a été introduite par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Elle figure aujourd'hui à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime. Ce dernier impose la réalisation d'une étude préalable pour « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics ou privés susceptibles, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole » qui remplissent les conditions cumulatives décrites à l'article D. 112-1-18 du CRPM (cf. article 9 bis du présent projet de loi).

Depuis la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, l'étude préalable s'applique également aux projets d'installations agrivoltaïques remplissant ces mêmes conditions.

L'étude préalable agricole comprend au minimum :

- une description du projet ;

- une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné ;

- l'étude des effets du projet de cette économie ;

- les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ;

- des mesures de compensation collective visant à consolider l'économie agricole du territoire.

L'étude préalable est réalisée par le maître d'ouvrage et transmise au préfet qui la soumet, pour avis motivé, à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Conformément à l'article D. 112-1-21 du CRPM, cette commission se prononce sur trois points :

- l'existence d'effets négatifs notables du projet sur l'économie agricole ;

- la nécessité de mesures de compensation collective ;

- la pertinence ainsi que la proportionnalité des mesures proposées.

Lorsqu'elle le juge pertinent, la CDPENAF suggère des adaptations ou des mesures complémentaires et peut émettre des recommandations sur leur mise en oeuvre.

Le préfet notifie ensuite son avis motivé au maître d'ouvrage et, le cas échéant, à l'autorité compétente pour autoriser le projet.

B. Des mesures de compensation collective agricole rarement mises en oeuvre

Toutefois, en l'état du droit, même lorsque l'étude préalable conclut à la nécessité de mesures de compensation collective agricole et que l'avis de la CDPENAF le confirme, la mise en oeuvre effective de ces mesures n'est assortie d'aucun mécanisme contraignant. L'absence de réalisation de l'étude préalable agricole elle-même ne fait pas l'objet d'une sanction spécifique.

Cette absence de contrainte constitue la principale limite du dispositif puisque le préfet et la CDPENAF interviennent dans l'instruction et l'appréciation du besoin de compensation, sans disposer d'un pouvoir suffisant pour imposer la réalisation de l'étude ou l'exécution des mesures prévues.

Les données disponibles montrent pourtant que le dispositif est mobilisé de manière significative : en 2024, 397 études préalables agricoles ont été examinées par les CDPENAF, pour des projets couvrant en moyenne près de 16 hectares. Les projets concernés sont très majoritairement des parcs éoliens ou solaires, qui représentent 87 % des dossiers examinés. Les autres dossiers portent notamment sur des zones d'activités commerciales, artisanales ou industrielles, des habitations, des infrastructures routières, ferroviaires ou portuaires, des bâtiments publics ou certaines carrières.

Les maîtres d'ouvrage peuvent choisir de mettre en oeuvre eux-mêmes les mesures de compensation collective agricoles (dans un tiers des cas) ou de consigner tout ou partie des sommes destinées à leur financement à la Caisse des dépôts et consignations (dans deux tiers des cas), conformément à l'article D. 112-1-22 du CRPM.

Les sommes consignées financent des projets agricoles collectifs au bénéfice des filières locales. Entre 2021 - date de mise en oeuvre de ce dispositif - et fin 2025, plus de 22 millions d'euros ont été consignés. En moyenne, les sommes consignées représentent 5,5 millions d'euros par an.

Le montant annuel de la compensation collective agricole est estimé à 8,3 millions d'euros, ce qui montre que le mécanisme dispose d'une assise opérationnelle réelle et contribue à la sauvegarde du potentiel productif du territoire.

Toutefois, les mesures de compensation collective restent trop rarement mises en oeuvre ou financées : en Île-de-France, les mesures de compensation collective agricole n'auraient pas été financées pour environ la moitié des projets, d'après l'étude d'impact du projet de loi. À cette première limite s'ajoute des délais parfois très longs de versement des montants de la compensation collective agricole.

Il en résulte un décalage entre l'objectif poursuivi et la mise en oeuvre concrète de ce dispositif, faute de cadre juridique contraignant.

II. Le dispositif envisagé - Un régime plus encadré fondé sur quatre mécanismes contraignants

A. Une consignation obligatoire en cas d'absence de réalisation de l'étude préalable ou de mise en oeuvre des mesures compensatoires

L'article 9 du projet de loi vise à créer un cadre juridique contraignant pour la compensation collective agricole. Il complète l'article L. 112-1-3 du CRPM afin de donner à l'autorité administrative les moyens de faire respecter, d'une part, l'obligation de réaliser une étude préalable agricole et, d'autre part, celle de mettre en oeuvre les mesures de compensation collective agricole nécessaires.

En cas de manquement à l'une de ces obligations, l'alinéa 5 de cet article prévoit que l'autorité administrative peut mettre le maître d'ouvrage en demeure de satisfaire à ses obligations dans un délai qu'elle fixe. Cette étape permet d'organiser une réponse graduée : la sanction n'intervient pas immédiatement, mais après que le maître d'ouvrage a été formellement invité à régulariser sa situation.

Si la mise en demeure reste sans effet, plusieurs instruments sont ouverts à l'administration.

En premier lieu, l'autorité administrative peut imposer la consignation d'une somme correspondant au montant de l'étude ou des mesures compensatoires nécessaires. Cette somme est recouvrée par un comptable public puis consignée auprès de la Caisse des dépôts et consignations. La consignation vise à sécuriser le financement des mesures de compensation collective agricole et à éviter que les sommes destinées à réparer les effets économiques du projet sur l'agriculture locale ne restent indisponibles ou ne soient jamais affectées à leur objet.

Le montant consigné bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts. Cette règle renforce la protection des sommes dues au titre de la compensation, en leur donnant un rang comparable à celui des créances fiscales.

B. L'exécution d'office des mesures prescrites

En deuxième lieu, l'autorité administrative peut faire procéder d'office à l'exécution de la réalisation de l'étude préalable agricole ou de la mise en oeuvre des mesures compensatoires prévues par cette même étude, aux frais du maître d'ouvrage mis en demeure. Ce mécanisme permet de contourner les situations de blocages causées par le refus persistant ou l'inertie prolongée du maître d'ouvrage de se mettre en conformité.

C. Une astreinte journalière d'un montant de 1 500 euros

En troisième lieu, l'article 9 du projet de loi instaure une astreinte journalière dont le montant maximal s'élève à 1 500 euros par jour. L'astreinte court à compter de l'expiration du délai fixé par la mise en demeure et jusqu'à ce que le maître d'ouvrage satisfasse à ses obligations. L'astreinte a ainsi une fonction principalement incitative : elle vise à accélérer la réalisation de l'étude préalable agricole ou l'exécution des mesures de compensation collective.

D. Une amende administrative d'un montant de 30 000 euros

En quatrième lieu, l'article 9, dans sa version initiale, prévoit une amende administrative d'un montant maximal de 30 000 euros. Le choix d'un montant forfaitaire maximal, plutôt qu'un montant calculé en fonction du coût global du projet ou du montant de la compensation collective, répond à une difficulté pratique : le coût total du projet n'est pas nécessairement proportionné à son impact agricole, tandis que le montant de la compensation n'est pas toujours connu en l'absence d'étude préalable.

Le projet de loi encadre ces sanctions par plusieurs garanties :

- le montant de l'amende et celui de l'astreinte doivent être proportionnés à la gravité des manquements constatés ;

- l'amende administrative ne peut être prononcée que dans un délai de trois ans à compter de la constatation du manquement ;

- une procédure contradictoire est prévue avant la mise en oeuvre de la consignation, de l'exécution d'office, de l'amende ou de l'astreinte.

Ce régime s'inspire des mécanismes existants en matière de compensation écologique (articles L. 163-1 à L. 163-5 du code de l'environnement) et de compensation forestière (articles L. 341-6 et suivants du code forestier).

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Des sanctions plus lourdes mais un périmètre de calcul des mesures de compensation restreint

La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a apporté plusieurs précisions rédactionnelles et encadré le dispositif en introduisant la notion de « délai raisonnable » pour la mise en demeure et le recueil des observations contradictoires avant la sanction. Elle a considéré que le texte initial, qui laissait à l'autorité administrative compétente le soin de déterminer ce délai, n'encadrait pas suffisamment le dispositif.

Elle a par ailleurs relevé le montant de l'amende administrative de 30 000 à 75 000 euros pour renforcer le caractère dissuasif de cette sanction et éviter les contournements des obligations liées à la compensation collective agricole.

En séance publique, les députés ont restreint l'assiette de la compensation collective agricole en prévoyant que, pour les projets agrivoltaïques, seules les surfaces réellement soustraites à toute activité agricole soient prises en compte dans le calcul des mesures de compensation collective. En conséquence, l'amendement adopté exclut du champ de la compensation collective les surfaces situées sous les dispositifs de production d'énergie solaire lorsque celles-ci abritent une activité agricole.

IV. La position de la commission - La volonté de garantir la proportionnalité du régime de sanctions administratives

Par un amendement COM-136 des rapporteurs, la commission a souhaité rétablir le montant initial de l'amende administrative en cas de manquement aux obligations de réalisation de l'étude préalable ou de mise en oeuvre des mesures de compensation collective.

Fixé à 30 000 euros dans le texte initial, celui-ci avait été augmenté à 75 000 euros en commission à l'Assemblée nationale. Or, ce nouveau montant semble disproportionné au regard de la gravité des manquements constatés, d'autant que l'autorité administrative compétente peut la prononcer en sus d'une astreinte journalière d'un montant maximal de 1 500 euros.

La commission a considéré qu'il était nécessaire de trouver un équilibre entre efficacité du dispositif de compensation collective agricole et proportionnalité des sanctions, d'autant que les collectivités territoriales pourraient se voir infliger ces sanctions administratives en leur qualité de maîtres d'ouvrage.

L'article 9 du projet de loi modifie en effet l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime qui vise notamment les « projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole ».

Dans la mesure où les installations agrivoltaïques sont, par définition, des installations sur lesquelles s'exerce une activité agricole, la commission a décidé de conserver les alinéas 19 et 20 introduits à l'Assemblée nationale, qui relèvent du bon sens. Elle a également conservé les améliorations rédactionnelles introduites au cours de la navette parlementaire et procédé à de nouvelles clarifications rédactionnelles.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 9 bis A (nouveau)
Exclusion des constructions, ouvrages, installations
ou aménagements nécessaires à l'activité agricole
du décompte des terres artificialisées, pour toute surface agricole

Issu de l'adoption de deux amendements identiques COM-137 des rapporteurs et COM-198 rect. de Jean-Claude Anglars en commission des affaires économiques du Sénat, cet article reprend une disposition déjà votée à deux reprises par le Sénat. Il vise à exclure les constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires à l'activité agricole du décompte des terres artificialisées.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

I. La situation actuelle - Les modalités de calcul de l'artificialisation des sols à compter de 2031 pourraient constituer un frein au développement des activités agricoles

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a fixé un objectif de réduction de l'artificialisation des sols de moitié sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie précédente, ainsi qu'un objectif de « zéro artificialisation nette » à l'échelle nationale à horizon 2050.

La même loi prévoit un changement de modalité de comptabilisation du rythme de l'artificialisation des sols à compter de 2031 :

- alors que jusqu'à cette date le calcul de la trajectoire définie par le législateur repose sur la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf), ce qui permet de ne pas comptabiliser la construction de bâtiments agricoles - ces derniers étant par convention considérés comme des Enaf^98(*) ;

- au-delà de 2031, seront au contraire pris en compte l'occupation et l'usage effectif des sols, ce qui réintégrera les bâtiments agricoles dans le champ des constructions contribuant à l'artificialisation^99(*).

La construction de bâtiments et installations agricoles pourrait ainsi se voir empêchée en raison de l'insuffisance de l'enveloppe d'artificialisation de la commune d'implantation, en contrariété avec l'objectif recherché par cette loi de protéger l'agriculture et la souveraineté alimentaire de notre pays.

Pour prévenir cette situation pénalisante pour l'agriculture, Jean-Claude Anglars avait déposé un amendement pour exclure les bâtiments agricoles du décompte de l'artificialisation, sur la proposition de loi visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux. Adopté en séance publique en mars 2023, il n'a toutefois pas été retenu dans le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire.

Jean-Claude Anglars et Christian Cambier, président du groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l'artificialisation des sols, avaient à nouveau déposé des amendements portant article additionnel au projet de loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture poursuivant cette même logique. Cet amendement prévoyait que, par dérogation, l'ensemble des constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires à l'activité agricole ne soient pas considérés comme artificialisés, y compris après 2031. Il a été adopté en commission des affaires économiques puis en séance publique au Sénat mais avait été déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution par le Conseil constitutionnel.

II. La position de la commission - Une disposition visant à assurer directement la souveraineté alimentaire de notre pays et contribuer indirectement à la réduction de l'artificialisation des sols

Les rapporteurs du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles et Jean-Claude Anglars ont déposé deux amendements identiques COM-137 et COM-198 rect. portant article additionnel reprenant la disposition précitée, dans la mesure où celle-ci s'inscrit directement dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi.

Les rapporteurs considèrent que cet amendement portant article additionnel présente un lien direct avec le présent projet de loi dans la mesure où il contribue :

- à l'objectif recherché par cette loi d'assurer la souveraineté alimentaire de notre pays ;

- et pour contribuer à l'objectif de réduction de l'artificialisation des sols, dans la mesure où certains bâtiments ou infrastructures peuvent s'avérer nécessaires au maintien d'activités agricoles.

En effet, aux yeux des rapporteurs et de la commission, le principal levier pour limiter l'artificialisation des sols est le maintien de notre agriculture.

C'est, du reste, parfaitement cohérent avec l'objectif poursuivi par les articles du titre III de ce projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles de préserver les terres agricoles en limitant la concurrence entre les différents projets d'aménagement et types de constructions : cela passe notamment par la capacité des exploitants à mobiliser le foncier nécessaire à leur installation, l'une des principales contraintes à ce jour.

La commission a donc adopté l'article ainsi rédigé.

Article 9 bis (supprimé)
Inscription, dans la loi, des critères de sélection des projets
qui doivent donner lieu à la production d'une étude préalable agricole

Introduit en commission à l'Assemblée nationale, cet article vise à inscrire dans la loi certains des critères de sélection des projets qui doivent donner lieu à la production d'une étude préalable agricole, prévus à l'article D. 112-1-18 du code rural et de la pêche maritime.

Cette disposition vise à sécuriser juridiquement ces critères et à supprimer le critère de l'évaluation environnementale jugé comme peu pertinent par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale.

En séance publique, les députés ont par ailleurs introduit, dans l'étude préalable agricole, l'appréciation de la compatibilité du projet avec les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols.

Toutefois, dans la mesure où il s'agit de critères cumulatifs, la suppression du critère de l'évaluation environnementale augmenterait considérablement le nombre de projets concernés par l'étude préalable. En outre, la commission considère que la multiplication des finalités de l'étude préalable agricole ajoute des contraintes supplémentaires pour les porteurs de projets.

Au Sénat, la commission a donc adopté deux amendements identiques des rapporteurs et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour supprimer cet article.

I. La situation actuelle - Des critères déjà inscrits dans la partie réglementaire du code de l'environnement

L'étude préalable agricole est prévue à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), mais les critères de définition des projets qui y sont soumis relèvent du domaine réglementaire. Ils sont inscrits à l'article D. 112-1-18 du CRPM qui prévoit que font l'objet d'une étude préalable agricole les projets soumis de manière systématique à évaluation environnementale et :

- dont l'emprise est située en tout ou partie sur une zone agricole, forestière ou naturelle ou sur une zone qui a été affectée à une activité agricole dans les trois années qui ont précédé ;

- dont la surface prélevée de manière définitive est supérieure ou égale à cinq hectares. Ce seuil peut être modulé par le préfet pour tenir compte des types de production et de la valeur ajoutée : il doit, en tout état de cause, être compris entre un et dix hectares.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale - L'inscription de certains de ces critères dans la loi et la multiplication des finalités de l'étude préalable agricole

A. Une inscription dans la loi pour supprimer le critère de l'évaluation environnementale

Cet article a été introduit en commission à l'Assemblée nationale dans le seul but de supprimer le critère de l'évaluation environnementale pour identifier les projets d'aménagement du territoire soumis à étude préalable agricole qui figurent à l'article D. 112-1-18 du CRPM. Il crée un article L. 112-1-4 du même code qui reprend les autres critères d'éligibilité.

Selon la commission, l'évaluation environnementale ne serait pas un critère de sélection pertinent, car elle n'inclut pas de notions d'emprise ni de dimensionnement. Le risque serait donc de soumettre à l'étude préalable agricole des projets qui ont une faible incidence sur le potentiel de production agricole et, à l'inverse, d'exempter les projets les plus impactants.

Le tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, qui liste les projets soumis à évaluation environnementale systématique, montre en effet que ces projets sont ciblés en fonction de leur risque d'atteinte à l'environnement (installations classées pour la protection de l'environnement, stockage de déchets radioactifs, milieux aquatiques, littoraux et maritimes, etc.).

B. L'ajout d'une nouvelle finalité à l'étude préalable agricole

En séance publique, les députés ont par ailleurs adopté un amendement prévoyant une finalité supplémentaire pour l'étude préalable agricole qui doit apprécier « la compatibilité du projet avec les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols ».

III. La position de la commission - Une modification non souhaitable de l'état du droit qui conduit à supprimer cet article

L'article D. 112-1-18 du CRPM prévoit déjà que seuls les projets soumis à évaluation environnementale qui répondent à certains critères en matière d'emprise et de dimensionnement doivent faire l'objet d'une étude préalable agricole.

En outre, si le critère de l'évaluation environnementale venait à être supprimé, le nombre de projets concernés par l'étude préalable augmenterait considérablement. Cette obligation pèserait y compris sur des projets à faible impact sur l'activité ou les terres agricoles, dès lors qu'ils répondent aux deux autres critères (emprise sur certaines zones et surface prélevée définitive supérieure à 5 hectares, modulable sous conditions). Ce critère permet d'avoir une approche plus fine des projets ayant des incidences environnementales et agricoles, au-delà d'une simple gestion par des seuils.

Par ailleurs, l'introduction, dans l'étude préalable agricole, de l'appréciation de la compatibilité du projet avec les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols multiplie les finalités de cette étude qui vise spécifiquement à apprécier l'impact du projet sur le potentiel agricole. Cette disposition minore donc la lisibilité de cet outil et crée des contraintes supplémentaires pour les porteurs de projets.

Supprimer ces deux dispositions problématiques reviendrait à se contenter d'inscrire dans la partie législative du code rural et de la pêche maritime des dispositions qui figurent déjà dans sa partie réglementaire. Ces dispositions ne relevant manifestement pas du domaine de la loi, la commission des affaires économiques a adopté deux amendements COM-138 et COM-447 identiques des rapporteurs et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, saisie pour avis, visant à supprimer l'article 9 bis du projet de loi.

La commission a supprimé l'article.

Article 10
Assouplissements du mécanisme de la compensation écologique
sur les terrains agricoles

Cet article vise à assouplir la mise en oeuvre des mesures de compensation écologique sur les terrains agricoles afin de lutter contre la déprise agricole. Il prévoit ainsi :

- la possibilité de prendre en compte un périmètre géographique plus large pour limiter l'impact de ces mesures sur les terres les plus productives ;

- la priorisation des terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique lorsque ces mesures sont mises en oeuvre sur des terrains agricoles.

La commission a adopté un amendement des rapporteurs COM-139 visant à revenir sur l'ajout, par l'Assemblée nationale, des principes de cohérence fonctionnelle et de continuité hydrologique et écologique qui limitent considérablement la portée de l'article.

Elle a par ailleurs adopté un amendement du groupe RDPI COM-414 qui supprime l'accord préalable de l'autorité compétente en matière d'urbanisme sur les mesures de compensation écologique visant des terres agricoles.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un mécanisme qui aboutit à pénaliser doublement les agriculteurs

A. La compensation écologique : dernier temps de la séquence « éviter, réduire, compenser »

La compensation des atteintes à la biodiversité fait partie intégrante de la séquence « éviter, réduire, compenser ». Elle ne peut intervenir que si le maître d'ouvrage a d'abord recherché à éviter les atteintes à la biodiversité, puis à en réduire les effets. Lorsqu'il subsiste des atteintes résiduelles, les mesures compensatoires doivent permettre de restaurer un niveau de biodiversité équivalent à celui qui a été perdu, conformément au principe d'équivalence écologique.

Ce régime est organisé par les articles L. 163-1 à L. 163-5 du code de l'environnement. Les mesures de compensation doivent être pertinentes d'un point de vue écologique, suffisantes et pérennes. Elles doivent être mises en oeuvre sur le site endommagé ou, à défaut, en proximité fonctionnelle avec ce site. Cette exigence vise à éviter que la réparation écologique soit déconnectée du milieu affecté, des espèces concernées ou des fonctions écologiques détruites. Le respect de ce principe s'apprécie au cas par cas en fonction, par exemple, de la capacité de déplacement des espèces impactées et des conditions nécessaires à leurs déplacements.

Le maître d'ouvrage demeure responsable du respect de ces principes et de l'exécution des mesures compensatoires. Il peut choisir de les mettre en oeuvre directement ou de conclure un contrat avec un opérateur de compensation. Il peut également acquérir des unités de compensation, de restauration ou de renaturation dans le cadre d'un site naturel de compensation, de restauration ou de renaturation.

En 2024, la France comptait 2 840 sites de compensation, couvrant une surface totale de 10 357 hectares majoritairement composée de milieux semi-naturels tels que les prairies valorisées par le pastoralisme.

B. Une double peine pour les agriculteurs

La compensation écologique peut produire des effets défavorables sur les terres agricoles. En effet, les projets d'aménagement et de construction se situent fréquemment à proximité des zones urbanisées ou périurbaines, où les terres agricoles sont souvent fertiles et déjà soumises à une forte pression foncière. L'agriculture supporte ainsi une double perte foncière lorsque ces projets, qui consomment des terres agricoles, imposent la mise en oeuvre de mesures de compensation écologique à proximité des sites endommagés et donc sur des terres agricoles proches du projet.

La compensation environnementale, qui poursuit un objectif écologique légitime, peut donc entrer en concurrence avec le maintien du potentiel productif agricole.

Cette concurrence foncière est d'autant plus forte que les terres agricoles productives présentent souvent un intérêt écologique élevé pour la compensation en raison de leur qualité agronomique et de leur localisation qui permet une proximité fonctionnelle avec les sites impactés. Il en résulte un paradoxe : les terres les plus utiles à la production agricole peuvent aussi être regardées comme attractives pour la restauration écologique.

La pression ainsi exercée sur le foncier agricole fragilise l'installation et le développement des exploitations en renchérissant le coût d'accès au foncier. Les projets d'aménagement et de construction consomment ainsi environ 20 000 hectares par an d'espaces naturels, agricoles et forestiers.

Le droit en vigueur n'oriente pas suffisamment la compensation vers les terrains les moins productifs. Depuis la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dite loi « Climat et résilience », l'article L. 163-1 du code de l'environnement prévoit que les mesures de compensation sont mises en oeuvre en priorité sur les zones préférentielles pour la renaturation identifiées par les documents d'urbanisme. Cette orientation ne suffit toutefois pas à garantir que les terres agricoles productives seront épargnées lorsque la compensation doit être recherchée dans un territoire soumis à forte concurrence foncière.

Le cadre actuel laisse donc subsister une difficulté d'articulation entre deux objectifs d'intérêt général : la préservation de la biodiversité, d'une part, et la protection du potentiel productif agricole, d'autre part.

II. Le dispositif envisagé - Des assouplissements bienvenus pour lutter contre la déprise agricole

L'article 10 du projet de loi modifie ce même article L. 163-1 du code de l'environnement pour améliorer la prise en compte de l'agriculture dans la mise en oeuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité.

A. La possibilité d'élargir le périmètre géographique de recherche des sites de compensation

L'article 10 prévoit d'élargir le périmètre géographique de recherche des sites de compensation lorsque les mesures portent sur des terres agricoles. Cette évolution vise à éviter que la proximité immédiate du projet ne conduise automatiquement à mobiliser les terres agricoles les plus proches, alors même que d'autres terrains, plus éloignés mais écologiquement pertinents, pourraient accueillir les mesures compensatoires.

Cet élargissement ne remet pas en cause la pertinence écologique de la compensation puisqu'il demeure subordonné au respect du principe d'équivalence écologique. Les fonctions créées, restaurées ou renforcées par les mesures compensatoires doivent ainsi rester comparables aux fonctions détruites par le projet. Les gains attendus pour les espèces, les habitats ou les fonctions écologiques doivent être au moins équivalents aux pertes provoquées par l'opération autorisée.

La distance géographique ne serait ainsi pas, à elle seule, un obstacle, dès lors que l'état de conservation des espèces et l'équivalence écologique sont garantis (région biogéographique, aire de répartition des espèces, voies de migration, etc.).

B. La priorisation des terrains incultes ou à faible potentiel agronomique

Par ailleurs, lorsque les mesures de compensation sont réalisées sur des terres agricoles, l'article 10 du projet de loi impose de prioriser les terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique. Cette règle vise à orienter la compensation vers les espaces non productifs ou les moins productifs, afin de préserver les terres les plus nécessaires à l'activité agricole.

La référence aux terrains à faible potentiel agronomique permet de ne pas limiter la recherche aux seuls espaces strictement incultes, qui peuvent être insuffisants ou inadaptés selon les territoires, tout en évitant de faire porter la compensation sur les terres agricoles les plus productives.

Le potentiel agronomique n'est pas défini à l'article 10 du projet de loi afin de permettre qu'il soit apprécié de manière concrète, en tenant compte des caractéristiques locales des sols et des systèmes de production (types de cultures, rendements moyens par culture, déclaration d'une parcelle au titre de la politique agricole commune, etc.). Ces critères ont vocation à être adaptés aux réalités territoriales dans la mesure où un sol regardé comme peu productif dans un système agricole peut présenter un intérêt réel pour certaines productions spécialisées ou extensives.

L'article 10 s'inscrit donc dans une logique d'équilibre. Il ne remet pas en cause l'objectif d'absence de perte nette de biodiversité ni la responsabilité du maître d'ouvrage dans l'exécution des mesures compensatoires. Il introduit en revanche une exigence nouvelle : la compensation écologique ne doit pas, lorsqu'une alternative existe, aggraver inutilement la perte de potentiel agricole.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article limité dans sa portée

A. Une forte limitation de la portée du dispositif

En séance publique, les députés ont réduit la portée de l'article 10 en conditionnant l'élargissement du périmètre géographique dans lequel la compensation écologique peut se faire non seulement au respect du principe d'équivalence écologique, mais aussi à celui de « cohérence fonctionnelle avec le milieu impacté, notamment au regard de la continuité hydrologique et écologique. »

L'objectif de cette disposition est de garantir que la compensation bénéficie au milieu impacté par le projet en exigeant une continuité fonctionnelle entre les deux milieux.

Elle a pour effet de réduire les assouplissements apportés par l'article 10 du projet de loi dans sa version initiale, qui permet de mettre en oeuvre les mesures de compensation dans un périmètre géographique plus large, sous réserve du respect du principe d'équivalence écologique qui garantit déjà l'absence de perte nette de biodiversité. Elles rigidifient par ailleurs les critères d'appréciation des sites pertinents alors que ceux-ci dépendent de nombreux facteurs liés aux sites et aux espèces concernés et doivent être évalués au cas par cas.

De même, les députés ont soumis le choix des mesures compensatoires sur les terres agricoles à l'accord de l'autorité compétente en matière d'urbanisme. Cette disposition a été introduite dans la mesure où les documents d'urbanisme édités par les collectivités territoriales compétentes prévoient déjà des zones de renaturation préférentielles, afin de garantir la cohérence de l'exercice de la compétence en matière d'urbanisme.

B. La référence à la contractualisation entre les porteurs de projets et les agriculteurs

Les députés ont par ailleurs précisé, en séance publique, que la contractualisation entre les maîtres d'ouvrage et les agriculteurs doit être priorisée pour la mise en oeuvre des mesures de compensation écologique. À défaut de contractualisation, les agriculteurs doivent être associés à cette démarche. La contractualisation de longue durée existe déjà : elle permet aux agriculteurs impactés de percevoir une rémunération en contrepartie du déploiement des mesures compensatoires. La disposition vise donc à inscrire cet usage dans la loi et à inciter à recourir à la contractualisation.

IV. La position de la commission - Le retour à un équilibre plus favorable à la prise en compte des terres agricoles

La commission a souhaité revenir sur les apports de l'Assemblée nationale qui limitent la portée de cet article. Elle a ainsi supprimé, par un amendement COM-139 des rapporteurs, la référence aux principes de « cohérence fonctionnelle avec le milieu impacté » et de « continuité hydrologique et écologique ». Ces deux principes ajoutent des contraintes supplémentaires sur le choix des terres agricoles où peuvent s'exercer les mesures de compensation, alors que l'article prévoit déjà le respect du principe d' « équivalence écologique ».

Dans le même esprit, les rapporteurs ont émis un avis de sagesse sur l'amendement COM-414 du groupe RDPI que la commission a adopté. Celui-ci supprime l'accord préalable de l'autorité compétente en matière d'urbanisme sur les mesures de compensation écologique visant des terres agricoles. Si l'association des collectivités territoriales compétentes est un objectif louable, la commission considère qu'une telle disposition serait de nature à limiter de manière significative la portée de l'article 10 au bénéfice des agriculteurs.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 11
Espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles
et les espaces urbanisés

Cet article, intégralement réécrit à l'Assemblée nationale, crée une servitude de voisinage agricole sur les terrains contigus de terrains agricoles susceptibles de faire l'objet de traitements phytosanitaires, afin que les règles relatives aux distances de sécurité des habitations pour les traitements phytopharmaceutiques ne reposent plus sur les seuls agriculteurs. Elle comprend l'inconstructibilité des zones concernées, des restrictions d'accès, ainsi que des obligations de végétalisation. Instaurée par le préfet au vu des circonstances locales, elle s'appliquera uniquement aux terrains actuellement non bâtis.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a remplacé l'enquête parcellaire par une enquête publique pour sécuriser juridiquement le dispositif et clarifié les conditions dans lesquelles l'imposition de la servitude, en contribuant à satisfaire aux règles régissant actuellement les obligations relatives aux distances d'épandage, permettra de moduler les obligations pesant sur les agriculteurs.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

II. La situation actuelle - Les règles de distance aux habitations pour les traitements phytopharmaceutiques pèsent exclusivement sur les agriculteurs au détriment du potentiel productif des exploitations

A. La réglementation prévoit des zones de non-traitement à proximité des habitations

La réglementation européenne^100(*) impose aux États membres de réduire les risques liés à l'utilisation des pesticides et de protéger la santé humaine et l'environnement, et encadre l'autorisation des produits phytopharmaceutiques. Il appartient toutefois aux États membres de mettre en oeuvre ces dispositions, les textes européens n'imposant pas de distance de sécurité uniforme dans l'ensemble de l'Union.

En France, l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime dispose que l'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation de ces produits dans des zones particulières, le III de l'article L. 253-8 précisant que leur utilisation à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux^101(*).

En application de cet article, et sur la base des recommandations de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), des distances de sécurité, dites « zones de non-traitement » (ZNT) ont été instaurées à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités, des lieux accueillant des personnes vulnérables tels que les écoles, hôpitaux ou établissements accueillant des personnes âgées, ainsi que des lieux accueillant des travailleurs fréquemment présents. Ainsi, aux termes des articles 14-1 à 14-4 de l'arrêté du 4 mai 2017^102(*), tel que modifié en 2022^103(*), est interdite l'application de produits phytopharmaceutiques sur zone de :

- 20 m pour les produits les plus dangereux (cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques, ou perturbateurs endocriniens) ;

- 10 m pour les produits dangereux (cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques probables) ;

- pour les autres produits (excepté les produits de biocontrôle, les produits composés uniquement de substances de base ou de substances à fiable risque) :

o 10 m pour l'arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures ornementales de plus de 50 cm de hauteur, les bananiers et le houblon ;

o 5 m pour les autres utilisations agricoles et non agricoles.

Ces distances par défaut peuvent être modulées par la fixation de distances de sécurité spécifiques fixées par l'autorisation de mise sur le marché des produits concernés, ainsi que, pour les produits non cancérogènes, dans le cadre de chartes départementales.

B. Les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme peuvent comporter des dispositions relatives aux franges rurales

Définies aux articles L. 151-6 à L. 156-7-3 du code de l'urbanisme, les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) visent à favoriser la planification stratégique de l'aménagement du territoire couvert par un plan local d'urbanisme (PLU(i)) et un urbanisme de projet. Elles peuvent porter soit sur un secteur donné (OAP « sectorielles »), soit sur une thématique, déclinée sur l'ensemble du territoire couvert par le PLU (OAP « thématiques »), ou bien combiner les deux approches (OAP « thématiques sectorisées »). Les OAP sont un outil plus souple que le règlement du PLU, dans la mesure où elles s'imposent aux projets dans un rapport de compatibilité, et non de conformité.

Obligatoires pour toute nouvelle zone ouverte à l'urbanisation (AU), dans lesquelles elles permettent d'organiser de manière cohérente et, dans certains cas, par tranches, l'urbanisation, elles peuvent également être utilisées sur des secteurs déjà urbanisés (U), notamment dans le cadre de projets de recomposition ou de renouvellement^104(*).

Les OAP couvrant des zones urbaines ou à urbaniser doivent notamment comprendre des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements^105(*) et les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur les continuités écologiques^106(*). Pour cela, elles peuvent notamment, conformément au 7° de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, « définir des actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales ». À ce titre, elles peuvent « définir les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés, ainsi que la localisation préférentielle de cet espace de transition ».

Cette disposition, créée par l'article 200 de la loi Climat résilience, et introduite par amendements parlementaires^107(*), prévoyait dans sa version originale que ledit espace de transition soit imputé au projet de construction, quel que soit le zonage du PLU, et que sa réalisation soit mise à la charge du pétitionnaire ou de la commune. Il prévoyait également une possibilité de dérogation à cette disposition, avec l'accord de la commission départementale des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

II. Le dispositif envisagé - Un objectif louable mais à sécuriser juridiquement

L'article prévoit que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d'urbanisme définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés, dans lequel l'utilisation des produits phytopharmaceutiques serait interdite ou encadrée, selon la législation en vigueur.

Ces espaces seraient obligatoirement localisés dans la zone urbaine ou à urbaniser, afin d'en faire peser le coût sur l'aménageur, et non sur les agriculteurs.

Il pourrait être dérogé à cette règle avec l'accord de la CDPENAF.

Ces nouvelles dispositions ne seraient applicables qu'aux PLU dont l'élaboration ou la révision serait engagée à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale - La création d'une servitude de voisinage agricole

En commission, à l'Assemblée nationale, un amendement du rapporteur Jean-René Cazeneuve (EPR) a procédé à la réécriture complète de l'article pour créer, en lieu et place du dispositif initialement envisagé, une servitude de voisinage agricole, inscrite dans le code rural et de la pêche maritime, sur les terrains contigus de parcelles agricoles où seraient susceptibles d'être utilisés des produits phytopharmaceutiques.

Cette servitude interdirait :

- l'implantation ou l'extension d'établissements recevant des personnes vulnérables (écoles, établissements de santé, crèches, établissements hébergeant des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap) ainsi que, de manière plus générale, des établissements recevant du public ;

- la création ou l'extension des bâtiments habités ou des parties non bâties à usage d'agrément contigües à ces bâtiments, et pourrait en outre prévoir « toute restriction d'usage nécessaire et proportionnée à l'objectif de protection de la santé des personnes ».

La servitude serait arrêtée par l'autorité administrative compétente de l'État, après avis des communes concernées et de la chambre d'agriculture départementale. Elle serait ensuite annexée aux documents d'urbanisme, et s'y imposerait. Sa largeur ne pourrait excéder dix mètres et elle ne pourrait donner lieu à aucune indemnisation.

En séance, les députés ont adopté un amendement de réécriture globale présenté par le Gouvernement, visant à sécuriser l'institution de cette servitude, en :

- restreignant la possibilité d'imposer la servitude aux seuls terrains non bâtis ayant vocation à accueillir des constructions, pour l'avenir ;

- imposant la plantation de haies dans la zone soumise à la servitude ;

- précisant les modalités d'indemnisation, en les rattachant au droit commun en matière de servitudes d'urbanisme, à savoir un principe de non-indemnisation, modulé toutefois par la possibilité pour un propriétaire dont le bien est touché d'une servitude de prétendre à une indemnisation, « dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi »^108(*) (alors que la rédaction adoptée en commission excluait toute indemnisation, sans exception) ;

- faisant précéder l'imposition de la servitude d'une enquête parcellaire ;

- prévoyant un décret en Conseil d'État pour fixer :

o les restrictions d'accès à la bande de servitude, qui aux termes d'un sous-amendement^109(*) également adopté en séance avec avis favorable du rapporteur et avis de sagesse du Gouvernement, inclura notamment « l'interdiction de toute déambulation libre et [...] tout usage récréatif par les occupants ou propriétaires des constructions riveraines » ;

o les conditions d'implantation de haies ;

o les conditions d'articulation de cette servitude avec les autres restriction d'usage de produits phytosanitaires, à savoir l'interdiction ou l'encadrement de produits phytosanitaires dans les zones récemment traitées utilisées par les travailleurs agricoles ou auxquelles ceux-ci peuvent accéder (4° de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime), l'interdiction de ces produits dans les établissements scolaires ou d'accueil de jeunes enfants ou espaces verts publics, ou établissement de santé pour personnes âgées ou personnes en situation de handicap (article L. 253-7-1 du même code) et la mise en place de mesures de protection en cas d'utilisation de produits phytosanitaires à proximité de zones attenantes aux bâtiments habités ou à usage d'agrément contigües de bâtiments à usage d'habitation (III de l'article L. 253-8 du même code).

Un sous-amendement du rapporteur^110(*) a également rebaptisé cette servitude : « servitude de voisinage agricole ».

IV. La position de la commission - Une disposition sécurisée, qui permettra une contrainte partagée des obligations de non-traitement entre les agriculteurs et les occupants voisins

A. Un soutien de l'objectif

Bien qu'aucune étude globale sur le sujet n'existe, la mise en place de ZNT, actuellement uniquement à la charge des agriculteurs, réduit d'autant la surface agricole exploitable, créant donc un manque à gagner qui peut être particulièrement significatif pour les exploitations de petite taille à haute valeur et traditionnellement situées à proximité des noyaux d'habitations, notamment viticoles.

Le non-respect des zones de traitement peut induire un engagement de la responsabilité pénale de l'agriculture, les sanctions pouvant aller jusqu'à six mois d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende. Par ailleurs, les aides européennes peuvent également être réduites en cas de non-conformité.

La commission partage le sentiment que cette charge ne doit pas reposer prioritairement sur l'agriculteur, lorsque l'activité agricole préexiste aux constructions entraînant la mise en place de ZNT. Des dispositions similaires au dispositif initial ont d'ailleurs déjà été introduites par la commission des affaires économiques, lors de la dernière session parlementaire, dans le projet de loi d'orientation agricole^111(*), mais censurées par le Conseil constitutionnel au titre de cavaliers législatifs^112(*). Elles reprenaient elles-mêmes le contenu de deux propositions de loi déposées au Sénat les années précédentes^113(*).

B. ... mais un dispositif à sécuriser juridiquement

Ainsi que l'avait relevé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, le dispositif initial de l'article 11 présentait d'importantes fragilités :

- d'une part sur le plan constitutionnel, au regard :

o du principe d'égalité de traitement devant la loi, compte tenu du fait qu'il ne s'appliquait que dans les communes couvertes par un plan local d'urbanisme ;

o à la protection du droit de propriété, compte tenu de l'absence de garanties suffisamment précises à ses restrictions, causées par le dispositif envisagé ;

o du principe d'intelligibilité de la loi, compte tenu de la complexité du dispositif envisagé ;

- d'autre part, quant à sa capacité à maintenir le niveau de protection vis-à-vis des produits phytosanitaires que permet la réglementation en vigueur, du fait du rapport de compatibilité, et non de conformité, selon lequel les OAP s'appliquent aux autorisations d'urbanisme, et du fait que les restrictions d'accès à des zones déterminées ne relèvent pas de la réglementation de l'urbanisme, et donc a fortiori pas des OAP.

Conformément à la suggestion faite par le Conseil d'État, la réécriture effectuée à l'initiative du Gouvernement à l'Assemblée nationale prévoit l'institution d'une servitude, inscrite au code rural et de la pêche maritime.

Elle encadre le dispositif, notamment les atteintes au droit de propriété, en prévoyant :

- que la servitude ne pourra pas être imposée aux terrains actuellement bâtis ou ayant fait l'objet d'une demande d'autorisation d'urbanisme avant l'entrée en vigueur de la loi ;

- en rétablissant un droit à indemnisation des propriétaires dont les biens seraient grevés de cette servitude, dans les conditions de droit commun en matière de servitudes d'utilité publique ;

- en prévoyant non pas une servitude d'application générale sur l'ensemble du territoire, mais instituée par le préfet, après avis du conseil municipal et consultation de la chambre d'agriculture, au regard des conditions locales.

Par ailleurs, cette rédaction clarifie que cette servitude ne se substitue pas aux mesures de protection des personnes vis-à-vis des produits phytosanitaires fixées à l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, induisant ainsi un potentiel amoindrissement du niveau de protection, mais ne constitue qu'un des moyens d'y satisfaire. En d'autres termes, il est admis que la servitude ne pourra dans certains cas, en elle-même, suffire à satisfaire ces obligations, par notamment lorsque la largueur de la bande soumise à servitude, d'une largeur maximale de 10 m, sera inférieure à la distance d'éloignement prévue au titre de la réglementation phytosanitaire (20 m pour les produits les plus dangereux). Le maintien d'une zone de non-traitement complémentaire sera alors nécessaire. L'amendement COM-140 des rapporteurs, adopté par la commission, clarifie ce point au nouvel article L. 152-29 du code rural créé par l'article 11, qui prévoit qu'un décret en Conseil d'État précisera les conditions dans lesquelles l'imposition de la servitude, du fait qu'elle permet de satisfaire en partie aux obligations relatives aux distances d'épandage, permettra de moduler les règles régissant actuellement ces dernières, pour prendre en compte cette satisfaction partielle.

En outre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet les atteintes au droit de propriété lorsque ces dernières sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi^114(*). Afin de vérifier que les servitudes instaurées, au niveau local, ne portent pas atteinte au droit de propriété, le Conseil constitutionnel a retenu, dans sa décision n° 2011-182 QPC du 14 octobre 2011, la nécessité d'une consultation préalable du public^115(*). Afin d'affermir la constitutionnalité du dispositif, la commission a donc, par l'adoption du même amendement COM-140 des rapporteurs, prévu la réalisation d'une enquête publique préalablement à l'imposition de la servitude.

La commission a en outre adopté l'amendement COM-324 de M. Gremillet, qui exclut de la servitude les infrastructures du réseau électrique. En effet, ces ouvrages ne sont ni habités, ni fréquentés à titre habituel, et ne sont donc pas concernés par les distances de sécurité par rapport aux zones traitées par des produits phytopharmaceutiques.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 12
Amélioration de l'exercice du droit de préemption des sociétés
d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer)
en cas de démembrement de propriété

Dans sa version initiale, l'article 12 se contente de rallonger de deux à cinq ans la durée restante d'usufruit en deçà de laquelle les Safer peuvent exercer leur droit de préemption, afin de limiter les stratégies de contournement de ce droit.

L'Assemblée nationale a introduit de nouvelles dispositions qui visent à accroître les prérogatives des Safer (déclarations d'intention d'aliéner séparées pour les biens non contigus, instauration d'un droit de visite des Safer, etc.).

La commission a adopté cinq amendements pour encadrer davantage le dispositif (exemptions de certains terrains de l'obligation de déclarations d'intention d'aliéner séparées) et supprimer certains ajouts de l'Assemblée nationale (doublement de la durée pendant laquelle la Safer peut intervenir sur la préemption de bâtiments à vocation agricole et instauration d'un droit de visite) et corriger une erreur d'imputation.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une stratégie bien documentée de contournement des prérogatives des Safer

A. Le droit de préemption des Safer : un outil précieux pour lutter contre la déprise agricole

Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural occupent une place centrale dans la régulation du marché foncier agricole. L'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) liste leurs quatre missions :

- protéger les espaces agricoles, naturels et forestiers en vue de favoriser l'installation des exploitations ;

- concourir à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique ;

- contribuer au développement des territoires ruraux ;

- assurer la transparence du marché foncier rural.

Pour remplir ces missions, les Safer disposent notamment d'un droit de préemption sur certaines aliénations de biens agricoles, prévu à l'article L. 143-1 du CRPM. Ce droit constitue l'un des instruments essentiels de leur intervention : il leur permet d'acquérir un bien mis en vente afin de le rétrocéder, après appel à candidatures, à un attributaire dont le projet répond aux objectifs d'intérêt général définis par le CRPM. 

Le droit de préemption des Safer ne peut toutefois être regardé comme un droit général d'acquisition. Il est strictement encadré par la loi. Il ne peut être exercé que dans les hypothèses prévues par les textes, pour les finalités limitativement énumérées à l'article L. 143-2 du CRPM, et sous le contrôle des commissaires du Gouvernement représentant les ministres chargés de l'agriculture et des finances.

Cette intervention peut être tenue en échec lorsque la propriété du bien agricole est démembrée. Le démembrement consiste à dissocier la pleine propriété en deux droits distincts : l'usufruit, qui permet d'user du bien et d'en percevoir les fruits, et la nue-propriété, qui confère le droit d'en disposer sans en avoir la jouissance immédiate. L'usufruit étant temporaire, la pleine propriété se reconstitue à son terme entre les mains du nu-propriétaire.

Avant la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, les Safer ne pouvaient préempter que les ventes en pleine propriété. Le propriétaire pouvait céder séparément l'usufruit et la nue-propriété, plutôt que vendre directement le bien en pleine propriété. La finalité économique de l'opération pouvait alors être proche d'une vente ordinaire, mais sa présentation juridique empêchait la Safer d'exercer ses prérogatives.

Désormais, les Safer ont la possibilité d'exercer, dans certains cas, leur droit de préemption en cas de démembrement du droit de propriété. Elles peuvent ainsi intervenir :

- en cas de vente de l'usufruit ;

- pour préempter la nue-propriété lorsqu'elles détiennent déjà l'usufruit ou lorsqu'elles sont en mesure de l'acquérir concomitamment ;

- lorsque la durée de l'usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans.

L'article 12 du présent projet de loi porte spécifiquement sur ce dernier cas.

B. Des stratégies de contournement du droit de préemption de la Safer via l'usufruit temporaire

Le seuil de deux ans permet d'agir dans les situations où la reconstitution de la pleine propriété est imminente, mais il laisse hors du champ de la préemption les opérations organisées avec une réserve d'usufruit légèrement supérieure.

Or les données transmises par la Fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (FNSafer) montrent que le marché des biens démembrés connaît une progression significative. En 2025, ce marché représentait 177 millions d'euros, pour 1 400 ventes et 9 160 hectares. Bien que minoritaires, les ventes de nue-propriété avec réserve temporaire d'usufruit ont triplé en cinq ans, pour atteindre 170 ventes représentant 1 900 hectares.

La durée des réserves d'usufruit révèle le caractère insuffisant du seuil actuel. Seule une part marginale des opérations comporte une réserve d'usufruit inférieure à deux ans. En revanche, une proportion importante des opérations se situe au-dessus de ce seuil, notamment entre deux et quatre ans. Les montages concernés sont donc vraisemblablement calibrés pour échapper à l'intervention de la Safer tout en demeurant, en pratique, proches d'une cession de la pleine propriété à terme rapproché.

Source : contribution écrite de la Fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier
et d'établissement rural (FNSafer)

Cette stratégie est d'autant plus difficile à combattre que les Safer ne disposent pas toujours des éléments nécessaires pour démontrer la fraude devant le juge judiciaire.

Ces pratiques permettent ainsi de choisir librement un acquéreur sans exposition réelle au droit de préemption et de maintenir un prix échappant au mécanisme de révision dont disposent les Safer. Elles fragilisent la politique publique de régulation du foncier agricole et contribuent au mitage des terres agricoles. Dans un contexte de tension persistante sur le foncier agricole, toute réduction artificielle du champ de leur intervention a des effets concrets sur le renouvellement des générations.

II. Le dispositif envisagé - Un rallongement proportionné de la durée restante d'usufruit en-deçà de laquelle la Safer peut intervenir

Dans sa version initiale, l'article 12 ne crée pas une nouvelle prérogative au profit des Safer, mais corrige un angle mort du droit existant. Il répond à un usage désormais documenté du démembrement de propriété comme outil de contournement, en renforçant la capacité d'intervention des Safer sur les ventes de nues-propriétés assorties d'une réserve temporaire d'usufruit.

L'article 12 modifie ainsi l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime afin de porter de deux à cinq ans la durée restante d'usufruit en-deçà de laquelle la Safer peut préempter la nue-propriété d'un bien agricole.

Ce relèvement vise à rendre moins opérants les montages reposant sur une réserve temporaire d'usufruit de courte ou moyenne durée. Lorsque l'usufruit est conservé pour trois, quatre ou cinq ans, la cession de la nue-propriété peut conduire, à brève échéance, à la reconstitution de la pleine propriété au profit de l'acquéreur. Le seuil de deux ans laisse ces opérations en dehors du champ d'intervention des Safer, alors même qu'elles peuvent produire des effets économiques comparables à une vente différée de la pleine propriété.

Le choix d'un seuil de cinq ans répond donc à la structure observée du marché. Les démembrements suspectés de contourner le droit de préemption comportent fréquemment une durée d'usufruit temporaire comprise entre trois et sept ans. En retenant cinq ans, le dispositif couvre une partie significative des opérations les plus sensibles, sans assimiler tout démembrement à une vente en pleine propriété.

Une durée de cinq ans permet également de s'assurer du caractère proportionné de la mesure. En effet, le Conseil constitutionnel a admis que l'extension du droit de préemption aux droits démembrés poursuivait un objectif d'intérêt général et qu'elle ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété, compte tenu des garanties prévues par la loi et des limites encadrant l'intervention des Safer^116(*). Un délai trop important serait susceptible de remettre en cause le caractère proportionné du dispositif.

La mesure poursuit également un objectif incitatif. En rendant préemptables les ventes de nue-propriété lorsque l'usufruit restant à courir est inférieur ou égal à cinq ans, le texte peut conduire les propriétaires à renoncer à des démembrements purement tactiques. Il peut les inciter soit à céder le bien en pleine propriété, permettant alors à la Safer d'apprécier l'opportunité d'une préemption ordinaire, soit à structurer une opération de démembrement présentant une justification patrimoniale ou économique réelle.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction de nouvelles dispositions pour accroître les prérogatives des Safer

Adopté sans modification en commission, l'article 12 du projet de loi a été profondément remanié en séance publique par l'adoption de deux amendements identiques du Gouvernement et de Peio Dufau, largement cosigné par le groupe Socialistes et apparentés. Ce député est l'auteur de la proposition de loi visant à lutter contre la disparition des terres agricoles et à renforcer la régulation des prix du foncier agricole, adoptée à l'Assemblée nationale le 21 janvier 2025, et qui a inspiré la plupart des modifications apportées à l'article 12 du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles.

A. Déclarations d'intentions d'aliéner séparées pour les biens non contigus afin de favoriser l'exercice du droit de préemption partielle des Safer

La version du texte adoptée à l'Assemblée nationale contraint les notaires instrumentaires des projets de vente à réaliser deux déclarations d'intention d'aliéner séparées pour les biens préemptables et non préemptables lorsque les biens sont situés sur le même terrain, mais non contigus. Ce mécanisme permettrait ainsi à la Safer de préempter directement les biens à usage ou à vocation agricole.

Cette disposition vise à favoriser l'exercice du droit de préemption partielle des Safer trop rarement mis en oeuvre du fait d'un cadre juridique trop restrictif, qui laisse peu de marges de négociation entre les propriétaires et les Safer. En l'état du droit, les Safer sont souvent contraintes de préempter l'ensemble des biens ou de renoncer à la préemption, faute de repreneur ou de capacité à s'aligner sur le prix demandé.

Sa portée est toutefois plus limitée que la disposition qui figurait dans la proposition de loi visant à lutter contre la disparition des terres agricoles et à renforcer la régulation des prix du foncier agricole puisqu'elle se limite aux biens non contigus. Cette restriction permet de ne pas faire subir de risque de perte de valeur aux biens non préemptables qui peuvent ainsi conserver leur surface non construite.

B. Allongement de la durée d'intervention des Safer sur la préemption des bâtiments à vocation agricole

En l'état du droit, les Safer peuvent préempter des bâtiments à vocation agricole dès lors que ceux-ci ont été utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des cinq dernières années, pour leur rendre un usage agricole.

Poursuivant cette même logique d'améliorer les conditions d'exercice des prérogatives des Safer, l'Assemblée nationale a rallongé cette durée de cinq à dix ans.

C. Consolidation de la hiérarchie des droits de préemption entre preneur et Safer

L'Assemblée nationale a par ailleurs consolidé la hiérarchie des droits de préemption entre preneur et Safer en explicitant, à l'article L. 143-6 du CRPM, que le droit de préemption du preneur à bail rural ne peut écarter celui de la Safer que si le preneur exploite régulièrement le bien loué au regard de la réglementation relative au contrôle des structures des exploitations agricoles.

Cette précision de bon sens, qui vise à lutter contre la conclusion de baux fictifs, a été inscrite dans le projet de loi pour faire obstacle à un revirement de jurisprudence récent de la Cour de Cassation^117(*).

D. Création d'un droit de visite au profit des Safer

L'Assemblée nationale a enfin introduit un droit de visite au profit des Safer, appuyés par les commissaires du Gouvernement, pour renforcer leur capacité d'appréciation des biens et affiner leur connaissance du marché et leur stratégie d'information. Le propriétaire est libre de ne pas faire droit à la demande de visite.

IV. La position de la commission - Revenir à une version plus équilibrée du texte entre protection du droit de propriété et amélioration de la capacité d'agir des Safer

Soucieuse de proposer une version équilibrée de l'article 12, la commission a adopté l'amendement COM-141 qui encadre ou supprime certains apports de l'Assemblée nationale.

A. Restreindre le champ du dispositif visant à améliorer l'exercice du droit de préemption partiel

Cet amendement exclut certains terrains de l'obligation, pour les notaires instrumentaires des projets de vente, d'effectuer deux déclarations d'intention d'aliéner séparées pour les biens préemptables et non préemptables non contigus situés sur un même terrain. Il s'agit des terrains :

- sur lesquels sont situés des monuments historiques classés ou inscrits ;

- situés sur un site patrimonial remarquable ou classé ou inscrit au titre du code de l'environnement ;

- labellisés « jardin remarquable » par le ministère de la culture.

Ces exclusions permettent ainsi de garantir l'intégrité paysagère et fonctionnelle des terrains présentant un intérêt patrimonial ou environnemental particulier. Elles figuraient d'ailleurs déjà à l'article 1^er de la proposition de loi visant à lutter contre la disparition des terres agricoles et à renforcer la régulation des prix du foncier agricole adoptée par l'Assemblée nationale le 11 mars 2025 et qui a inspiré la disposition introduite à l'article 12 du présent projet de loi.

B. Supprimer deux dispositions qui vont dans le sens d'un élargissement des prérogatives des Safer trop important

La commission a par ailleurs supprimé les dispositions introduites en séance publique à l'Assemblée nationale qui déséquilibrent l'article en accroissant considérablement les prérogatives des Safer :

- le doublement de cinq à dix ans de la durée pendant laquelle la Safer peut intervenir sur la préemption de bâtiments à vocation agricole, qui apparaît disproportionné au regard de l'objectif poursuivi ;

- l'instauration d'un droit de visite au profit de la Safer avant d'exercer son droit de préemption qui modifie fondamentalement ses pouvoirs d'appréciation des biens.

C. Corriger une erreur d'imputation

Enfin, la commission a adopté quatre amendements identiques COM-418, COM-240 rect., COM-91 rect. ter et COM-416 qui corrigent une erreur d'imputation dans le texte de l'Assemblée nationale qui a écrasé, par mégarde, l'actuel II de l'article L. 141-1-1 du code rural et de la pêche maritime, qui définit la procédure d'annulation d'une cession des biens sur lesquels les Safer sont autorisées à exercer leur droit de préemption.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 13
Droit d'information et d'opposition des Safer
à la conclusion de baux emphytéotiques

Cet article vise à créer un droit d'information et d'opposition des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) à la conclusion de certains baux emphytéotiques, afin d'empêcher les stratégies de contournement de ces structures qui oeuvrent à la préservation des terres agricoles.

La commission a adopté un amendement COM-142 pour circonscrire l'exercice de ce droit et s'assurer que l'atteinte au droit de propriété est proportionnée à l'objectif poursuivi. Elle a ainsi exclu du champ de l'article les projets d'énergies renouvelables et les projets ayant déjà fait l'objet d'une autorisation administrative.

En outre, afin de limiter la surcharge administrative générée par ces dispositions, la commission a soustrait au droit d'information des Safer les projets déjà exclus du champ de l'exercice de son droit d'opposition. Elle a par ailleurs procédé à plusieurs modifications rédactionnelles.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'utilisation des baux emphytéotiques pour contourner le droit de préemption des Safer

A. Un cadre d'intervention limité aux ventes de biens agricoles

En l'état du droit, les Safer disposent d'un droit de préemption sur les ventes de bien à usage agricole ou à vocation agricole prévu à l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) pour remplir leurs missions listées à l'article L. 141-1 du même code.

Elles ne sont en revanche pas compétentes en matière de contrats de mise à disposition conclus entre un propriétaire et un preneur, et n'ont donc pas la possibilité d'intervenir dans le processus de conclusion des baux emphytéotiques.

Le bail emphytéotique, encadré par les articles L. 451-1 à L. 451-13 du CRPM, est un bail de longue durée conclu pour une période comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans. Il confère au preneur un droit réel immobilier, susceptible d'être cédé, saisi ou hypothéqué en contrepartie du paiement d'une redevance. À la différence d'autres types de baux, le bailleur confie son bien au preneur pour qu'il investisse dans sa mise en valeur.

Le bail emphytéotique peut avoir des usages légitimes en matière agricole puisqu'il permet de répondre à des besoins de long terme, notamment pour des cultures pérennes, des investissements lourds ou des projets nécessitant une sécurité foncière durable.

B. Le contournement du droit de préemption des Safer par le recours au bail emphytéotique

Pour autant, le bail emphytéotique est parfois utilisé comme instrument de contournement du droit de préemption des Safer : lorsqu'un propriétaire met en vente une parcelle agricole sur laquelle la Safer envisage d'exercer son droit de préemption, le vendeur peut retirer le bien de la vente et choisir de conclure, avec l'acquéreur initialement pressenti, un bail emphytéotique portant sur le même bien. L'opération est alors exclue du champ du droit de préemption de la Safer puisqu'elle n'est plus considérée juridiquement comme une vente.

Or, dans certains cas, le bail reproduit économiquement les effets d'une vente. Le premier loyer, très élevé, se rapproche du prix de cession initialement envisagé, tandis que les loyers suivants sont d'un montant très faible. Le preneur obtient alors une maîtrise du terrain dans des conditions quasiment similaires à une accession à la propriété, pour une durée très longue, sans que le transfert du bien soit soumis au contrôle de la Safer.

Cette situation est particulièrement problématique lorsque le bail porte sur de petites parcelles agricoles situées en périphérie d'agglomération, très recherchées pour d'autres usages qu'un usage agricole (agrément, stockage, habitat léger, etc.). Elle contribue alors au mitage des espaces agricoles.

Le phénomène est loin d'être anecdotique : d'après la Fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (FNSafer), en 2024, environ 1 000 hectares de surface de terrain agricole ont fait l'objet d'un bail emphytéotique conclu au profit de personnes morales qui n'étaient ni des sociétés à objet agricole, ni des sociétés de développement d'énergie renouvelable.

Légende : PM ENR : personnes morales énergéticiennes, PM agricole : personnes morales agricoles, autres PM : autres personnes morales (associations, industriels, sociétés de camping ou de golfe, etc.).

II. Le dispositif envisagé - La création d'un droit d'information et d'opposition des Safer à la conclusion de certains baux emphytéotiques

A. Un droit d'opposition fondé sur une obligation d'information

L'article 13 crée un nouvel article L. 451-1-1 dans le CRPM pour prévoir un mécanisme distinct du droit de préemption, qui repose sur une information préalable obligatoire et sur un droit d'opposition encadré.

Le dispositif retenu permet à la Safer d'apprécier, avant la signature du bail, si l'opération envisagée est compatible avec les objectifs qui justifient son intervention sur le marché foncier agricole. Si l'opération ne remplit pas ces conditions, la Safer peut s'opposer à la conclusion du bail avec l'accord des commissaires du Gouvernement.

L'article 13 instaure donc une obligation d'information préalable qui incombe au notaire instrumentaire. Celui-ci informe la Safer compétente de tout projet de conclusion d'un bail emphytéotique portant sur des biens immobiliers à usage agricole ou sur des terrains nus à vocation agricole.

Cette information doit intervenir au moins deux mois avant la date envisagée pour la signature du bail et doit comprendre de nombreux éléments tels que la nature et à la consistance du bien, sa désignation cadastrale, sa localisation, etc. L'obligation d'information est assortie d'une sanction forte puisque le contrat encourt la nullité en cas de défaut de notification.

La Safer peut également demander des informations complémentaires au notaire lorsque les éléments transmis ne suffisent pas à apprécier les conditions du bail, ce qui a pour effet de suspendre le délai d'instruction jusqu'à la production de ces informations.

En complément, l'article 13 crée un droit d'opposition de la Safer à la conclusion du bail emphytéotique lorsque l'opération apparaît contraire à l'un des objectifs mentionnés aux 1°, 2°, 5°, 8° ou 9° de l'article L. 143-2 du CRPM (installation, réinstallation, maintien ou consolidation d'exploitations agricoles, lutte contre la spéculation foncière, etc.).

La Safer dispose d'un délai de deux mois à compter de la réception de la notification pour faire connaître son intention d'exercer son droit d'opposition.

B. Des garanties et exemptions prévues par le texte initial pour certains baux emphytéotiques

L'exercice de ce droit d'opposition est encadré par deux garanties principales :

- la décision de la Safer doit être motivée par référence explicite à l'un des objectifs légaux qui fondent son intervention ;

- elle est subordonnée à l'accord des commissaires du Gouvernement.

Pour garantir le caractère adapté et proportionné du dispositif, le texte initial prévoit quatre exclusions du droit d'opposition :

- les baux conclus entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus pour préserver les opérations familiales, qui ne présentent pas un risque de contournement spéculatif élevé ;

- les baux dans lesquels l'un des cocontractants est une personne morale de droit public, une personne privée chargée d'une mission de service public ou une fondation reconnue d'utilité publique ayant pour objet l'acquisition de foncier agricole ;

- lorsque l'emprise du bien concerné est affectée à certains projets identifiés (installations agrivoltaïques, projets d'intérêt général au sens du code de l'urbanisme, sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation, ou mesures de compensation des atteintes à la biodiversité) pour éviter de bloquer des projets répondant à des objectifs d'intérêt général ;

- les biens sont situés dans une zone d'aménagement différé, y compris provisoire, ou dans un emplacement réservé puisque, dans ces hypothèses, d'autres outils de maîtrise foncière ou de planification existent déjà.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une extension de la portée du dispositif

A. L'élargissement du champ dispositif

En commission, l'Assemblée nationale a élargi le champ du dispositif aux cessions de baux emphytéotiques dans la mesure où une cession de bail peut conduire à des usages des terrains très différents de ceux prévus par le bail d'origine, voire conduire à un changement d'usage du bien.

En séance publique, les députés ont également retiré de la liste des exemptions au droit d'opposition de la Safer les projets d'installations agrivoltaïques, considérant que cette exclusion n'était pas cohérente avec l'objectif poursuivi de sécuriser le foncier agricole.

Ils ont par ailleurs élargi le champ de l'intervention de la Safer en supprimant les conditions de zones et de superficies minimales mentionnées à l'article L. 143-7 du CRPM pour l'exercice du droit de préemption afin de renforcer la capacité des Safer à lutter contre la cabanisation et le mitage des terres agricoles qui s'opèrent majoritairement sur des petites surfaces.

B. Le renforcement des informations transmises à la Safer et l'élargissement des finalités du droit d'opposition

La commission a par ailleurs renforcé les informations obligatoirement transmises à la Safer en cas de conclusion d'un bail emphytéotique en y incluant les éventuels transferts du droit réel de propriété à la fin du contrat et l'objet du projets envisagé sur l'immeuble visé par le bail.

Elle a par ailleurs élargi les finalités du droit d'opposition en prévoyant que celui-ci peut s'exercer lorsque la Safer estime que le prix des loyers « est exagéré, notamment en fonction des prix pratiqués dans la région pour des immeubles de même ordre, et lorsque les conditions de conclusion, de cession ou de transmission du bail emphytéotique sont éloignées des objectifs précités » afin d'expliciter que ce droit d'opposition permet également de lutter contre le phénomène de « cabanisation ».

IV. La position de la commission - Un objectif partagé, mais un dispositif à encadrer

A. Un moyen de lutter contre la cabanisation déjà voté par le Sénat

La commission partage l'objectif de lutter contre la cabanisation en renforçant les obligations de transmission d'informations par les notaires. Le Sénat a d'ailleurs adopté, le 20 janvier 2026, dans cette même logique, l'article 5 bis de la proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction. Celui-ci prévoit l'obligation de transmettre certaines informations préalablement à toute conclusion d'un bail emphytéotique à la mairie de la commune où se trouve le bien concerné.

B. La nécessité d'encadrer le dispositif pour s'assurer du caractère proportionné de l'atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle

La commission a néanmoins adopté un amendement COM-142 pour circonscrire l'exercice de ce droit et s'assurer que l'atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle soit proportionnée à l'objectif poursuivi. Elle a ainsi exclu du champ de l'article les projets d'énergies renouvelables et les projets ayant déjà fait l'objet d'une autorisation administrative (permis de construire, autorisation environnementale, etc.), afin de ne pas retarder les projets déjà autorisés ou compatibles avec les usages agricoles (méthanisation, éolien, etc.).

En outre, afin de limiter la surcharge administrative générée par ces dispositions, la commission a soustrait au droit d'information des Safer les projets déjà exclus du champ de l'exercice de son droit d'opposition. En pratique, cela signifie que le notaire instrumentaire n'aurait pas à fournir les informations prévues à l'article 13 du projet de loi à la Safer pour les baux emphytéotiques sur lesquels la Safer n'a, de toute façon, pas le droit d'exercer son droit d'opposition.

Elle a par ailleurs procédé à plusieurs modifications rédactionnelles.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE IV
SIMPLIFIER LES PROCÉDURES POUR LES ÉLEVEURS
ET DÉFENDRE LEURS TROUPEAUX
CONTRE LA PRÉDATION PAR LE LOUP

Article 14
Amélioration et inscription au niveau législatif
du dispositif de gestion du loup

Cet article vise à inscrire dans la loi le dispositif de gestion du loup prévu au niveau réglementaire pour le sécuriser et permettre au législateur de l'assouplir, en tirant toutes les conséquences de l'abaissement du niveau de protection du loup dans la Convention de Berne^118(*) et la directive dite « Habitats »^119(*).

Sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté quatre amendements COM-144, COM-448, COM-143 et COM-145 pour assouplir les principes généraux de la gestion du loup, élargir et sécuriser les moyens de défense des troupeaux.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une pression de prédation en constante augmentation malgré les récentes évolutions réglementaires

A. Une pression de prédation qui menace l'avenir du pastoralisme

Comme l'a démontré le rapport d'information de Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione adopté par la commission des affaires économiques sur l'avenir du pastoralisme le 3 juin 2026^120(*), la pression de prédation est en constante augmentation et menace l'avenir du pastoralisme. Réapparu en France en 1992, le loup est en pleine expansion territoriale : il est désormais présent de manière régulière sur 59 800 km² et de manière ponctuelle sur 68 800 km².

Comparaison de l'aire de présence du loup en France
en 2010 et en 2024

Source : Situation du loup en France, Office français de la biodiversité

La population lupine, tout comme le nombre d'attaques et le nombre de victimes, ne cessent d'augmenter, malgré le financement massif de moyens de protection à hauteur de 42,78 millions d'euros en 2025.

Évolution comparée du nombre de constats et de la population lupine
(base 100 en 2010)

Source : Lettre d'information sur le plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage

En 2025, la population de loups est estimée à 1 082 individus par l'Office français de la biodiversité (OFB). Les dégâts sont particulièrement préoccupants dans les territoires d'expansion du loup où ils ont explosé (+ 38,4 % d'attaques, + 27,3 % de victimes en un an^121(*)).

B. Des évolutions réglementaires récentes qui apparaissent insuffisantes

Du fait de l'amélioration de l'état de conservation de l'espèce et face à la hausse des dégâts causés par le loup aux élevages, une proposition d'abaissement du niveau de protection de l'espèce a été votée à l'échelle européenne en 2025 :

- dans la Convention de Berne du Conseil de l'Europe relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, le loup a été retiré de l'annexe II pour figurer à l'annexe III qui prévoit un régime de protection simple ;

- dans la directive dite « Habitats » de l'Union européenne, le loup ne figure plus à l'annexe IV qui prévoit un régime de protection stricte mais à l'annexe V qui recense les espèces protégées.

Ce changement a ouvert la possibilité de prélever des loups sans faire la démonstration de l'épuisement des solutions alternatives ni du risque de dommages importants causés aux élevages.

En revanche, les mesures de gestion de la population lupine doivent demeurer compatibles avec le maintien de l'espèce dans « un état de conservation favorable », conformément à l'article 14 de la directive dite « Habitats », ce qui limite les marges de manoeuvre des États membres pour assouplir leur législation encadrant les prélèvements de loups.

Les États membres ont jusqu'au 15 janvier 2027 pour transposer cet abaissement du niveau de protection du loup ou notifier à la Commission leur décision de maintenir le loup dans un statut « strictement protégé » dans leur législation nationale. Certains d'entre eux, comme l'Allemagne ou la Finlande, ont d'ores et déjà adapté leur législation en inscrivant, pour l'une, le loup dans la loi fédérale sur la chasse et pour l'autre, le principe d'une gestion à partir du seuil de viabilité de la population.

Tirant les conséquences de cet abaissement du niveau de protection du loup à l'échelle européenne, les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture ont publié deux arrêtés le 23 février 2026^122(*), complétés par un décret n° 2026-128 du 24 février 2026^123(*), afin d'assouplir les conditions de gestion du loup.

Le loup demeure une espèce protégée. À ce titre, toute destruction est interdite et passible d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende, comme le prévoit l'article L. 415-3 du code de l'environnement, en complément du retrait du permis de chasser et de la confiscation de l'arme utilisée.

Des arrêtés fixent les conditions dans lesquelles des dérogations à cette interdiction peuvent être accordées afin de protéger les élevages. La destruction de loups est ainsi autorisée dans la limite d'un plafond fixé annuellement afin de respecter l'obligation du maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable. Ce plafond est piloté par le préfet coordonnateur du plan national d'actions (PNA) pour le loup et les activités d'élevage qui a le pouvoir de suspendre les tirs létaux en cas de surconsommation de ce plafond ou d'autoriser un relèvement de 2 points de pourcentage de ce plafond en cas de forte pression de prédation.

Les tirs autorisés peuvent être de trois types :

- les tirs d'effarouchement non létaux ;

- les tirs de défense qui peuvent être mis en oeuvre, sous conditions, par les éleveurs et leurs mandataires (dans la plupart des cas, des lieutenants de louveterie) pour défendre leur troupeau face à un loup en situation d'attaque ;

- les tirs de prélèvement, plus rares, qui sont autorisés par le préfet de département en cas de dommages exceptionnels et mis en oeuvre dans le cadre de battues par l'OFB ou des personnes habilitées ou formées par elle.

Les arrêtés du 23 février 2026 précités ont apporté des assouplissements à la réglementation relative à la gestion du loup :

- le plafond de destruction légale de loups, qui était fixé à 19 % de la population lupine, a été relevé de 2 points de pourcentage, ce qui offre la possibilité d'abattre 35 loups supplémentaires par rapport à 2024 ;

- le passage d'un régime d'autorisation à un régime de simple déclaration préalable en préfecture pour les tirs de défense dans les cercles 0 à 2^124(*) qui présentent la plus forte prédation, pour les troupeaux d'ovins et de caprins. La déclaration est valide pendant deux ans ou cinq ans si l'éleveur déploie des mesures de protection. En l'état du droit, les tirs de défense sont toujours soumis à autorisation préalable, sous conditions, dans les communes qui relèvent du cercle 3 ;

- la possibilité d'opérer des tirs de défense même en l'absence de mesures de protection en cas de dommages exceptionnels. Les tirs de prélèvement sont possibles à condition que l'éleveur s'engage à mettre en oeuvre des mesures de protection dans un délai de douze mois après le tir ;

- sur dérogation, la possibilité de réaliser des tirs de prélèvement avant le 1^er juillet (hors période du 15 avril au 15 juin qui correspond à la période de naissance des louveteaux).

II. Le dispositif envisagé - Un dispositif initial peu ambitieux

Alors que les dispositions relatives à la gestion du loup sont, en l'état du droit, de niveau réglementaire, l'article 14 du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles prévoit d'inscrire ces grands principes dans la partie législative du code de l'environnement en créant un I bis à l'article L. 411-1 relatif à la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales ou végétales et de leurs habitats. Cet article ne cible aucune espèce en particulier alors que le I bis ainsi créé ne porterait que sur le loup.

L'ambition affichée par le Gouvernement est de sécuriser les dispositions existantes en relevant leur position dans la hiérarchie des normes. Le modèle français de gestion du loup, qui repose sur un plafond national annuel de destruction légale pourrait ainsi être remis en cause par la juridiction administrative. Des craintes ont ainsi émergé après la décision en référé du Conseil d'État du 12 décembre 2025 qui a suspendu l'exécution d'un arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées autorisant les tirs de défense au motif que la population locale de loups était trop faible.

Sur le fond, dans sa version initiale, l'article 14 ne modifie qu'à la marge le droit existant. Il prévoit ainsi d'inscrire, dans la loi, que les mesures de gestion du loup sont précisées par arrêté et consacre quatre garde-fous déjà existants :

- la possibilité, pour l'autorité administrative, de suspendre les mesures de gestion du loup pour garantir le maintien dans un état de conservation favorable de l'espèce ;

- le principe d'un plafond annuel de spécimens pouvant être détruits ;

- la possibilité de demander aux éleveurs de troupeaux de bovins et d'équins de mettre en oeuvre des mesures de réduction de la vulnérabilité (vêlages en bâtiment ou en parcs renforcés ou à proximité immédiate, présence de bovins à cornes dans le lot, système d'alerte et intervention humaine, etc.) ;

- le calcul du plafond de destruction à l'échelle nationale, de même que le comptage de la population lupine. L'absence de territorialisation du comptage et des mesures de gestion est au fondement du système français de gestion du loup. Afin de limiter les dérogations à ce principe, l'article 14 prévoit qu'il n'est possible de tenir compte de la population locale que s'il est démontré que les mesures de gestion ont une incidence sur l'état de conservation de l'espèce.

L'article 14 prévoit par ailleurs de corriger un effet de bord de la loi n° 25-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture en abrogeant le IV de l'article 47. Adoptée avant les arrêtés du 23 février 2026 précités qui ont assoupli les modalités de gestion du loup, cette disposition consacrait la non-protégeabilité des troupeaux de bovins, d'équins et d'asins et, ce faisant, avait inscrit dans la loi la procédure d'autorisation de tirs de défense pour ces troupeaux. Par conséquent, les arrêtés précités n'ont pas pu étendre la procédure de déclaration de tirs de défense aux troupeaux de bovins, d'équins et d'asins. L'abrogation de cette disposition devrait permettre au Gouvernement d'harmoniser, par voie réglementaire, le régime de déclaration pour l'ensemble des troupeaux.

Pour autant, compte tenu du caractère réglementaire de ces dispositions et considérant que la création d'un régime législatif spécifique au loup nuirait à la cohérence entre le droit interne et le droit de l'Union européenne, le Conseil d'État a proposé, dans son avis sur le projet de loi, de « ne pas retenir les dispositions, spécifiques au loup, prévues par le projet de loi, qui ne sont ni nécessaires ni opportunes. »

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Des assouplissements bienvenus qui offrent de nouvelles perspectives aux éleveurs

La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a profondément modifié le texte dans le sens d'un assouplissement des modalités de gestion du loup au bénéfice de la protection des troupeaux. Elle a ainsi ouvert la possibilité d'une gestion non seulement par un plafond de destruction, mais aussi par un seuil correspondant au « nombre minimal de loups compatible avec un état favorable de conservation », afin de sortir du débat sur l'estimation de la population lupine qui oppose les éleveurs, l'OFB et les services de l'État.

Elle a également inscrit dans la loi la possibilité de relever le nombre de loups pouvant être abattus si le plafond est atteint avant la fin de l'année, sous conditions, comme le prévoit déjà l'arrêté du 23 février 2026 précité, et précisé que l'estimation de la population lupine devait être réalisée annuellement.

Dans la même logique de sécurisation juridique du dispositif, elle a inscrit dans la loi la définition des zones difficilement protégeables (ZDP) en raison de leurs caractéristiques topographiques et écologiques dont la liste est arrêtée par le préfet de département.

Afin de fiabiliser le dispositif, elle a par ailleurs prévu la création d'un registre national dématérialisé visant à regrouper l'ensemble des données relatives aux tirs inscrites dans les registres obligatoires des exploitations, issus des données départementales existantes.

Dans un souci de plus grande réactivité, la commission a également :

- généralisé la possibilité, pour les éleveurs, de réaliser les constats d'attaques par voie électronique avant transmission aux services de l'État pour instruction. En l'état du droit, les agents de l'OFB et les agents habilités réalisent ces constats. Par dérogation, le préfet peut, sous réserve de l'accord du préfet coordonnateur du PNA sur le loup et les activités d'élevage, autoriser les éleveurs à réaliser des constats portant sur moins de cinq victimes ovines ou caprines ;

- imposé la remise du récépissé du dossier de déclaration de tir de défense dans un délai de 24 heures, cette disposition a ensuite été supprimée en séance publique.

En séance publique, les députés ont adopté des dispositions complémentaires telles que :

- la possibilité, pour le préfet de département, d'autoriser l'intervention des lieutenants de louveterie en cas de dommages exceptionnels. En l'état du droit, cette décision nécessite l'accord préalable du préfet coordonnateur ;

- la clarification du cadre juridique des interventions des lieutenants de louveterie en distinguant « l'arrêté-cadre du préfet » des décisions individuelles, ces dernières n'étant plus soumises à la consultation du public prévue à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. L'amendement prévoit en outre que les interventions réalisées dans ce cadre feront l'objet d'une publication simplifiée par voie électronique pour garantir l'information du public ;

- l'élargissement de l'utilisation des lunettes de tir à visée utilisant la technologie d'intensification de lumière ou d'infrarouge passif, aujourd'hui réservée aux agents de l'OFB et aux louvetiers habilités, aux éleveurs et à leurs mandataires, sous conditions :

· d'avoir suivi une formation préalable auprès de l'OFB ;

· d'avoir préalablement participé à une opération encadrée par des lieutenants de louveterie ;

· l'autorisation n'est délivrée que pour une durée de trente jours ;

· elle n'est valide que sur le territoire de la commune et des communes voisines.

- l'autorisation, pour les éleveurs titulaires d'un permis de chasser et leurs mandataires et aux seules fins d'amélioration des tirs de défense, des jumelles utilisant la technologie d'intensification de la lumière ou de détection thermique (qui ne peuvent être fixées sur une arme), aujourd'hui soumise à autorisation préalable de l'OFB ;

- l'inscription dans la loi de la possibilité d'effectuer des tirs d'effarouchement et de défense dans les réserves naturelles et parcs nationaux - y compris dans les coeurs de parcs nationaux - lorsque l'acte de création y autorise la chasse, après l'adoption d'un amendement du rapporteur poursuivant un objectif similaire en commission.

B. Des dispositifs qui apparaissent peu sécurisés juridiquement

En séance publique, les députés ont adopté des dispositions qui, bien que poursuivant l'objectif louable d'assouplir les contraintes qui pèsent sur les éleveurs dans l'exercice de leur droit de défendre leurs troupeaux, apparaissent insuffisamment encadrées et donc sources d'insécurité juridique.

En premier lieu, l'Assemblée nationale a inscrit dans le projet de loi la notion de présomption de légitimité du tir de défense en cas d'attaque imminente ou d'intrusion manifeste d'un loup dans un espace pastoral protégé. Dans ce cas de figure, l'éleveur est exempté de déclaration ou d'autorisation préalable dès lors que la réalité de l'attaque ou de la menace caractérisée est constatée a posteriori par les agents assermentés.

Par ailleurs, plutôt que d'abroger le IV de l'article 47 de la loi n° 2025-268 précitée pour permettre au Gouvernement d'aligner le régime de protection des bovins et des équins sur celui des ovins et des caprins, les députés ont préféré inscrire directement dans la loi la non-protégeabilité de ces troupeaux, d'une part, et la possibilité de tirer le loup sans condition dans les territoires colonisés par cette espèce. Ils ont par ailleurs supprimé la possibilité de demander aux éleveurs de mettre en oeuvre des mesures de réduction de la vulnérabilité pour les troupeaux de bovins et d'équins.

C. Une amélioration des conditions d'exercice des missions confiées aux lieutenants de louveterie

Enfin, la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs dispositions issues de la proposition de loi n° 164 portant création d'un statut pour les lieutenants de louveterie de la députée Sophie Pantel. Ces dispositions améliorent le statut de lieutenant de louveterie créé aux articles L. 427-1 à L. 427-3 du code de l'environnement. Elles prévoient ainsi :

- de mentionner à l'article L. 427-1 le statut bénévole des lieutenants de louveterie et leur nomination par l'autorité administrative et de préciser leurs missions ;

- une autorisation d'absence d'un lieutenant de louveterie pendant son temps de travail, qui ne peut être refusée que par un avis motivé de l'employeur ;

- la possibilité de conclure avec l'employeur une convention définissant les modalités de leur disponibilité pour l'exercice de ses missions de lieutenant de louveterie ;

- la possibilité, pour l'association nationale, les associations régionales et départementales des lieutenants de louveterie, d'acquérir et de détenir des armes à feu, des munitions et leurs éléments relevant de la catégorie C pour les remettre aux lieutenants de louveterie.

IV. La position de la commission - Assouplir encore davantage le dispositif pour alléger la pression de prédation tout en sécurisant les éleveurs dans leur action

En premier lieu, la commission regrette que le projet de loi ne contienne aucune disposition sur l'ours ou le vautour, qui avaient été identifiés, avec le loup, comme « les trois grosses problématiques de prédation dans le monde agricole » par le ministère de l'agriculture^125(*).

A. Des modifications substantielles apportées aux grands principes de la gestion de la population lupine

La commission a retenu la plupart des dispositions adoptées à l'Assemblée nationale qui ont permis de corriger le manque d'ambition du texte initial en assouplissant les modalités de gestion du loup.

Afin de protéger les éleveurs dans l'exercice de leur droit de défendre leur troupeau et de sécuriser la législation relative au loup, elle a toutefois supprimé, par deux amendements identiques COM-144 des rapporteurs et COM-448 de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable saisie pour avis, plusieurs dispositions qui soulevaient des difficultés juridiques ou opérationnelles majeures.

À cet égard, la présomption de légitimité du tir de défense, bien que louable dans son intention, risquerait de se retourner contre les éleveurs. Le risque d'une telle disposition serait que les éleveurs soient mis en cause, la réalité de l'attaque ou de la menace caractérisée devant être constatée a posteriori par les agents assermentés. Or, les peines encourues pour destruction d'une espèce protégée sont importantes (3 ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende). Une telle disposition ne sécuriserait donc pas l'action des éleveurs. En outre, elle entre en contradiction avec le reste du dispositif de gestion du loup puisqu'il apparaît comme difficilement compatible avec la notion de plafond de destruction légale.

De même, elle a supprimé les alinéas 21 et 22 dont la rédaction apparaît ambigüe. En indiquant que « les tirs sont autorisés sans autre condition dans les territoires colonisés par le loup » pour les troupeaux de bovins et d'équins, ces dispositions aboutiraient à la mise en oeuvre d'un régime de tirs létaux et d'effarouchement sans aucun encadrement, à rebours de ce qui se pratique pour les troupeaux d'ovins et de caprins pourtant davantage impactés par la prédation. À l'inverse, le mot « autorisés » pourrait être interprété comme une référence au régime d'autorisation alors que l'ambition initiale du projet de loi, partagée par la commission des affaires économiques du Sénat, est de rendre applicable le régime de déclaration de tir de défense aux troupeaux de bovins et d'équins.

Par conséquent, la commission a clarifié la rédaction en conservant la consécration de la non-protégeabilité des troupeaux de bovins, d'équins et d'asins tout en prévoyant explicitement que le régime de déclaration des tirs de défense s'applique pour ces troupeaux.

En adoptant l'amendement COM-145 des rapporteurs, la commission est également revenue sur la possibilité, pour l'association nationale et les associations départementales des lieutenants de louveterie, d'acquérir et de détenir des armes à feu, des munitions et leurs éléments relevant de la catégorie C. Bien que cette dérogation à l'article L. 312-2-1 du code de la sécurité intérieure aille dans le sens d'une amélioration de la gestion des moyens dédiés à la gestion du loup, elle aurait des conséquences juridiques importantes sur le régime de responsabilité des représentants légaux de ces associations qui dépassent le cadre de ce projet de loi.

B. De nouveaux assouplissements pour élargir les moyens de défense des troupeaux

La commission est en revanche allée plus loin que l'Assemblée nationale sur certains paramètres de la gestion du loup pour permettre un assouplissement sécurisé des mesures de défense contre la prédation. Elle a ainsi étendu le régime de déclaration des tirs de défense à l'ensemble des communes, les communes relevant du cercle 3 étant, en l'état du droit, soumises à un régime d'autorisation de tirs de défense, plus restrictif. En complément, elle a réintroduit, par les amendements identiques COM-144 et COM-448 précités, le délai d'un jour ouvré pour la délivrance du récépissé, par l'autorité administrative, de la demande de déclaration de tir.

Poursuivant ce même objectif d'assouplissement des tirs dérogatoires, elle a adopté l'amendement COM-143 des rapporteurs qui élargit les critères sur lesquels se fonde le calcul du plafond de destruction du loup. Celui-ci serait ainsi calculé à partir de la population lupine, comme actuellement, mais aussi de la pression de la prédation, qui a augmenté plus rapidement cette année (+ 10 % d'attaques, + 15 % de victimes, + 7 % de loups).

En adoptant l'amendement COM-145 des rapporteurs, la commission a mentionné explicitement la détection thermique parmi les technologies utilisées par les lunettes de tir dont l'usage est autorisé pour les éleveurs et leurs mandataires, en complément de la technologie d'intensification de lumière et d'infrarouge passif. Elle a, en parallèle, assoupli les conditions d'utilisation de ces lunettes pour rendre cette possibilité plus opérationnelle en :

- précisant que la formation préalable peut être délivrée par l'Office français de la biodiversité (OFB) ou par un lieutenant de louveterie ayant lui-même suivi cette formation, afin de se prémunir du risque d'engorgement des services de l'OFB ;

- supprimant l'obligation d'avoir préalablement participé à une opération encadrée par un ou plusieurs lieutenants de louveterie, par cohérence avec la modification précédente ;

- précisant que l'autorisation est délivrée annuellement plutôt que pour une durée de trente jours et que les lunettes à visée utilisant la technologie d'intensification de lumière ou d'infrarouge passif peuvent être utilisées entre le 1^er mai et le 30 octobre afin de couvrir la période des estives ;

- laissant au préfet de département le soin de définir le périmètre géographique pertinent de cette autorisation en tenant compte des lieux de présence du troupeau concerné.

Dans la mesure où l'utilisation de ces lunettes est déjà autorisée pour les agents de l'OFB et les lieutenants de louveterie habilités, d'une part, et pour la régulation des sangliers en Alsace et en Moselle par arrêté préfectoral, d'autre part, la commission considère que cette mesure est suffisamment encadrée et justifiée au regard de l'objectif de protection des troupeaux face à la prédation lupine.

Par cohérence, elle a, de même, mentionné explicitement la technologie de l'infrarouge passif parmi les technologies utilisées par les jumelles dont l'usage est autorisé pour les éleveurs et leurs mandataires.

Dans le même esprit, elle a transformé la possibilité d'autoriser les tirs d'effarouchement et de défense dans les parcs nationaux et les réserves naturelles dont l'acte de création autorise la chasse, qui correspond à l'état du droit, en une autorisation générale.

La commission a par ailleurs inscrit, dans la liste des missions des fédérations départementales des chasseurs qui figure à l'article L. 421-5 du code de l'environnement, la mission de participer au recueil des indices de présence du loup afin de fiabiliser l'estimation de la population lupine, régulièrement mise en cause par les éleveurs.

Elle a par ailleurs apporté des précisions rédactionnelles au texte.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 14 bis (non modifié)
Renforcement de l'accompagnement par l'État des missions
exercées par les lieutenants de louveterie

Cet article introduit en séance publique à l'Assemblée nationale vise à renforcer l'accompagnement par l'État des missions exercées par les lieutenants de louveterie.

Dans la mesure où les lieutenants de louveterie réalisent la majorité des tirs de défense contre le loup, la commission partage l'objectif de cet article qu'elle a adopté sans modification.

I. La situation actuelle - Les lieutenants de louveterie : un acteur majeur du dispositif de gestion du loup

Le statut des lieutenants de louveterie est défini aux articles L. 427-1 à L. 427-3 du code de l'environnement. Ceux-ci sont nommés par le préfet de département pour procéder à des opérations de régulation et à la destruction d'animaux qui font l'objet de battues administratives ou qui appartiennent à des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts (ESOD) dont la liste est définie par un décret en Conseil d'État. Ils sont également compétents pour constater les infractions à la police de la chasse dans leur circonscription.

Les louvetiers jouent donc un rôle essentiel dans la prévention des dégâts sur les cultures et la régénération forestière en participant à la régulation des sangliers et des cervidés. Ils remplissent par ailleurs une fonction essentielle en matière de protection des troupeaux puisqu'ils réalisent la majeure partie des tirs de défense et peuvent participer aux tirs de prélèvement contre le loup.

Ils exercent leurs missions de service public et d'intérêt général à titre bénévole, le soutien de l'État étant limité à un versement forfaitaire bonifié dans les départements où la présence du loup est attestée. Ils font pourtant face à un accroissement des sollicitations des services de l'État et à une augmentation des actes d'incivilités à leur rencontre, notamment en lien avec leur mission de protection des troupeaux face à la prédation du loup, ce qui pose la question du renforcement de l'accompagnement de l'État.

II. Le dispositif envisagé - Un renforcement de l'accompagnement des lieutenants de louveterie dans l'exercice de leurs missions

En séance publique, les députés ont créé l'article 14 bis en adoptant deux amendements identiques du Gouvernement et de la députée Sophie Pantel, auteure de la proposition de loi n° 164 portant création d'un statut pour les lieutenants de louveterie dont plusieurs dispositions ont été introduites à l'article 14 du projet de loi.

L'article 14 bis crée un article L. 427-2-5 dans le code de l'environnement qui prévoit que l'État organise les conditions d'accompagnement des missions exercées par les lieutenants de louveterie. Tout en préservant le caractère bénévole de leur engagement, il inscrit dans la loi la possibilité de leur attribuer des moyens et des dotations de manière territorialisée afin de permettre une meilleure adaptation du soutien matériel aux réalités de terrain. Il renvoie enfin au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités d'application de ces dispositions.

III. La position de la commission - Une adoption sans modification

Le rapport d'information de Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione adopté par la commission des affaires économiques sur l'avenir du pastoralisme le 3 juin 2026^126(*) a mis en lumière la nécessité de sécuriser le statut bénévole des lieutenants de louveterie pour mieux accompagner les conditions d'exercice de leurs missions. Il préconisait d'ailleurs l'inscription, dans le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, de dispositions relatives aux conditions d'exercice des missions confiées aux lieutenants de louveterie poursuivant cet objectif.

Confirmant sa position sur ce sujet, la commission a donc adopté l'article sans modification.

CHAPITRE V
RENFORCER LE SYSTÈME SANITAIRE FRANÇAIS
À L'HEURE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Article 15
Habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer
le système sanitaire français

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le système sanitaire français dans plusieurs domaines :

- le financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires ;

- la fiabilité et l'efficacité des systèmes d'information en matière de collecte et de gestion des données d'identification et de mouvement des animaux ;

- les missions des piégeurs agréés dans le domaine sanitaire ;

- les missions des vétérinaires sanitaires et des vétérinaires mandatés ;

- la réglementation relative aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux.

La commission a adopté deux amendements pour rétablir la durée de l'habilitation à légiférer par ordonnance à 12 mois, d'une part, et modifier le champ du délit d'outrage pour renforcer la protection des vétérinaires, d'autre part.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'urgence de renforcer la capacité de résilience d'un système sanitaire soumis à la multiplication des crises

A. Un système sanitaire complexe qui fait intervenir de nombreux acteurs

Le système sanitaire français en matière animale associe quatre acteurs essentiels :

- les éleveurs, en première ligne de la surveillance sanitaire de leurs troupeaux, notamment au travers des groupements de défense sanitaire qui offrent un accompagnement de terrain ;

- les vétérinaires sanitaires (habilité par l'autorité administrative pour réaliser des interventions sanitaires prévues par la loi ou la réglementation européenne) et les vétérinaires mandatés (qui exécutent des missions de police sanitaire pour le compte et au nom de l'État). Ils assurent des missions de surveillance, de contrôle et d'intervention au plus près des exploitations ;

- les services de l'État au niveau central (direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture) et au niveau déconcentré (directions départementales des territoires) ;

- les laboratoires d'analyses qui jouent un rôle fondamental dans la détection des maladies.

De nombreux autres acteurs complètent ce dispositif comme les réseaux d'épidémio-surveillance.

Il repose sur trois politiques distinctes mais étroitement liées :

- la prévention, qui comprend, par exemple, la politique vaccinale ;

- la surveillance, qui permet, par un suivi régulier de l'état de santé des troupeaux, de détecter rapidement une maladie pour l'éradiquer plus efficacement ;

- la lutte contre les dangers sanitaires. Le dépeuplement des foyers atteints de la dermatose nodulaire contagieuse (DNC) relève, par exemple, de cette politique.

Ce modèle a longtemps constitué un atout pour l'agriculture française, en permettant la maîtrise de plusieurs maladies majeures et en donnant aux pouvoirs publics une capacité d'intervention rapide en cas de foyer.

Il a été profondément rénové après les États généraux du sanitaire de 2010 qui ont contribué à la promulgation de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche et à la publication des ordonnances du 22 juillet 2011. Désormais, la gouvernance sanitaire est structurée autour d'une instance nationale surnommée le « parlement du sanitaire » : le Comité national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (Cnopsav).

Dépourvu de pouvoir décisionnel, le Cnopsav est néanmoins consulté sur les orientations et les évolutions réglementaires. Il se réunit environ deux fois par an en temps de paix et plus régulièrement en cas de crise sanitaire, comme au moment de la crise de la DNC. Présidé par le ministre chargé de l'agriculture, le Cnopsav réunit environ 25 organisations, des syndicats aux organismes de recherches en passant par l'administration. Il se décline au niveau régional au travers des Cropsav, sous l'égide des préfets de région.

B. Le renforcement de la capacité de résilience de notre système sanitaire : une nécessité pour faire face à la multiplication des crises sanitaires en élevage

Ce modèle, bien que solide, est aujourd'hui soumis à une pression croissante liée à la multiplication des crises sanitaires animales. La fièvre catarrhale ovine, l'influenza aviaire hautement pathogène, la maladie hémorragique épizootique, la tuberculose bovine et la dermatose nodulaire contagieuse ont montré que les risques ne sont plus exceptionnels, mais récurrents. Les élevages sont confrontés à des épisodes plus fréquents, plus diversifiés et parfois plus difficiles à anticiper.

Cette évolution tient à plusieurs facteurs, notamment le changement climatique qui modifie les conditions de diffusion des maladies vectorielles et étend les zones favorables à certains vecteurs et l'intensification des échanges qui accroît les risques d'introduction et de circulation de pathogènes.

Les crises récentes ont mis en évidence la formidable réactivité de notre système sanitaire, mais aussi ses faiblesses qui font craindre que nous arrivions aux limites du dispositif. La commission des affaires économiques du Sénat l'a d'ailleurs démontré dans son rapport d'information sur le bilan de la crise de la dermatose nodulaire contagieuse commis en son nom par Mmes Martine Berthet, Annick Jacquemet et MM. Gérard Lahellec et Christian Redon-Sarrazy^127(*). La prévention demeure insuffisamment structurée dans certaines filières et les dispositifs de surveillance peuvent manquer de rapidité ou d'interopérabilité. La mobilisation des données reste hétérogène, notamment du fait de systèmes d'information obsolètes. Enfin, le financement du sanitaire demeure complexe, avec une répartition parfois peu lisible entre l'État, les filières, les professionnels et les instruments de mutualisation.

Or, la question du financement est centrale. Les mesures de surveillance, de prévention et de lutte relèvent d'une responsabilité partagée, mais les règles actuelles ne permettent pas toujours d'identifier clairement ces responsabilités car elles dépendent du classement de la maladie lié à son niveau de danger^128(*) et du type de mesures mises en oeuvre. L'État prend en charge une partie importante des actions relatives aux maladies réglementées, tandis que les professionnels contribuent par leurs cotisations et par les dispositifs mutualisés (fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental dit « FMSE », organisations professionnelles ou interprofessionnelles, etc.). Cette architecture, issue d'ajustements successifs, manque toutefois de cohérence globale.

Les fonds de mutualisation constituent un outil utile pour indemniser certaines pertes économiques, mais ils ne répondent pas à l'ensemble des besoins. Il existe deux types de fonds de mutualisation :

- les fonds des organisations interprofessionnelles prévus par le règlement dit « OCM »^129(*) ;

- les fonds de mutualisation agréés au sens de l'article L. 361-3 du CRPM. Seul le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) détient cet agrément.

Leur champ d'intervention est encadré. À titre d'exemple, le FMSE, cofinancé à 65 % par l'État, ne peut pas, en l'état du droit, financer des actions de prévention du fait des règles européennes relatives aux aides d'État qui interdisent le financement ce type d'actions. Or, les crises récentes ont montré que l'investissement en amont est souvent moins coûteux que la gestion d'un foyer déjà installé.

La traçabilité animale constitue un autre point de fragilité. Elle est indispensable à la surveillance épidémiologique, à la gestion des mouvements d'animaux et à la mise en oeuvre des mesures de lutte. Pourtant, les outils actuels restent hétérogènes selon les espèces et les filières. Les données existent, mais elles ne sont pas toujours collectées, centralisées, partagées ou exploitées dans des conditions permettant une réaction suffisamment rapide et coordonnée. La création d'un système plus unifié apparaît donc comme une condition de la modernisation sanitaire.

Dans la filière bovine, par exemple, la traçabilité des bovins repose sur la base de données nationale d'identification (BDNI) et la tenue d'un registre d'élevage. Mais le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) a rappelé, dans son rapport de 2020, que la BDNI, créée en 1998, était frappée « d'obsolescence technique »^130(*). Le ministère de l'agriculture a donc lancé en 2019 le projet de refonte dénommé « système informatique national d'enregistrement des mouvements des animaux » (Sinema), mais ce chantier de grande ampleur ne devrait pas aboutir avant l'horizon 2028, après une première mise en production en 2027. La commission des affaires économiques a rappelé à plusieurs reprises l'urgence de moderniser ces systèmes d'information, dans son rapport sur la dermatose nodulaire contagieuse précité et à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2025^131(*).

Les crises ont également révélé la nécessité de mobiliser de nouveaux acteurs tels que les piégeurs agréés qui peuvent contribuer à la prévention, à la surveillance ou à la lutte contre certaines maladies animales, notamment lorsqu'elles impliquent la faune sauvage. Leur intervention suppose toutefois un cadre juridique clair, à la fois pour déterminer leurs missions, organiser leur contrôle par l'autorité administrative et sécuriser leur régime de responsabilité.

Le rôle des vétérinaires sanitaires et mandatés doit, lui aussi, être adapté. Dans un contexte d'augmentation des risques, ils ne peuvent plus être seulement des intervenants ponctuels mobilisés lors des crises. Ils doivent devenir des acteurs de l'anticipation, capables de participer plus fortement à la détection précoce, à la sensibilisation des détenteurs d'animaux et à la remontée d'informations. Cette évolution suppose de clarifier leurs missions, leurs conditions d'intervention et les modalités de leur rémunération.

Face à ces constats, les Assises du sanitaire animal ont été lancées en janvier 2025 afin de définir une organisation sanitaire adaptée aux risques contemporains. Les travaux portent sur la gouvernance, le financement, la prévention, la lutte, la surveillance, l'anticipation et la souveraineté dans les filières animales. Ils traduisent la nécessité d'une réforme d'ensemble plutôt que d'un ajustement ponctuel.

Ces travaux, qui devaient durer une année, ont toutefois été suspendus durant la crise de la dermatose nodulaire contagieuse et n'ont toujours pas abouti.

II. Le dispositif envisagé - Une habilitation à légiférer par ordonnance dont le champ est très large pour permettre une réforme globale

Dans sa version initiale, l'article 15 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de 12 mois, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires au renforcement du système sanitaire agricole face à la multiplication des dangers zoosanitaires, phytosanitaires et relatifs à la sécurité alimentaire des aliments.

Le recours à l'article 38 de la Constitution est justifié par la nécessité de traiter plusieurs sujets techniques, dont la cohérence dépend des conclusions des Assises du sanitaire animal.

Le champ de l'habilitation est particulièrement large. Il couvre cinq domaines principaux :

- le financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires ;

- la fiabilité et l'efficacité des systèmes d'information en matière de collecte et de gestion des données d'identification et de mouvement des animaux ;

- les missions des piégeurs agréés dans le domaine sanitaire ;

- les missions des vétérinaires sanitaires et des vétérinaires mandatés ;

- la réglementation relative aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux.

L'habilitation comporte également une clause « balai » qui autorise le Gouvernement à procéder à des coordinations avec d'autres dispositions législatives pour assurer la cohérence globale du dispositif.

A. L'épineuse question du financement global de notre système sanitaire

Le premier volet porte sur le financement du sanitaire végétal et animal, tandis que les autres volets ne concernent que la santé animale. L'article 15 habilite le Gouvernement à définir les modalités de financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte par l'État et par les autres personnes intervenant dans leur mise en oeuvre. Ce champ est le plus structurant, car il peut conduire à revoir la répartition des responsabilités financières entre les pouvoirs publics, les organisations professionnelles et interprofessionnelles. Il y associe également les détenteurs d'animaux et de végétaux non professionnels qui peuvent contribuer à la diffusion de maladies.

Il ouvre la voie à de nouvelles possibilités de mutualisation des contributions pour financer la prévention et la gestion des risques sanitaires. En l'état du droit, les fonds de mutualisation portés par des interprofessions ne remplissent pas les conditions pour obtenir l'agrément de l'article L. 361-3 du CRPM et donc prétendre à un cofinancement public via le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Des évolutions législatives sont donc nécessaires sur ce point.

La question du financement est le principal point d'achoppement des Assises du sanitaire animal puisqu'il s'agit d'un sujet sensible pour les filières. Celles-ci n'étant pas achevées, il est difficile d'anticiper le contenu des ordonnances sur ce point. L'ambition fixée par la ministre de l'agriculture est d'aboutir à l'institutionnalisation de contrats sanitaires de filières pour définir clairement le partage des responsabilités entre les acteurs du sanitaire dans les trois volets de la politique sanitaire (prévention, surveillance et lutte).

La réforme du financement du sanitaire est pourtant essentielle pour éviter que les crises soient prises en charge dans l'urgence, au cas par cas, sans doctrine financière stabilisée.

B. Des mesures spécifiques à la santé animale

1. Des systèmes d'information obsolètes, à réformer d'urgence

Le deuxième volet concerne la traçabilité animale. L'article 15 du projet de loi prévoit ainsi d'habiliter le Gouvernement à modifier les dispositions du code rural et de la pêche maritime (CRPM) pour renforcer l'efficacité, la fiabilité et la sécurité des systèmes d'information relatifs à l'identification et aux mouvements des animaux au travers d'une plateforme unique de collecte de données qui devrait permettre de mieux centraliser les informations et de faciliter leur utilisation par les acteurs compétents.

Cette réforme répond à un besoin opérationnel majeur, comme précédemment évoqué. En cas de crise, la connaissance rapide des mouvements d'animaux et des exploitations exposées conditionne l'efficacité des mesures de surveillance, de restriction et de lutte. Un système de traçabilité dispersé ou insuffisamment interopérable retarde la décision publique et augmente le risque de diffusion de la maladie.

Le dispositif prévoit aussi de préciser les missions des établissements et personnes agréées chargés de la collecte ou du traitement des données. Il s'agit de garantir que les acteurs qui participent à la traçabilité disposent des droits d'accès et des capacités nécessaires pour accomplir leurs missions, tout en encadrant les conditions d'utilisation des données. Les travaux menés dans le cadre des Assises du sanitaire animal visent notamment à définir le schéma fonctionnel de cette plateforme unique afin de préciser les missions et les responsabilités de chacun des acteurs impliqués dans sa gestion.

2. La consécration du rôle des piégeurs dans la prévention et la lutte sanitaires

Le troisième volet porte sur les piégeurs formés et agréés par le préfet dans les conditions prévues à l'article R. 4127-16 du code de l'environnement. Ils interviennent principalement dans certaines opérations de chasse et pour lutter contre les animaux susceptibles d'occasionner des dégâts. L'ordonnance qui serait prise sur le fondement de cette habilitation permettrait de reconnaître leur capacité à concourir, sous le contrôle de l'autorité administrative, aux mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales réglementées. Cette évolution vise à mobiliser des compétences déjà présentes sur le terrain, en particulier lorsque la faune sauvage joue un rôle dans la circulation d'un danger sanitaire, comme dans le cas de la peste porcine africaine qui peut être transmise par des sangliers.

L'intérêt de cette mesure est de mieux intégrer la faune sauvage dans la stratégie sanitaire puisque certaines maladies ne peuvent être efficacement surveillées ou combattues si l'intervention se limite aux élevages. La mobilisation des piégeurs agréés peut contribuer à la détection de signaux faibles, à la réduction de certains risques de diffusion ou à la mise en oeuvre de mesures ciblées, à condition de définir un cadre d'intervention suffisamment précis et encadré.

3. Les vétérinaires en première ligne

Le quatrième volet concerne l'adaptation du champ et des conditions d'exercice des missions des vétérinaires sanitaires et les vétérinaires mandatés. L'objectif est de renforcer leur rôle dans l'anticipation et la détection précoce des risques, mais aussi de clarifier leur place dans l'organisation sanitaire rénovée.

Cette évolution est essentielle pour passer d'une logique de réponse à une logique de prévention puisque les vétérinaires sont au contact direct des élevages et disposent d'une expertise indispensable pour identifier les situations anormales, conseiller les détenteurs d'animaux et contribuer à la remontée d'informations. Leur rôle de sentinelle sanitaire doit être mieux reconnu, mieux organisé et mieux financé, comme l'a douloureusement rappelé l'épisode de la dermatose nodulaire contagieuse en 2025 qui a pu être éradiquée grâce à la mobilisation sans faille des vétérinaires.

L'habilitation pourrait également conduire à réviser les modalités de rémunération des vétérinaires sanitaires et mandatés. Cette question est particulièrement sensible, car la mobilisation de ces professionnels suppose un modèle économique soutenable qui permette de rendre le maillage vétérinaire rural plus efficace et plus attractif, comme le préconise la commission des affaires économiques depuis plusieurs années^132(*).

4. Des évolutions à la marge en matière de réglementation des médicaments vétérinaires et d'aliments médicamenteux

Le dernier volet de l'article 15 concerne les médicaments vétérinaires et les aliments médicamenteux. L'habilitation permettrait de compléter l'adaptation du droit national au cadre européen, de renforcer les contrôles et les sanctions, d'encadrer la vente à distance, de préciser les règles applicables aux médicaments destinés aux nouveaux animaux de compagnie, de simplifier certaines procédures et d'améliorer la gestion de la disponibilité des médicaments vétérinaires.

Cette habilitation vise principalement à mettre en cohérence le droit national avec le droit européen et notamment le « Paquet médicaments vétérinaires »^133(*), ce qui nécessite une intervention législative. L'actualité récente nous a rappelé que la disponibilité des vaccins est devenue un enjeu de souveraineté sanitaire, car l'absence ou le retard d'accès à un vaccin peut compromettre la stratégie de lutte contre une épizootie.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. L'encadrement des conditions d'élaboration des ordonnances

En commission, les députés ont réduit le délai d'habilitation à légiférer par ordonnance à six mois, compte tenu de l'urgence de réformer notre système sanitaire avant l'apparition d'une nouvelle crise.

Pour s'assurer que cette réforme recueille l'aval de l'ensemble des acteurs concernés, ils ont par ailleurs soumis la publication des ordonnances à une concertation préalable avec les organisations professionnelles et interprofessionnelles représentatives des filières agricoles concernées. En séance publique, cette concertation a été étendue aux organisations professionnelles vétérinaires et aux groupements de défense sanitaire qui jouent eux aussi un rôle essentiel dans la prévention, la surveillance et la lutte sanitaires.

B. L'encadrement du champ de l'ordonnance

En commission, les députés ont également précisé le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer les systèmes d'information en matière de santé animale en rendant obligatoire le fait de garantir aux établissements du réseau des chambres d'agriculture et aux organisations interprofessionnelles reconnues l'accès aux données nécessaires à leurs missions. Ils ont également inscrit le principe de la participation de ces organismes au traitement et à la mise à disposition de ces données.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement gouvernemental pour préciser les conditions d'accès et de traitement de ces données afin de s'assurer de la conformité du contenu des futures ordonnances au Règlement général sur la protection des données (RGPD). Les données réglementaires, dont la collecte est réalisée sous la maîtrise de l'État, peuvent ainsi être traitées et utilisées à d'autres fins que la traçabilité animale par les établissements du réseau des chambres d'agriculture, les personnes agréées en application de l'article L. 212-2 du CRPM et les organisations interprofessionnelles reconnues, sous réserve du consentement de l'éleveur. À l'inverse, les données complémentaires sont collectées et utilisées directement par ces mêmes personnes en leur qualité de responsables de traitement.

Les commissaires des affaires économiques ont par ailleurs précisé que les modifications apportées à la réglementation relative aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux ont notamment pour finalité d'améliorer la gestion des vaccins contre les maladies émergentes.

IV. La position de la commission - Se donner les moyens d'une véritable réforme : rétablir le délai initial de l'habilitation et renforcer la protection des vétérinaires

A. Rétablir le délai d'habilitation à légiférer par ordonnance de 12 mois

En adoptant l'amendement COM-146 des rapporteurs, la commission a rétabli le délai d'habilitation à légiférer par ordonnance de 12 mois. Celui-ci avait été réduit à 6 mois à l'Assemblée nationale, ce qui est insuffisant au regard du champ de l'habilitation qui devrait permettre d'aboutir à une réforme globale du système sanitaire français au travers du financement du système sanitaire, des systèmes d'information en matière de collecte et de gestion des données d'identification et de mouvement des animaux, du statut des piégeurs agréés, des missions confiées aux vétérinaires sanitaires et du cadre juridique encadrant l'utilisation des médicaments vétérinaires.

Cette réforme globale devra en outre prendre en compte les conclusions des Assises du sanitaire animal qui sont toujours en cours et faire l'objet d'une concertation élargie avec les acteurs du sanitaire avant la publication des ordonnances.

B. Faire entrer les vétérinaires dans le champ des personnes

Dans la mesure où l'habilitation à légiférer par ordonnance porte sur « les conditions d'exercice des missions des vétérinaires sanitaires et des vétérinaires mandatés », la commission a tenu à renforcer la protection de ce maillon essentiel de notre système sanitaire.

Elle a ainsi adopté l'amendement COM-1 rect. ter d'Annick Jacquemet qui reprend la recommandation n° 5 du rapport d'information n° 354 (2025-2026) de la commission sur le bilan de la crise de la dermatose nodulaire contagieuse. Cet épisode douloureux a révélé la faiblesse du dispositif de protection des vétérinaires, en première ligne de la gestion des crises sanitaires en élevage, face à la hausse des incivilités et des agressions.

Cet amendement modifie la définition du délit d'outrage à l'article 433-5 du code pénal pour faire en sorte que les vétérinaires et les membres du personnel d'un établissement vétérinaire bénéficient du même niveau de protection que les autres personnes visées à cet article, notamment les professionnels de santé.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 15 bis A (supprimé)
Précision de l'objectif de protection de la santé publique et de la santé
des agriculteurs et des salariés du secteur agricole prévu à l'article L. 1
du code rural et de la pêche maritime

Cet article prévoit de compléter l'objectif de protection de la santé publique et de la santé des agriculteurs et des salariés du secteur agricole de la politique en faveur de la souveraineté alimentaire prévu au 19° du I de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Un système sanitaire axé sur la lutte plus que sur la prévention et la surveillance

La crise de la dermatose nodulaire contagieuse (DNC) qui a frappé la France en 2025 a mis en lumière la capacité de réaction de notre système sanitaire animal mais aussi ses failles. Elle a en effet révélé la nécessité de renforcer notre politique de prévention et de lutter contre la prolifération des fausses informations en matière de santé publique. La commission a dressé ce constat dans son rapport d'information n° 354 (2025-2025) sur la gestion de cette crise sanitaire.

En l'état du droit, la protection de la santé publique et de la santé des agriculteurs et des salariés du secteur agricole figure parmi les nombreux objectifs de la politique en faveur de la souveraineté alimentaire listés à l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime. Cette disposition, programmatique, fait référence à « la prévention des zoonoses » et à « la prévention sanitaire des actifs agricoles ».

II. Le dispositif envisagé - Des précisions apportées à l'objectif de protection de la santé publique de la politique agricole pour renforcer la prévention

Cet article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale. Il vise à inscrire explicitement au 19° du I de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime la poursuite d'une « approche fondée sur les connaissances scientifiques », qui apparaît comme superfétatoire puisque l'approche « une seule santé » reconnue par l'Organisation mondiale de la santé est déjà mentionnée.

En outre, l'article 15 bis A prévoit que la politique de prévention et d'anticipation est « mise en oeuvre en amont des crises sanitaires », ce qui paraît redondant.

III. La position de la commission - Des mesures redondantes qui nuisent à la clarté et à la lisibilité du droit

Par souci de clarté et de lisibilité du droit, la commission a supprimé cet article sans portée normative.

Article 15 bis (non modifié)
Lutte contre la diffusion des fausses informations
relatives à la gestion des maladies animales réglementées

Tirant les conséquences de la crise de la dermatose nodulaire contagieuse qui a frappé la France en 2025, cet article, introduit en commission à l'Assemblée nationale, vise à compléter l'article L. 221-1-1 du code rural et de la pêche maritime pour confier à l'autorité administrative la mission de lutter contre la diffusion des fausses informations relatives à la gestion des maladies animales réglementées.

Consciente du fait que l'efficacité de la stratégie sanitaire repose, en grande partie, sur son acceptabilité par le plus grand nombre, la commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - La diffusion massive de fausses informations : un point de faiblesse majeur de notre système sanitaire

A. La multiplication des fausses informations : un problème bien plus vaste qui ne concerne pas uniquement les maladies animales réglementées

L'impact croissant des fausses informations sur l'efficacité de la stratégie sanitaire est bien documenté depuis la crise mondiale de la covid-19. Il s'agit d'un enjeu majeur pour le système sanitaire tout entier, pas seulement en matière de santé animale. L'Organisation mondiale de la santé (OMS) a ainsi employé le terme d'« infodémie » pour désigner la surabondance d'informations, y compris fausses et trompeuses, lors d'une épidémie, qui contribue à affaiblir la confiance du publique dans les autorités et le protocole sanitaires.

Pour autant, le code de la santé publique comme le code rural et de la pêche maritime ne consacrent pas, en tant que telle, d'obligation générale de lutte contre la diffusion de fausses informations dans le domaine sanitaire.

B. La crise de la dermatose nodulaire contagieuse : un catalyseur

L'article 15 bis vise spécifiquement les maladies animales réglementées, car la réforme du système sanitaire animal est l'objet de l'article 15 du projet de loi ; cette disposition présente donc un lien direct avec le projet de loi. Mais cette mesure se justifie également par l'explosion des fausses informations lors de la crise de la dermatose nodulaire contagieuse, notamment au dernier trimestre 2025.

La commission des affaires économiques du Sénat a ainsi rappelé dans son rapport d'information sur le bilan de la crise de la dermatose nodulaire contagieuse, commis en son nom par Mmes Martine Berthet, Annick Jacquemet et MM. Gérard Lahellec et Christian Redon-Sarrazy, que des tentatives d'amplifications artificielles de thèmes éloignés de la crise de la DNC, comme l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et les pays du Mercosur et des tentatives d'ingérences étrangères, avaient été identifiées au plus fort de la crise^134(*).

Ces fausses informations ont sans doute contribué à rendre explosif le contexte de la gestion de cette crise. Plusieurs centaines de manifestants s'étaient ainsi rassemblés à Pouilley-Français dans le Doubs et à Bordes-sur-Arize dans l'Ariège pour tenter d'empêcher les opérations de dépeuplement de ces deux foyers, occasionnant des dégâts matériels et des blessés légers. Au total, d'après la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), le surcoût engendré par les opérations de blocage liées à la DNC entre le 16 et le 23 décembre 2025 s'est élevé à près de 2,65 millions d'euros.

II. Le dispositif envisagé - Inscrire la lutte contre les fausses informations parmi les finalités des politiques publiques en matière de santé animale

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a créé un article 15 bis qui vise à compléter l'article L. 221-1-1 du code rural et de la pêche maritime relatif aux mesures de prévention, de surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées définies à l'article L. 221-1 du même code. Ces maladies regroupent :

- les maladies mentionnées au paragraphe 1 de l'article 5 de la « Législation sur la santé animale^135(*) » (LSA), telles que la DNC, la fièvre aphteuse ou l'influenza aviaire hautement pathogène ;

- les maladies émergentes définies à l'article 6 de ce même règlement européen ;

- les autres maladies dont la liste est établie par le ministre chargé de l'agriculture, qui nécessite des mesures nationales d'intérêt collectif.

L'article 15 bis confie à l'autorité administrative la mission de lutter contre la diffusion des fausses informations relatives à la gestion de ces maladies.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement qui précise que cette mission s'exerce « en lien et de manière coordonnée avec les autres acteurs et parties prenantes impliquées », afin de clarifier la responsabilité partagée de la définition d'une stratégie de communication cohérente.

La réussite de la stratégie sanitaire dépend en effet de la capacité de tous les acteurs à faire front commun, y compris en matière de communication, pour enrayer la diffusion virale de certains contenus relayant des fausses informations. Ce rappel apparaît essentiel dans la mesure où quelques vétérinaires ont pris publiquement position contre le dépeuplement total des foyers de DNC en « exposant une expertise parcellaire [...] leurs seules convictions personnelles et militantes »^136(*), ce qui a donné lieu au déclenchement de plusieurs procédures disciplinaires par le Conseil national de l'ordre des vétérinaires.

III. La position de la commission - Un constat partagé, déjà établi par des travaux récents de la commission

La commission des affaires économiques du Sénat considère que la lutte contre la diffusion des fausses informations est une dimension majeure de la gestion des crises sanitaires. Dans son rapport d'information sur le bilan de la crise de la DNC, elle a d'ailleurs rappelé que « la réussite du protocole sanitaire résidait dans une communication claire, rapide et efficace du bien-fondé scientifique de la stratégie par l'État au monde agricole » et qu'il était « indispensable de mener une stratégie offensive de lutte contre la désinformation ».

Cette responsabilité n'incombe pourtant pas seulement à l'État, qui a du mal à faire entendre une position scientifique et documentée dans la cacophonie des fausses informations et des théories du complot qui circulent sur Internet. La commission a ainsi recommandé au Gouvernement d'arrêter une feuille de route précise en matière d'explication de la stratégie sanitaire qui implique de multiplier les actions de communication menées en collaboration avec d'autres acteurs du monde agricole et de la politique sanitaire et, en premier lieu, des experts pour remettre une parole légitime et scientifique au centre du débat. Cette intervention des scientifiques doit se faire de manière précoce pour faire comprendre, dès le début de la crise, le bien-fondé du protocole de gestion de crise et éviter des contestations explosives par la suite.

La commission a donc adopté l'article sans modification.

CHAPITRE VI
RAPPROCHER L'ACTION PUBLIQUE DES ENTREPRISES

Article 16 (supprimé)
Utilisation du registre national des entreprises
à des fins de communication par l'administration

Cet article vise à permettre à l'administration d'utiliser le Registre national des entreprises (RNE) à des fins de communication. Les communications concerneraient l'ensemble des entreprises enregistrées au RNE. Elles seraient adressées directement par l'Institut national de la propriété intellectuelle (Inpi), suite à une demande par une autorité administrative. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), est prévu pour préciser les modalités d'application du dispositif.

La commission a adopté l'amendement de suppression COM-148 présenté par les rapporteurs, le dispositif proposé apparaissant peu opérationnel et sans insuffisamment protecteur des données personnelles.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Si le registre national des entreprises (RNE) permet de centraliser les informations relatives aux entreprises, son encadrement strict limite son usage par les pouvoirs publics à des fins de communication administrative

A. Le RNE permet de centraliser les informations relatives aux entreprises exerçant sur le territoire français une activité de nature commerciale, artisanale, agricole ou indépendante

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi « Pacte », a institué un registre national des entreprises (RNE). Il fusionne en une seule base de données les informations du registre du commerce et des sociétés (RCS), du répertoire des métiers (RM) et du registre des actifs agricoles. Les règles relatives aux RNE sont énoncées aux articles L. 123-36 et suivants et R. 123-239 et suivants du code du commerce.

Il est prévu que doivent s'immatriculer au registre « les entreprises exerçant sur le territoire français une activité de nature commerciale, artisanale, agricole ou indépendante » (article L. 123-36 dudit code). Aux termes de l'article R. 411-1 du code de la propriété intellectuelle, la tenue du RNE est attribuée à l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi).

Ce registre a pour objet le recueil, la conservation et la diffusion des informations concernant les entreprises. Ces dernières ont notamment l'obligation de fournir des informations qui permettent d'entrer en communication avec elles (adresse, coordonnées téléphoniques et électroniques...). L'article L. 123-52 du code de commerce prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les « autorités, administrations, personnes morales et professions » pour lesquelles l'intégralité des informations fournies au RNE est mise à disposition. Ces dernières sont énoncées à l'article R. 123-318 du même code qui prévoit notamment l'accès par :

· les services centraux du ministère de l'agriculture et de l'alimentation ;

· la direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;

· les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;

· les directions de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;

· les réseaux des chambres d'agriculture.

B. Les crises récentes imposent aux pouvoirs publics de renforcer leurs canaux de communication auprès des entreprises, ce que ne permet pas l'encadrement strict de l'usage du RNE

L'article L. 123-52 du code de commerce prévoit que l'usage des données par ces entités est strictement limité à l'exercice de leurs missions. Cet encadrement vise à répondre aux exigences du règlement général de la protection des données (RGPD). En effet, le droit à la vie privée, principe énoncé à l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et reconnu comme principe de valeur constitutionnelle, impose la protection des données personnelles. À cet égard, le Conseil d'État consacre la possibilité pour les personnes morales de s'en prévaloir^137(*).

Dans son avis du 10 février 2022 relatif au projet de décret relatif au RNE^138(*), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) souligne cet encadrement strict de l'usage des données versées au RNE conformément au RGPD. Elle constate que les autorités ne peuvent utiliser ces données qu'aux seules fins d'identification et de contact des responsables des entreprises et que le traitement de celles-ci doit notamment respecter le principe de minimisation des données.

L'étude d'impact met en évidence l'absence de cadre légal clair. Il n'est pas « clairement établi que la communication d'informations administratives aux entreprises puisse être considérée comme relevant » des missions qui permettent aux autorités d'accéder aux informations du RNE. Cette absence présente donc un risque de contrariété aux règles du RGPD qui imposent notamment que :

· les données personnelles soient collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes (article 5, § 1, point b) ;

· leur traitement réponde à une condition de licéité comme l'exécution d'une mission d'intérêt public (article 6, § 1, point e) ;

· leur traitement à une autre fin soit compatible avec la finalité pour laquelle les données à caractère personnel ont été initialement collectées (article 6, § 4).

Le cadre juridique actuel apparaît inadapté aux enjeux de communication des administrations publiques auprès des entreprises dans un contexte de multiplication des crises sanitaires, économiques et environnementales. La crise récente de la dermatose nodulaire contagieuse (DNC) a rappelé la nécessité de renforcer le cadre juridique de la communication de l'État auprès des exploitations agricoles. C'est le constat que font les sénateurs Martine Berthet, Annick Jacquemet, Gérard Lahellec et Christian Redon-Sarrazy dans leur rapport d'information relatif à la crise de la DNC^139(*). Ils remarquent que « la communication gouvernementale et préfectorale sur le bien-fondé de la stratégie sanitaire a parfois pu être insuffisante, ouvrant alors la brèche à une prolifération des fausses informations. Une communication plus rapide et plus massive de la part de l'État aurait sûrement permis d'éviter l'embrasement de la crise ».

II. Le dispositif envisagé - Permettre à l'administration d'utiliser le registre national des entreprises à des fins de communication

Le dispositif envisagé par le présent article prévoit d'insérer un article L. 123-53-1 au code de commerce. Celui-ci renverrait à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Cnil, le soin de préciser les conditions permettant d'utiliser les informations versées au RNE pour procéder à des communications administratives.

Le mécanisme envisagé par ce nouvel article prévoit que les communications seraient adressées directement par le teneur du RNE, l'Inpi, après demande par une autorité administrative. Il s'agit d'une habilitation générale ouverte à l'ensemble des entreprises inscrites au RNE et non limitée aux seules administrations du ministère chargé de l'agriculture. Le dispositif prévoit néanmoins de limiter les communications aux seules informations de nature administrative relatives aux droits et obligations applicables aux entreprises ou à des mesures prises pour assurer la prévention ou la gestion d'une crise.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement du rapporteur Julien Dive permettant à l'autorité administrative de communiquer directement avec les entreprises en utilisant les données du RNE, sans passer par l'Inpi comme le prévoyait le texte initial.

En séance publique, à l'initiative du Gouvernement, la rédaction initiale a été rétablie. Les communications, à la demande d'une autorité administrative, seront réalisées par l'Inpi.

Il est également précisé que les communications qui seront adressées par l'Inpi ne pourront avoir pour effet de créer des obligations nouvelles à la charge des entreprises.

Enfin, il est imposé au Gouvernement de rédiger un rapport annuel public présentant le nombre, la nature et les finalités des communications effectuées par l'Inpi.

IV. La position de la commission - Un dispositif inopérant et contraire aux exigences de protection des données personnelles

La commission est attentive à ce que les dispositifs de communication administrative auprès des entreprises soient renforcés. Dans le contexte susmentionné de multiplication des crises, ce renforcement est impératif. Néanmoins, le dispositif envisagé par l'article 16 présente des fragilités.

Les rapporteurs ont pu identifier une première fragilité relative à l'autorité qui aurait vocation à réaliser ces communications administratives. Il n'apparaît pas pertinent de confier cette mission de communication à l'Inpi, dont ce n'est pas la vocation première. En période de crise, une communication réalisée par un organisme peu connu des entreprises concernées risque de ne pas avoir l'écho attendu.

Face à cette lacune, le rapporteur Julien Dive avait proposé et fait adopter en commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale un amendement confiant directement à l'autorité administrative demandeuse le soin de procéder à la communication. Cependant, cette possibilité n'a pas été retenue en séance publique au regard des risques qu'elle présente en matière de protection des données personnelles. En effet, cette extension à un ensemble important d'autorités administratives risque de contrevenir au principe de minimisation de l'accès et du traitement des données personnelles, tel que prévu par le RGPD.

Plus généralement, les rapporteurs ont relevé que le dispositif prévu à l'article 16 présente un risque important de contrariété avec le RGPD. Il prévoit une habilitation générale ouverte à l'ensemble des entreprises inscrites au RNE et un accès non limité aux seules administrations relevant du ministère chargé de l'agriculture. Cette disposition soulève dès lors des interrogations quant à sa nécessité et à sa proportionnalité au regard des exigences applicables en matière de protection des données à caractère personnel.

En conséquence, la commission relève que le mécanisme proposé ne s'avère ni opérationnel pour communiquer efficacement avec les entreprises ni protecteur des données personnelles de leurs dirigeants. Les rapporteurs ont donc proposé à la commission l'adoption de l'amendement COM-148, qui supprime cet article.

La commission a supprimé l'article.

CHAPITRE VII
RÉPONDRE AUX SPÉCIFICITÉS
DE L'ACTIVITÉ D'ÉLEVAGE D'ANIMAUX

Article 17
Habilitation à légiférer par ordonnance
pour créer une police environnementale des élevages

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois pour créer un régime de police environnementale des élevages qui relève, en l'état du droit, du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), d'une part, et assurer la transposition de la directive (UE) 2024/1785 dite « IED 2 »^140(*), d'autre part.

L'article précise que les mesures qui entrent dans le champ de l'ordonnance définissent :

- les principes de classement en nomenclature des activités relevant des différents régimes, les conditions d'élaboration des prescriptions applicables à l'exploitation, au fonctionnement et à la cessation d'activité ;

- les procédures applicables en matière d'évaluation environnementale, d'information et de participation du public ;

- les conditions de coordination et d'articulation de ces régimes avec les règles d'urbanisme et les autres régimes juridiques susceptibles d'être impactés ;

- les autorités compétentes en matière de police administrative et judiciaire et les sanctions administratives et pénales ;

- les modalités de saisine du juge administratif ;

- les dispositions transitoires et de coordination.

La commission a adopté un amendement COM-146 des rapporteurs pour supprimer la restriction du principe de participation du public introduite à l'Assemblée nationale, qui soulève de sérieuses difficultés juridiques et opérationnelles.

Elle a également adopté trois amendements COM-363, COM-366 et COM-368 d'Yves Bleunven qui visent à encadrer le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance pour s'assurer que les textes qui en découleront n'aboutissent pas à la mise en place d'un régime plus restrictif pour les éleveurs.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une révision des cadres européen et national qui incite à la création d'un régime juridique distinct de celui des ICPE pour les élevages

A. La révision de la directive dite « IED » va dans le sens de la reconnaissance des spécificités des activités d'élevage

En France, les installations d'élevage d'une certaine taille et qui visent certaines espèces (environ 120 000 installations d'élevage) peuvent relever de plusieurs régimes juridiques :

- celui de la directive « IED^141(*) », pour les activités d'élevages de volailles et de porcs ;

- celui de la directive « EIE^142(*) » qui fixe les seuils et procédures d'évaluation environnementale. L'annexe I de cette directive soumet certains élevages intensifs de volailles ou de porcs à une évaluation systématique de leurs incidences sur l'environnement ;

- et le régime national des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), qui retranscrit, pour partie, ces deux régimes. Il prévoit trois procédures distinctes dont le niveau d'encadrement dépend du risque et des impacts sur l'environnement : la déclaration, l'enregistrement (demande d'autorisation préfectorale simplifiée) et l'autorisation (étude d'impact et enquête publique).

Le cadre juridique de la police environnementale encadrant les activités d'élevage figure au titre I^er du livre V (ICPE, transposition de la directive IED et procédures administratives) et au titre VII du livre I^er (contrôles administratif et pénal) dans le code de l'environnement.

La directive « IED » encadre les émissions polluantes des installations industrielles et agricoles qui présentent un fort impact environnemental. Elle prévoit notamment le respect de valeurs limites d'émissions de polluants et l'application des « meilleures techniques disponibles » (MTD) pour atteindre des niveaux de performance environnementale compatibles avec les objectifs poursuivis par la directive.

Le projet de révision de la directive IED résulte de l'évaluation de ses dispositions en 2019 dans le cadre du « Pacte vert pour l'Europe ». Il a abouti à l'adoption, le 24 avril 2024, d'une nouvelle directive (UE) 2024/1785 du Parlement européen et du Conseil dite directive « IED 2 ». Les dispositions de cette directive doivent en principe être transposées avant le 1^er juillet 2026 mais certaines dispositions relatives aux activités d'élevage figurent dans l'acte d'exécution qui doit être pris avant le 1^er septembre 2026. L'article 3 de la directive « IED 2 » prévoit que les États membres devront transposer l'acte d'exécution dans un délai de quatre à six ans après son entrée en vigueur.

Dans le domaine de l'élevage, l'annexe I bis de la directive « IED » révisée a étendu son champ d'application à de nouvelles installations d'élevage en abaissant le seuil à 350 unités de cheptel (UGB) pour les élevages porcins, 300 UGB pour les élevages de poules pondeuses, 280 UGB pour ceux de volailles de chair et 380 UGB pour les exploitations mixtes (porcs et volailles). D'après les estimations du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, le nombre d'élevages soumis à la directive « IED 2 » augmentera considérablement, passant d'environ 3 000 à 4 340^143(*). Les nouveaux seuils européens divergent désormais du régime d'autorisation français pour les porcs et les volailles prévu dans la rubrique 3 660 de l'annexe de l'article R. 511-9 du code de l'environnement. La transposition de la directive impose donc de modifier le régime de la police environnementale applicable aux activités d'élevage par cohérence.

La directive « IED 2 » prévoit, en contrepartie, un régime d'exception pour les élevages qui seront désormais soumis à des règles d'exploitation définies dans un acte d'exécution de la Commission européenne qui doit être adopté avant le 1^er septembre 2026. Elle introduit une nouvelle procédure d'enregistrement spéciale pour les activités agricoles. Les élevages dits « intensifs » au sens de la directive EIE ne sont toutefois pas concernés par cette procédure d'enregistrement.

La procédure d'enregistrement au sens de la directive « IED 2 » diffère de la procédure d'enregistrement française prévue dans le cadre du régime des ICPE. En effet, le régime français de l'enregistrement se fonde sur des prescriptions générales, tandis que la directive « IED 2 » prévoit la prise en compte de l'état du site d'implantation de chaque installation dans le processus de délivrance de l'autorisation. La direction générale de la prévention des risques (DGPR) considère donc que « si des éléments de procédures (délais d'instruction notamment) tendent à rapprocher les deux régimes, ils sont en l'état non fusionnables »^144(*), ce qui plaide pour une refonte du régime juridique français.

L'évolution du cadre européen s'inscrit donc dans la logique d'une reconnaissance des spécificités de l'élevage qui va dans le sens de la création d'un régime de police environnementale des élevages distinct du régime des ICPE.

B. La multiplication des dérogations au régime des ICPE témoigne de la volonté du législateur de mieux prendre en compte les spécificités des activités d'élevage

Du fait de cette évolution du cadre européen, l'article 3 de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, dite loi « Contraintes » a ouvert la possibilité d'un alignement des seuils de la procédure d'enregistrement pour les élevages porcins et avicoles sur les seuils de la directive EIE (évaluation des incidences sur l'environnement) et non plus sur ceux, plus bas, de la directive IED (directive sur les émissions industrielles).

En conséquence, toutes les exploitations qui relevaient jusqu'ici du régime d'autorisation, plus contraignant, pourraient être soumises au régime d'enregistrement, à l'exception des élevages dits « intensifs » au sens de la directive EIE, soumis à évaluation environnementale (énumérés à l'annexe I de la directe EIE) afin de faciliter la création, l'extension ou le regroupement des élevages.

Cette modification est de niveau réglementaire : un décret en Conseil d'État doit modifier les seuils figurant à l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement. Afin de sécuriser le dispositif au plan juridique, le rapporteur de la proposition de loi au Sénat, Pierre Cuypers, avait toutefois amendé le texte pour que cette disposition n'entre en vigueur qu'à compter de l'adoption de l'acte d'exécution qui doit intervenir au plus tard le 1^er septembre 2026.

De même, cet article prévoit la possibilité de relever les seuils en-dessous desquels s'applique par principe la procédure d'enregistrement en les relevant pour les élevages bovins, porcins et avicoles, sans violer le principe de non-régression environnementale.

Il modifie en outre le régime d'information et de consultation du public dans le cadre d'une demande d'autorisation environnementale en :

- remplaçant la réunion publique d'ouverture ou de clôture lors de la phase d'examen et de consultation par une permanence organisée par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête pour les demandes d'autorisation environnementale pour les élevages bovins, porcins et avicoles. Cette réunion peut toutefois être maintenue par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête sur demande du pétitionnaire ;

- rendant facultatives les réponses aux observations et aux propositions du public ainsi qu'aux avis mis en ligne, à l'exception de la réponse à l'avis de l'autorité environnementale. Celles-ci peuvent être transmises et publiées en une fois, jusqu'à la fin de la consultation du public.

La loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture a également prévu des dispositions spécifiques à l'élevage qui éloignent l'encadrement juridique de cette activité du droit commun des ICPE, telles que :

- l'allègement des poursuites administratives ou pénales en cas de dépassement du seuil du régime de la déclaration ou de l'enregistrement inférieur à 15 %, lorsque l'installation est soumise à l'un de ces régimes administratifs à la suite d'une modification de sa consistance et qu'elle fonctionnait légalement jusqu'alors. Le montant de l'amende administrative ne peut pas excéder la somme de 450 euros, contre 45 000 euros dans le droit commun. En outre, ces faits ne sont pas punissables et ne peuvent pas faire l'objet de sanctions pénales (article 32) ;

- la possibilité de modifier la nomenclature des activités relevant des différents régimes ICPE pour les chiens de protection (article 47), les sous-produits lainiers et la pisciculture (article 48) sans violer le principe de non-régression environnementale.

En outre, l'article 44 de cette même loi crée un régime contentieux spécifique en matière agricole prévu aux articles L. 77-15-1 à 4 du code de justice administrative.

De nombreuses évolutions du cadre juridique européen et français ont donc conduit à adapter le régime de droit commun des ICPE aux spécificités de l'élevage, rendant nécessaire la définition d'un régime ad hoc par souci de lisibilité et pour aller dans le sens de la volonté du législateur.

II. Le dispositif envisagé - Le recours à la législation par ordonnance pour créer une police environnementale des élevages 

A. Une reprise d'un article d'un projet de loi en cours d'examen au Parlement

Dans sa rédaction initiale, l'article 17 du présent projet de loi reprend mot pour mot l'article 52 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche adopté le 18 février 2026 au Sénat. Cet article a été adopté sans modification.

B. Sur le fond, une initiative bienvenue qui vise à clarifier et adapter le cadre juridique de la police environnementale aux spécificités de l'élevage

Prenant acte de récentes évolutions du cadre juridique français et européen, le Gouvernement envisage de créer une police environnementale des élevages distincte du régime des ICPE par souci de lisibilité et de simplification administrative pour les éleveurs. Ce régime permettra également de transposer la réglementation européenne.

L'ordonnance définirait :

- les principes de classement en nomenclature des activités relevant des différents régimes ainsi que les conditions d'élaboration des prescriptions applicables à l'exploitation, au fonctionnement et à la cessation d'activité. Compte tenu des dérogations à la nomenclature des ICPE pour les activités d'élevage prévues par la loi, d'une part, et de la création d'un nouveau régime d'enregistrement par la directive « IED 2 » distinct du régime d'enregistrement des ICPE, la refonte globale de cette nomenclature apparaît nécessaire pour les installations d'élevage ;

- les procédures applicables en matière d'évaluation environnementale et d'information et de participation du public, récemment modifiées par le législateur ;

- les conditions de coordination et d'articulation de ces régimes avec les autres régimes juridiques susceptibles d'être impactés. La création d'un tel régime nécessite en effet de procéder à de très nombreuses coordinations techniques, notamment en matière de droit de l'urbanisme ou de droit des installations d'accès à l'eau ;

- les autorités compétentes en matière de police administrative et judiciaire et les sanctions administratives et pénales ;

- les modalités de saisine du juge administratif, le législateur ayant d'ores et déjà créé un régime contentieux spécifique en matière agricole.

D'après la réponse au questionnaire de la DGPR, en se distinguant du régime des ICPE, la future police environnementale des élevages ne se contentera pas de reprendre les mesures dérogatoires déjà prévues en droit mais pourra prévoir de nouvelles mesures de simplification, telles que :

- des mesures propres aux élevages, notamment en matière de cessation d'activité, dans la mesure où les prescriptions prévues par le régime ICPE sont davantage adaptées au niveau d'exigences techniques élevé qui s'impose aux industriels en matière de chimie ou encore d'équipements sous pression ;

- une rationalisation des rubriques prévues dans le cadre ICPE actuel par l'harmonisation des unités de compte et la réduction du nombre de seuils, voire de rubriques ;

- l'adaptation des procédures d'autorisation, notamment en matière de consultation du public, pour simplifier les procédures administratives applicables aux élevages de plus petite taille.

Compte tenu de ces éléments, l'ordonnance prévoit donc également de définir les dispositions transitoires et de coordination dans le respect du principe de sécurité juridique.

Il est à noter que le Conseil d'État considère que la mise en oeuvre d'une police environnementale des élevages distincte du régime des ICPE ne méconnaît pas le principe d'égalité, à la double condition que les dérogations au régime contentieux de droit commun :

- se fondent sur des critères objectifs, en rapport direct et proportionné avec le but poursuivi ;

- offre des garanties égales aux justiciables.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Une réduction du délai d'habilitation à légiférer par ordonnance

Considérant que cet article a été inséré dans un projet de loi d'urgence, les députés ont réduit le délai d'habilitation à légiférer par ordonnance de moitié en commission. Cette modification a été conservée lors de l'examen en séance publique. Ce délai est donc de six mois dans la version du texte transmise au Sénat.

B. Deux dispositions visant à encadrer ou à préciser le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance

Les députés ont par ailleurs adopté en commission deux dispositions visant à encadrer ou à préciser le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance. La première restreint, aux personnes pouvant justifier d'un intérêt à agir direct et certain, les procédures d'enquêtes ou de consultation du public, notamment au regard de leur proximité géographique ou de leur qualité de riverain.

La seconde vise à garantir que l'ordonnance ne puisse mettre en oeuvre un régime plus défavorable aux élevages que les dispositions de la directive (UE) 2024/1785 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 dite « IED 2.0 ».

L'article a été adopté sans nouvelles modifications en séance publique.

IV. La position de la commission - Une réduction bienvenue du délai d'habilitation mais des ajustements nécessaires pour sécuriser l'article

A. L'absence de visibilité sur le calendrier d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale du projet de loi dit « Ddadue »

Comme l'examen du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dit « Ddadue » l'a démontré, la commission est favorable à l'article 17 dans sa version initiale. Pour autant, sur le plan de la méthode, elle regrette que le Gouvernement reprenne cette disposition dans le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles sans même avoir inscrit le projet de loi Ddadue à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Elle rappelle pourtant que ce texte a été transmis à l'Assemblée nationale le 20 février 2026.

Elle a donc conservé la réduction du délai d'habilitation à légiférer par ordonnance à six mois dans la mesure où la ministre elle-même s'est dite favorable à cette disposition et que plusieurs mois se sont écoulés entre le vote de l'article 52 du projet de loi Ddadue au Sénat et l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles.

B. Une restriction du principe de participation du public qui ne sécurise pas l'article

La commission des affaires économiques du Sénat considère que la restriction des modalités de participation du public aux seules personnes pouvant justifier d'un intérêt à agir direct et certain soulève de sérieux doutes quant à sa conformité à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Elle paraît par ailleurs difficile à mettre en oeuvre en pratique car il est impossible de vérifier, par exemple, si les personnes qui participent aux réunions ou aux enquêtes publiques respectent ces conditions.

C. Le renforcement de l'encadrement des finalités des futures ordonnances

En adoptant trois amendements COM-363, COM-366 et COM-368 d'Yves Bleunven, la commission a souhaité encadrer les finalités des ordonnances qui seront prises sur le fondement de cette habilitation en précisant que celles-ci :

- ne doivent pas aboutir à la surtransposition de la directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement dite « EIE »^145(*) qui s'applique également à certaines installations d'élevage ;

- doivent s'inscrire dans l'objectif de simplification et de sécurisation juridique des procédures applicables aux élevages ;

- doivent tenir compte des objectifs listés à l'article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE VIII
MIEUX PROTÉGER LES EXPLOITATIONS AGRICOLES
CONTRE LES DÉLITS

Article 18
Circonstance aggravante lorsque le vol est commis dans un lieu
où s'exerce une activité agricole ou dans lequel sont entreposés
des biens affectés à cette activité

Cet article vise à ajouter à la liste des cas dans lesquels s'applique une circonstance aggravante prévue à l'article 311-4 du code pénal les vols commis dans les lieux où s'exerce une activité agricole ou dans lesquels sont entreposés des biens affectés à cette activité.

Les vols commis dans ces lieux seraient ainsi passibles d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende contre trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende en l'état du droit.

L'article prévoit par ailleurs de rendre applicable cette disposition à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna où les textes de droit pénal ne sont applicables que sur mention expresse.

La commission a adopté un amendement COM-150 des rapporteurs pour :

- étendre le champ de la circonstance aggravante en cas de vol aux activités aquacoles ;

- étendre le champ de la circonstance aggravante en cas de destruction, dégradation ou détérioration aux biens affectés à des activités de recherche et développement, de production, de transformation, de stockage ou de négoce contribuant à la production agricole afin de couvrir toutes les activités qui contribuent, directement ou indirectement, à notre souveraineté agricole.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un arsenal juridique qui mériterait d'être renforcé afin de prendre en compte les spécificités des atteintes à l'agriculture

A. Les articles 311-1 et suivants du code pénal sanctionnent déjà les vols commis au préjudice des exploitations agricoles

1) Sanction du vol à titre principal et peines complémentaires

L'article 311-3 du code pénal prévoit que le vol simple par une personne physique est puni à titre principal de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Dans l'hypothèse où le vol porte sur une chose dont la valeur est inférieure ou égale à 300 euros et qu'il apparaît au moment de la constatation de l'infraction que cette chose a été restituée à la victime ou que celle-ci a été indemnisée, l'article 311-3-1 donne la possibilité d'éteindre l'action publique par le versement d'une amende forfaitaire. Le montant de l'amende, fixé à 300 euros, peut être minoré à 250 euros ou majoré à 600 euros.

En outre, ces sanctions peuvent être assorties de peines complémentaires prévues à l'article 311-14 du code pénal. Ainsi, les personnes physiques coupables d'une infraction de vol s'exposent à :

- l'interdiction des droits civiques, civils et de famille ;

- l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle sociale ;

- l'interdiction de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;

- la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;

- l'interdiction de séjour.

Au titre de l'article 121-2 du code pénal, les personnes morales sont responsables pénalement des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants, à l'exception de l'État. Le montant de l'amende est, dans ce cas, multiplié par cinq par rapport aux personnes physiques^146(*) (article 311-16 du même code) et des sanctions complémentaires peuvent être prononcées (article 131-39 du même code).

2) Le renforcement de la répression du vol en cas de circonstances aggravantes

Le vol peut également être plus sévèrement réprimé par la matérialisation de circonstances aggravantes prévues aux articles 311-4 et suivants du code pénal. L'article 311-4 prévoit notamment de porter le quantum de l'infraction de vol à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende en présence de l'une des onze circonstances aggravantes qu'il énonce. Ce même article permet de porter le quantum de la peine à :

- sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque le vol est commis dans deux des circonstances aggravantes ;

- six ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende lorsque le vol est commis dans trois de ces circonstances.

Les onze circonstances aggravantes en matière de vol
énoncées à l'article 311-4 du code pénal

Les circonstances aggravantes de nature personnelle (qualité de l'auteur de l'infraction) :

- lorsqu'il est commis par plusieurs personnes agissant en qualité d'auteur ou de complice, sans qu'elles constituent une bande organisée ;

- lorsqu'il est commis par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission ;

- lorsqu'il est commis par une personne qui prend indûment la qualité d'une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ;

Les circonstances aggravantes de nature réelle (manière dont l'infraction est commise) :

- lorsqu'il est précédé, accompagné ou suivi de violences sur autrui n'ayant pas entraîné une incapacité totale de travail ;

- lorsqu'il porte sur du matériel médical ou paramédical ou lorsqu'il est commis dans un établissement de santé ou au préjudice d'un professionnel de santé à l'occasion de l'exercice ou en raison de ses fonctions ;

- lorsqu'il est commis dans un local d'habitation ou dans un lieu utilisé ou destiné à l'entrepôt de fonds, valeurs, marchandises ou matériels^147(*) ;

- lorsqu'il est commis dans un véhicule affecté au transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageurs ;

- lorsqu'il est précédé, accompagné ou suivi d'un acte de destruction, dégradation ou détérioration ;

- lorsqu'il est commis par une personne dissimulant volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifiée ;

- lorsqu'il est commis dans les établissements d'enseignement ou d'éducation ainsi que, lors des entrées ou sorties des élèves ou dans un temps très voisin de celles-ci, aux abords de ces établissements ;

- lorsqu'il est destiné à alimenter le commerce illégal d'animaux.

Enfin, l'article 311-9 du code pénal prévoit que le vol en bande organisée est puni de quinze ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d'amende. Deux paliers d'aggravation du vol en bande organisée sont prévus par ce même article :

- lorsqu'il est précédé, accompagné ou suivi de violences sur autrui, la peine encourue est portée à vingt ans de réclusion criminelle et 150 000 euros d'amende ;

- lorsqu'il est commis soit avec usage ou menace d'une arme, soit par une personne porteuse d'une arme soumise à autorisation ou dont le port est prohibé, la peine encourue est portée à trente ans de réclusion criminelle et 150 000 euros d'amende.

B. Les caractéristiques criminologiques des vols commis au préjudice des exploitations agricoles, leur volume et leurs dommages incitent à renforcer les sanctions pénales

L'État cherche depuis plusieurs années à renforcer les outils à sa disposition afin d'endiguer ce phénomène qui n'est pas marginal ou conjoncturel. À l'échelle nationale, la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a créé en octobre 2019 une « Cellule nationale de suivi des atteintes au monde agricole » (cellule Demeter), destinée à apporter une réponse globale et coordonnée aux atteintes au milieu agricole. Des dispositifs territorialisés sont également mis en place afin d'apporter des réponses à certaines problématiques locales. À titre d'exemple, le groupement de gendarmerie de la Marne expérimente depuis 2022 un dispositif de gendarmerie mobile (« Gend'viti ») afin de veiller au bon déroulement des vendanges.

Néanmoins, le bilan annuel 2025 du Service central de renseignement criminel de la Gendarmerie nationale (SCRCGN) recense « 15 104 faits d'atteintes aux biens en milieu agricole en 2025 sur le territoire national ». Sur la période 2017-2025, le volume annuel de faits constatés n'a jamais été inférieur à 13 000, ce qui témoigne de l'ampleur et de la persistance du phénomène.

Les caractéristiques criminologiques de ces atteintes aux biens des exploitations agricoles leur sont particulièrement préjudiciables. D'une part, les caractéristiques des exploitations agricoles et des auteurs de ces infractions facilitent ces atteintes puisque ces exploitations sont difficiles à protéger, notamment en raison de leur taille^148(*). Ces vols sont souvent réalisés par des réseaux délictuels utilisant des modes opératoires travaillés. D'autre part, ces préjudices peuvent être particulièrement dommageables aux exploitations agricoles. Ainsi, les GPS de véhicules agricoles, représentant 40 % des objets volés^149(*), peuvent entraîner leur immobilisation totale avec le risque de perte totale des cultures, si le vol intervient au moment de la récolte.

Ce volume élevé d'atteintes doit être mis en parallèle d'un nombre croissant de victimes potentielles. En effet, le recensement agricole de 2020 dénombre 416 054 exploitations agricoles sur le territoire national contre 514 964 au moment du recensement de 2010. Cette diminution de 19,21 % du nombre d'exploitations agricoles se traduit par un risque individuel croissant, pour chaque exploitant, d'être exposé au risque d'atteintes à ses biens.

Le renforcement de la protection pénale des exploitations agricoles apparaît donc proportionné au regard de la spécificité de ces atteintes susceptibles d'affecter directement leur activité économique et leur équilibre financier. Elle est par ailleurs justifiée par l'atteinte à la souveraineté alimentaire engendrée par ces vols, au-delà du préjudice individuel subi par les victimes.

II. Le dispositif envisagé - La création pour les atteintes aux exploitations agricoles, d'une circonstance aggravante spécifique, applicable au délit de vol

L'article 18 du projet de loi propose de rétablir un 9° à l'article 311-4 du code pénal afin de créer une circonstance aggravante spécifique aux vols, au préjudice des exploitations agricoles. Cette nouvelle circonstance aggravante de nature réelle viserait les vols commis sur « un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité ». Les peines maximales encourues seraient portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

La notion d'activité agricole est définie par renvoi à l'article L. 311-A du code rural et de la pêche maritime. Les infractions de vol seront donc susceptibles de faire l'objet d'une circonstance aggravante si elles sont réalisées au préjudice des activités suivantes :

· les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal ;

· les activités de cultures marines et d'exploitation de marais salants ;

· les activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle ;

· les activités de commercialisation de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles.

Enfin, le II de l'article modifie l'article 711-1 du code pénal pour rendre applicable cette modification en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, conformément au principe de spécialité législative.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Afin de prévoir un dispositif pénal complet et cohérent, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a étendu cette nouvelle circonstance aggravante à l'infraction de destruction, dégradation ou détérioration d'un bien prévue à l'article 322-3 du code pénal. Les quantums des peines sont portés à 5 ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende pour les destructions et dégradations et 15 000 € d'amende assortis d'un travail d'intérêt général pour les graffitis et inscriptions non autorisés.

Concernant cette même infraction, la circonstance aggravante est retenue si elle est commise sur tout matériel à usage agricole ou dans un lieu où sont réalisées les activités suivantes :

- une activité agricole au sens de l'article L. 311-A du CRPM ;

- l'abattage, la découpe et la préparation des viandes et des produits assimilés ;

- la pêche maritime et fluviale et l'aquaculture ;

- la sylviculture ;

- les retenues d'eau et les infrastructures de stockage, de transfert ou de distribution de l'eau utilisées, même partiellement, pour les besoins d'une activité agricole.

En séance publique, les députés ont également étendu la circonstance aggravante aux vols réalisés sur des lieux où est exercée une activité de pêche maritime ou d'aquaculture au sens de l'article L. 911-1 du CRPM.

IV. La position de la commission - Une aggravation justifiée des sanctions applicables à l'infraction de vol et à l'infraction de destruction, dégradation ou détérioration d'un bien, qu'il convient d'étendre

La commission soutient le renforcement des sanctions en matière de vol au préjudice des exploitations agricoles. Ces infractions se maintiennent à un niveau élevé et peuvent avoir des répercussions particulièrement lourdes sur l'activité économique de ces structures.

À cet égard, les rapporteurs constatent que ce renforcement est conforme au principe de proportionnalité des peines, tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel.

Sur leur proposition, la commission a adopté l'amendement COM-150, qui inclut l'aquaculture dans le champ de cette aggravation pénale pour vol, par cohérence avec le dispositif prévu au même article concernant l'infraction de destruction, de dégradation ou de détérioration d'un bien.

Dans ces conditions, la commission soutient également l'extension de cette nouvelle circonstance aggravante aux infractions de destruction, de dégradation ou de détérioration d'un bien. Cette mesure s'inscrira dans la logique de fermeté affichée face aux atteintes que subissent les agriculteurs.

Néanmoins, la rédaction initiale ne permettait pas d'appréhender la totalité des actes malveillants visant le secteur agricole. C'est pourquoi, par ce même amendement COM-150, les rapporteurs ont proposé d'étendre le champ d'application de ces sanctions aggravées.

En effet, les sites dédiés à la recherche et au développement sont de plus en plus ciblés par ces infractions. L'amendement intègre donc, dans le champ des dégradations pénalement aggravées, les biens utilisés dans le cadre d'activités de recherche et de développement, ainsi que leurs infrastructures.

Par ailleurs, il inclut explicitement les biens affectés à des activités de production, de transformation, de stockage ou de négoce, afin de couvrir l'ensemble des filières qui concourent, directement ou indirectement, à l'activité agricole française.

Enfin, l'amendement COM-150 apporte une précision rédactionnelle afin d'améliorer la clarté et la lisibilité de l'article 18.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 18 bis A (nouveau)
Non-exigibilité de l'accise sur les alcools sur les produits volés

Cet article, issu de l'amendement COM-428 rect. bis de Daniel Laurent, vise à compléter l'article L. 313-37 du code des impositions sur les biens et services pour prévoir que l'accise sur les alcools n'est pas exigible lorsqu'un produit est définitivement perdu à la suite d'un vol dûment constaté et déclaré, sauf circonstances particulières.

Il a donc pour ambition de mettre un terme à une situation injuste subie par les entrepositaires de boissons alcooliques qui se voient imposer une taxe sur un produit qui leur a été dérobé, et qui est dénoncée de longue date par la filière.

Dans la mesure où les articles 18 et 18 bis du projet de loi prévoient des dispositions pour mieux protéger les exploitations agricoles contre les atteintes aux biens, et notamment le vol, la commission a adopté l'article ainsi rédigé.

I. La situation actuelle - Une situation injuste qui pénalise les entrepositaires de boissons alcoolisés

Le cadre juridique relatif à l'accise sur les alcools est prévu par la directive 2008/118/CE du Conseil relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE. L'article 7 de ce texte précise que les droits d'accises deviennent exigibles au moment de la mise à la consommation, entendus comme la mise à la consommation dont « la sortie, y compris la sortie irrégulière, de produits soumis à accise, d'un régime de suspension de droits ». En revanche, l'accise n'est pas exigible pour un produit « considéré comme totalement détruit ou irrémédiablement perdu lorsqu'il est rendu inutilisable ».

En droit interne, cette directive est transposée dans le code des impositions sur les biens et services (CIBS). Le régime d'exigibilité de l'accise sur les alcools est précisé à l'article L. 313-37 qui renvoie aux dispositions du titre IV du livre I^er et de la section 4 du chapitre I^er du titre I^er du livre III du même code, qui fixent le régime général d'accise (énergies, alcools et tabacs).

Dans la mesure où l'accise n'est pas exigible qu'en cas de vente, l'article L. 311-12 du CIBS prévoit explicitement que l'intervention d'une irrégularité ne fait pas obstacle à l'exigibilité de l'accise. L'accise reste donc exigible en cas de vol, sauf si le produit est rendu inutilisable en tant que produit soumis à accise, conformément à l'article L. 311-14 du même code. Or, la Cour de cassation considère que le vol ne rend pas le produit inutilisable mais seulement indisponible pour son détenteur^150(*). Seul le vol avec destruction prouvée des produits permet donc de se soustraire à l'exigibilité de l'accise sur le produit volé.

II. La position de la commission - Réparer une injustice qui pénalise les entrepositaires de boissons alcoolisées

Cette logique purement juridique apparaît particulièrement injuste pour les entrepositaires doublement pénalisés par le vol de leurs produits, d'une part, et l'obligation de s'acquitter de l'accise sur ces produits qui leur ont été soustraits illégalement, d'autre part.

L'amendement COM-428 rect. bis de Daniel Laurent, adopté par la commission, vise à modifier le régime d'exigibilité de l'accise sur les alcools pour mettre un terme à cette situation. Il prévoit la création d'un article additionnel après l'article 18. Cet article additionnel 18 bis A complète l'article L. 313-37 du CIBS pour prévoir que l'accise sur les alcools n'est pas exigible à la double condition :

- que le produit soit définitivement perdu à la suite d'un vol ;

- que ce vol soit dûment constaté et déclaré.

Afin de sécuriser le dispositif, l'article prévoit des garde-fous supplémentaires. L'accise sur les alcools demeure ainsi exigible lorsque des éléments probants permettent d'établir l'existence :

- d'une fraude ;

- d'une négligence grave ;

- ou d'un manquement caractérisé aux obligations de surveillance et de sécurisation incombant au redevable.

La commission considère que cet article est un point de départ intéressant pour ouvrir cette discussion avec le Gouvernement déjà interpellé par Daniel Laurent sur ce sujet^151(*) et améliorer, le cas échéant, la rédaction du dispositif dans le cadre de la navette parlementaire pour s'assurer de sa pleine conformité avec le droit de l'Union européenne.

Elle a donc adopté l'article ainsi rédigé.

Article 18 bis
Relèvement du quantum de peines en cas d'intrusion
au sein d'un local agricole

Cet article vise à relever le quantum de la peine encourue en cas d'intrusion au sein d'un local à usage agricole, en le portant de deux à trois ans d'emprisonnement et de 30 000 à 45 000 euros d'amende.

À l'initiative des rapporteurs, la commission a adopté un amendement visant à sécuriser juridiquement ce dispositif, qu'elle estime par ailleurs bienvenu au regard de la multiplication des intrusions illégales que subissent les exploitations agricoles et qui sont sources de risque sanitaire, notamment en période d'épizooties.

D'une part, la commission a mieux délimité le champ des locaux au sein desquels une intrusion serait passible de sanctions renforcées, en le circonscrivant aux lieux d'abattage, de découpe et de préparation des viandes et des produits assimilés : ce sont dans ces locaux que les intrusions emportent les risques sanitaires les plus importants.

D'autre part, afin de préserver la cohérence de l'échelle répressive en matière d'occupation frauduleuse de locaux, elle a prévu un quantum de sanctions de deux ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'introduction irrégulière au sein d'un local, y compris agricole, est une infraction sanctionnée par le code pénal

A. L'intrusion au sein d'un domicile est sanctionnée au titre de l'atteinte à la vie privée qu'elle représente

L'article 226-4 du code pénal réprime ce qu'il est convenu d'appeler dans le langage courant le « squat ». Situé au sein de la section du code pénal relative aux atteintes à la vie privée, il vise moins à garantir le respect du droit de propriété que celui du droit à la vie privée, qui subit nécessairement une atteinte grave en cas d'intrusion dans le domicile.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2015-714 du 24 juin 2015 tendant à préciser l'infraction de violation de domicile, le code pénal distingue l'introduction du maintien dans le domicile, afin de bien souligner qu'il s'agit d'un délit continu et non d'une infraction instantanée. Dès lors, le code pénal punit l'introduction dans un domicile par le biais de manoeuvres, menaces, voies de fait ou de contrainte, ainsi que le maintien faisant suite à cette introduction.

Le quantum de la peine encourue en cas de violation du domicile a été porté d'un an à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende par la loi du 27 juillet 2023^152(*).

B. L'intrusion au sein d'un local, y compris agricole, est également incriminée sur le fondement de la protection du droit de propriété

L'article 1^er de la loi de 2023 précitée a également incriminé l'occupation illicite d'un local sur le fondement de la protection du droit de propriété, garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui qualifie la propriété de « droit inviolable et sacré ».

Il a ainsi créé un article 315-1 au sein du code pénal, précisant que l'introduction dans un local à usage d'habitation ou à usage commercial, agricole ou professionnel à l'aide de manoeuvres, de menaces, de voies de fait ou de contrainte, hors les cas où la loi le permet, est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

Lors de l'examen du texte, la commission des lois du Sénat avait en effet jugé utile d'établir une gradation entre la peine prévue pour le squat de domicile, que l'article 1^er portait à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, et celle applicable au squat de locaux qui ne constituent pas un domicile. Elle avait donc adopté, à cette fin, l'amendement COM-49, présenté par François Patriat et plusieurs de ses collègues, qui fixe, dans cette deuxième hypothèse, la peine encourue à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Ce quantum de peines avait été conservé à l'issue de la commission mixte paritaire.

Saisi de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel avait alors rappelé, s'agissant de cette disposition, que le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre des agissements de nature différente - en l'occurrence, l'atteinte à la vie privée et l'atteinte au droit de propriété^153(*).

C. Plusieurs initiatives récentes ont visé à renforcer l'arsenal répressif en cas d'intrusion au sein de locaux agricoles

Dans le cadre de l'examen de la proposition de loi « Sécurité globale » en 2021, un amendement de Laurent Duplomb et plusieurs de ses collègues a en effet renforcé les sanctions en cas d'intrusion au sein d'un domicile, en les portant d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende, à trois ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende, dans l'objectif de réprimer tout particulièrement les intrusions illégales au sein d'exploitations agricoles. Cet amendement n° 67 rect. bis avait fait l'objet d'un avis de sagesse de la commission des lois et du Gouvernement, qui soulignaient des difficultés juridiques. La conformité à la Constitution de cette disposition, maintenue en commission mixte paritaire, avait fait l'objet de griefs de plusieurs requérants mais le Conseil constitutionnel ne s'était pas prononcé sur le fond, estimant qu'il s'agissait d'un cavalier législatif^154(*).

Une proposition de loi a en outre visé à appliquer la procédure d'évacuation forcée des logements aux locaux commerciaux, professionnels et agricoles.

En principe, l'expulsion de l'occupant d'un lieu habité ne peut intervenir, en application de l'article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution, qu'en vertu d'une décision de justice ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire et après signification d'un commandement d'avoir à libérer les locaux.

Par exception à ces dispositions et au titre de la protection du droit de propriété consacré par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'article 38 de la loi du 5 mars 2007, dite loi « Dalo »^155(*) prévoit une procédure administrative dérogatoire d'évacuation forcée par laquelle la personne dont le domicile - ou, depuis la loi du 27 juillet 2023, le logement - est illégalement occupé peut demander au préfet de mettre en demeure l'occupant de quitter les lieux si trois conditions sont réunies : il doit avoir déposé plainte, apporté la preuve que le logement constitue son domicile ou sa propriété et avoir fait constater l'occupation illicite par un officier de police judiciaire, par le maire ou par un commissaire de justice. Si la demande est recevable, le préfet met en demeure l'occupant de quitter les lieux et peut, le cas échéant, procéder à l'évacuation forcée du local.

L'article 8 de la proposition de loi « Choc »^156(*), déposée par la présidente Estrosi Sassone, et adoptée par le Sénat en janvier 2026, vise à permettre l'application de cette procédure administrative d'évacuation forcée dans le cas du squat de locaux qui ne sont pas des logements, à l'instar des bureaux, des commerces et des locaux agricoles. L'objectif est de protéger le droit de propriété de manière générale, comme l'a ouvert la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de 2023^157(*) : au paragraphe 59, il estime qu'en adoptant les dispositifs visant à étendre la procédure mentionnée à l'article 38 de la loi Dalo à tous les locaux à usage d'habitation, « le législateur a entendu assurer l'évacuation à bref délai de tous les locaux à usage d'habitation illicitement occupés, qu'ils constituent ou non des domiciles. Ce faisant, il a cherché à protéger le droit de propriété. »

Cette disposition a été reprise à l'article 5 du projet de loi « Ripost »^158(*), par amendement COM-80 rect. des rapporteures de la commission des lois du Sénat. La commission des lois a en effet considéré que la seule circonstance que des locaux frauduleusement occupés n'aient pas été affectés à un usage résidentiel mais soient destinés à un usage professionnel, commercial ou agricole ne faisait pas, par elle-même, obstacle à ce que leurs propriétaires bénéficient de la procédure prévue par l'article 38 de la loi Dalo au titre de la protection de leur droit de propriété. Le rapport de la commission des lois rappelle en outre que l'occupation sans titre d'un local à usage commercial, agricole ou professionnel porte une atteinte non seulement au droit de propriété mais également à la liberté d'entreprendre en entravant l'exercice d'une activité économique.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article 18 bis a été introduit lors de l'examen du projet de loi par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, à l'issue de l'adoption d'un amendement CE1114 du rapporteur portant article additionnel après l'article 18.

Il modifie l'article 315-1 du code pénal afin de préciser qu'en cas d'intrusion au sein d'un local agricole, le quantum de peine est porté à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.

Les peines resteraient inchangées en cas d'introduction irrégulière dans un local à usage d'habitation, commercial ou professionnel.

L'exposé des motifs justifie l'existence de sanctions plus importantes en cas d'intrusion au sein de locaux agricoles qu'au sein de locaux commerciaux ou professionnels par le fait qu'au-delà de la violation de propriété, l'intrusion au sein d'un local agricole « peut exposer les animaux à des risques sanitaires majeurs (introduction de pathogènes, rupture des protocoles biosécurité) et engendre un stress préjudiciable aux élevages. »

III. La position de la commission - Une aggravation justifiée des sanctions en cas d'intrusion dans un local agricole mais qu'il convient de sécuriser

La commission soutient une ligne de fermeté à l'égard des intrusions illicites au sein des locaux agricoles. Ces intrusions, qui se multiplient depuis plusieurs années au sein des exploitations agricoles, constituent non seulement une violation de la propriété privée mais peuvent aussi entraîner des risques sanitaires importants : certaines installations, tout particulièrement les élevages, sont en effet soumises à des normes sanitaires strictes, renforcées lorsque des épizooties telles que la grippe aviaire, la peste porcine africaine ou la dermatose nodulaire contagieuse des bovins menacent de se propager sur le territoire national. Les intrusions dans ces installations peuvent donc entraîner des conséquences très dommageables à la fois pour la santé animale et pour l'activité économique.

Pour assurer la mise en oeuvre effective de ces sanctions renforcées, les rapporteurs ont souhaité consolider juridiquement le dispositif de l'article 18 bis, dans le respect des principes d'égalité, de nécessité et de proportionnalité en matière pénale.

À l'initiative des rapporteurs, la commission a donc adopté un amendement COM-151 visant à sécuriser l'article au regard de la jurisprudence constitutionnelle.

D'abord, l'amendement vise à délimiter plus strictement le champ des locaux concernés. De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel admet qu'une différence de traitement puisse être instituée entre des situations différentes ou pour des motifs d'intérêt général, à condition qu'elle soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

À cet égard, si les risques sanitaires et de biosécurité invoqués à l'appui de l'introduction de l'article 18 bis légitiment l'application de sanctions plus sévères en cas d'intrusion emportant des risques sanitaires pour la population humaine comme animale, il est paru plus proportionné aux rapporteurs de cibler précisément les locaux pour lesquels ces risques sont les plus importants : il s'agit notamment de ceux abritant des activités d'élevage, d'abattage, de découpe et de préparation des viandes et des produits assimilés. Or certains d'entre eux, à l'instar des abattoirs, ne sont pas toujours considérés comme des locaux « à usage agricole ».

L'amendement réécrit donc l'article 18 bis pour prévoir que l'intrusion au sein de ces derniers locaux soit une circonstance aggravante de l'infraction mentionnée à l'article 315-1 du code pénal, qui vise les introductions illégales dans tous les locaux qui ne sont pas des domiciles, qu'ils soient d'usage agricole, professionnel, commercial ou d'habitation.

Ensuite, l'amendement vise à préserver la cohérence de l'échelle répressive, conformément à la volonté du Sénat lors de l'examen de la loi du 27 juillet 2023 de distinguer clairement le traitement des situations d'atteinte à la vie privée des situations d'atteinte au droit de propriété. En conséquence, il porte le montant de l'amende encourue en cas d'intrusion dans les locaux agricoles présentant des risques sanitaires spécifiques de 30 000 à 45 000 euros, tout en maintenant la peine d'emprisonnement à deux ans, comme le prévoit le droit actuel en cas d'intrusion dans un local, qu'il soit à usage agricole, commercial, professionnel ou d'habitation.

Enfin, l'amendement substitue au terme « intrusion » les termes, déjà mentionnés à l'article 315-1 du code pénal, d'« introduction à l'aide de manoeuvres, de menaces, de voies de fait ou de contrainte, hors les cas où la loi le permet » : employer le terme « intrusion » créerait une dissociation terminologique inutile, potentiellement source d'ambiguïté interprétative.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

TITRE IV
RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS
DANS LA CHAÎNE AGRO-ALIMENTAIRE
POUR RENFORCER LEUR REVENU

Article 19
Relations entre les producteurs, les organisations de producteurs (OP), les associations d'organisations de producteurs (AOP)
et les premiers acheteurs

Cet article vise à modifier le régime de la contractualisation dite « amont » pour rééquilibrer les relations commerciales entre les producteurs et les premiers acheteurs. Il prévoit ainsi :

- l'instauration d'un délai maximal de quatre mois, pouvant être porté à six mois sous conditions, pour conclure le contrat ou l'accord-cadre à compter de la réception de la proposition par l'acheteur ;

- la saisine obligatoire du médiateur des relations commerciales agricoles (MRCA) en cas de dépassement de ce délai et, le cas échéant, du comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) ;

- des mécanismes incitatifs pour encourager les interprofessions à publier des indicateurs de référence ;

- une amende administrative d'un montant maximal de 2 % du chiffre d'affaires sanctionnant les stratégies de contournement des organisations de producteurs (OP) et des associations d'organisations de producteurs (AOP) en matière de conclusion de contrats ou d'accords-cadres de vente de produits agricoles.

À l'Assemblée nationale, cet article a été profondément remanié dans le sens d'une rigidification des relations commerciales avec l'adoption de nombreuses dispositions contraignantes telles que l'instauration de « prix planchers » et l'obligation, pour les parties, d'utiliser les indicateurs de référence, sauf exception strictement encadrée.

La commission a adopté plusieurs amendements pour revenir à l'esprit initial du texte et ne conserver que les dispositions les moins problématiques adoptées à l'Assemblée nationale : possibilité d'exonérer de l'obligation de contractualisation les produits fermiers, prise en compte des stocks dans les indicateurs, calendrier de contractualisation raccourci de deux mois et sanction des clauses d'alignement concurrentiel.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - À l'amont, un déficit d'application et des contournements des lois « Égalim »

A. Une contractualisation écrite et des indicateurs qui ne sont pas généralisés

Afin de renforcer la construction du prix des produits alimentaires « en marche avant », à partir du coût des matières premières agricoles, la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs dite « Égalim 2 » a rendu obligatoire, depuis le 1^er janvier 2023, la conclusion d'un contrat écrit pour la vente d'un produit agricole entre le producteur et le premier acheteur qui transforme ou revend le produit (metteur en marché, industriel, négociant, etc.).

Les producteurs peuvent proposer des contrats qui les lient avec les premiers acheteurs. S'ils se réunissent en organisation de producteurs (OP), les producteurs peuvent donner mandat à l'OP pour que celle-ci propose un accord-cadre fixant les règles générales de la commercialisation des produits. Les OP peuvent se réunir en associations d'organisations de producteurs (AOP) qui peuvent également formuler des propositions d'accord-cadre.

L'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) détermine les sept clauses que doit contenir, a minima, la proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit (quantité, modalités de collecte, durée du contrat, etc.). Parmi ces clauses figurent le prix et ses modalités de révision automatique. Celui-ci peut être fixé dans le contrat « selon une formule librement déterminée par les parties » mais qui doit inclure notamment un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture et à l'évolution de ces coûts. Le contrat peut également déterminer les « critères et modalités de détermination du prix, parmi lesquels la pondération des indicateurs » de référence. Ces indicateurs sont élaborés et publiés par les organisations interprofessionnelles ou, à défaut, par les instituts techniques agricoles.

Le but de la contractualisation écrite est donc d'améliorer la rémunération du travail des agriculteurs par une meilleure prise en compte des coûts de production. Or, comme l'ont rappelé Daniel Gremillet et Anne-Catherine Loisier dans leur rapport d'information sur le suivi des lois Égalim^159(*), « de nombreux indicateurs ne sont pas publiés par les interprofessions, parfois faute d'accord entre les acteurs ». C'est le cas, par exemple, pour les vaches laitières ou les productions céréalières en agriculture biologique.

D'une manière générale, certains agriculteurs font encore preuve de défiance vis-à-vis de la contractualisation écrite qui est pourtant un pilier de la construction du prix des produits alimentaires « en marche avant ». En effet, si la contractualisation écrite est en principe obligatoire, celle-ci est loin d'être généralisée car de nombreuses filières en sont exemptées par un accord interprofessionnel étendu ou par voie réglementaire (article R. 631-6-1 du CRPM). Si la quasi-totalité des filières de productions animales y sont soumises, la contractualisation écrite est peu utilisée par les filières végétales telles que les céréales, les fruits et légumes et certains vins. Ces filières font souvent valoir que leur mode de production et d'approvisionnement est peu compatible avec la contractualisation écrite (forte volatilité des marchés, météo-dépendance, etc.), comme l'ont rappelé les députés Julien Dive, Mathilde Hignet, Harold Huwart et Richard Ramos dans leur rapport d'information sur l'évaluation de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs^160(*).

Dans les filières où la contractualisation écrite s'applique, le taux de contractualisation reste encore faible, de l'ordre de 25 % en 2023 pour la filière bovine^161(*), par exemple. À l'inverse, le secteur laitier a su se saisir de la contractualisation écrite obligatoire, pour cette filière, depuis 2011. Cet outil, pourtant essentiel dans le rééquilibrage des relations commerciales entre producteurs et premiers acheteurs, est souvent perçu comme offrant trop peu de souplesse aux parties et peut s'avérer difficile à mettre en oeuvre dans des contextes de tensions entre producteurs et premiers acheteurs ou pour des producteurs isolés qui ont la charge d'établir une proposition de contrat.

B. Des contournements des organisations de producteurs et des associations d'organisations de producteurs qui nuisent au rééquilibrage des relations commerciales entre producteurs et premiers acheteurs

Comme l'ont rappelé les rapporteurs du rapport d'information précité de l'Assemblée nationale, « en matière de contrats de vente de produits agricoles, l'exercice de sa liberté contractuelle par le producteur n'est pas acquis du fait de l'asymétrie des relations commerciales entre le maillon agricole atomisé et l'acheteur industriel^162(*). » La France hexagonale comptait en effet 349 600 exploitations agricoles^163(*) contre 22 917 entreprises de l'industrie agroalimentaire en 2023^164(*).

En complément de la contractualisation écrite obligatoire, le regroupement des producteurs en organisations de producteurs (OP) et des OP en associations d'organisations de producteurs (AOP) apparaît donc comme un levier fondamental pour renforcer le poids des producteurs dans les négociations commerciales.

Or, le recours aux OP et aux AOP demeure encore faible et contrasté selon les filières. Au 1^er janvier 2026, le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire dénombre 599 OP et 36 AOP reconnues, principalement concentrées dans les filières de productions animales. Les filières de production de viande et d'oeufs concentrent ainsi 41,5 % des OP. À l'inverse, les AOP sont majoritairement concentrées dans le secteur des fruits et légumes (63,8 % des AOP^165(*)).

Source : « Organisation économique : les organisations de producteurs », ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire, 19 février 2026.

Le cadre juridique applicable aux OP et aux AOP relève du Règlement (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles^166(*) dit « OCM » et au titre V du livre V du CRPM. Sous certaines conditions, ces structures n'entrent pas dans le champ du droit de la concurrence afin de leur permettre de poursuivre les objectifs de la politique agricole commune (concentration de l'offre, mise sur le marché de la production de leurs membres, etc.).

Cependant, des stratégies de contournement des OP et des AOP sont mises en oeuvre par certains acheteurs. Elles consistent, notamment, à inciter les producteurs ou les OP à quitter les OP ou les AOP dont ils sont membres pour conclure des contrats directs. Les interactions directes entre producteurs et premiers acheteurs sont étroitement encadrées par le droit européen puisque le paragraphe 2 bis de l'article 153 du règlement dit « OCM » dispose que « les statuts d'une organisation de producteurs peuvent prévoir la possibilité que les membres producteurs soient en contact direct avec les acheteurs [...] si les éléments essentiels des ventes, tels que le prix, la qualité et le volume, sont négociés et déterminés par l'organisation de producteurs ».

Pour autant, l'actualité récente montre que le rôle des organisations de producteurs n'est pas toujours respecté par les premiers acheteurs. Le préfet de la région Normandie a ainsi prononcé une amende d'un montant total de 3,935 millions d'euros à l'encontre de la société Savencia Ressources Laitières pour non-respect de ses obligations envers ses fournisseurs découlant des lois Égalim, en application des articles L. 631-25 et L. 631-26 du CRPM. La société avait en effet omis de motiver le refus de la proposition d'accord-cadre émise par une AOP et n'avait pas transmis les éléments de factures à une OP. Cette sanction a été rendue publique le 13 avril 2026.

II. Le dispositif envisagé - Améliorer l'efficacité des négociations commerciales, sécuriser la formation du prix et rééquilibrer le rapport de force entre producteurs et premiers acheteurs

L'article 19 du présent projet de loi poursuit un triple objectif :

- rendre les négociations commerciales plus efficaces en fixant un délai pour conclure le contrat ou l'accord-cadre et des modalités de saisine du médiateur des relations commerciales agricoles (MRCA) et du comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) ;

- sécuriser la formation du prix en incitant les interprofessions à publier les indicateurs de référence et en obligeant les parties à justifier leur choix de ne pas s'y référer ;

- rééquilibrer le rapport de force entre producteurs et premiers acheteurs en sanctionnant les contournements des OP et des AOP.

A. Un encadrement renforcé des négociations commerciales et un renforcement du recours à la médiation pour les rendre plus efficaces

Sans aller jusqu'à fixer une « date-butoir amont » pour les négociations commerciales, comme cela est prévu pour l'aval, l'article 19 du présent projet de loi instaure un délai maximal de quatre mois pour conclure le contrat ou l'accord-cadre à compter de la réception de la proposition par l'acheteur. Ce délai peut être rallongé jusqu'à six mois par accord interprofessionnel étendu.

Dans ce même souci de rationalisation des négociations commerciales amont, cet article prévoit également la saisine obligatoire du médiateur des relations commerciales agricoles (MRCA) et, le cas échéant, du comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA), en cas de dépassement de ce délai. Le contrat ou l'accord-cadre écrit doit être conclu, le cas échéant, dans un délai de quatre mois à compter de la réception de la décision du CRDA. Il s'agit donc de créer une modalité supplémentaire de saisine de ces instances, complémentaire à celles déjà prévues aux articles L. 631-27 et L. 631-28 du CRPM. Au total, après l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, les négociations pourraient s'étendre jusqu'à 8 mois à compter de la date de réception de la proposition de contrat par l'acheteur.

L'article 19 du présent projet de loi précise toutefois, comme l'a suggéré le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, que ces saisines sont conditionnées à la volonté des deux parties de nouer ou de poursuivre des relations commerciales et que les parties demeurent libres de ne pas conclure de contrat ou d'accord-cadre.

B. Un mécanisme incitatif pour encourager la publication des indicateurs de référence par les interprofessions et leur utilisation par les parties

L'article 19 du présent projet de loi incite également les parties à se référer aux indicateurs de référence en prévoyant que :

- les contrats et accords-cadres se réfèrent par défaut à ces indicateurs de référence, sauf mention contraire explicite ;

- les parties doivent justifier de leur choix de se référer à d'autres indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture et à l'évolution de ces coûts.

Par cohérence, l'article prévoit que le délai de quatre mois imposé aux interprofessions pour publier les indicateurs de référence démarre à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ou de la reconnaissance des interprofessions et non plus de la promulgation de la loi dite « Égalim 2 ».

Ces dispositions ont vocation à encourager la publication, par les interprofessions, des indicateurs de référence et leur utilisation par les parties sans entraver la liberté de négociation des clauses du contrat consacrée à l'article 168 du règlement dit « OCM » qui dispose que « les parties aux contrats sont libres de se référer à ces indicateurs ou à tout autre indicateur qu'elles jugent pertinent ».

C. Une amende administrative pour sanctionner les contournements des OP et des AOP

Enfin, l'article 19 du présent projet de loi prévoit d'étendre le champ de l'amende administrative prévue à l'article L. 631-25 du CRPM qui sanctionne plusieurs manquements en matière de conclusion de contrats ou d'accords-cadres de vente de produits agricoles (absence de clauses obligatoires mentionnées à l'article L. 631-24 du CRPM, non-respect des stipulations d'un accord-cadre, non-transmission, par l'acheteur, du refus de la proposition de contrat, etc.). Le montant de cette amende ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos^167(*).

Le projet de loi prévoit d'ajouter à la liste des manquements susceptibles d'entraîner le prononcé de cette amende les stratégies de contournement des OP et des AOP. Le tableau ci-dessous récapitule la liste de ces manquements :

Manquement	Auteur
	Acheteur	Producteur ou OP	Toutes les parties
	La négociation directe avec un producteur sans avoir préalablement conclu un accord-cadre avec l'OP ou l'AOP à laquelle le producteur ou l'OP a donné mandat	La négociation directe avec un acheteur après avoir donné mandat à une OP ou à une AOP	Le fait de poursuivre la négociation au-delà du délai de 4 mois (étendu à 6 mois sous conditions) sans avoir saisi le MRCA ni, le cas échéant, le CRDCA
	La négociation directe avec une OP qui a donné mandat à une AOP		Toute autre pratique de contournement de ces OP ou AOP
	Le refus de négocier de bonne foi avec une OP ou une AOP
	Inciter le producteur ou l'OP à quitter l'OP ou l'AOP dont il ou elle est membre

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a confirmé que ces sanctions administratives contribuaient à préserver l'ordre public économique en protégeant les OP et les AOP contre les pratiques déloyales. Il a toutefois recommandé de préciser que ces sanctions ne s'appliquent que dans le cas où l'acheteur a connaissance du mandat donné par le producteur ou l'OP et agit en toute connaissance de cause. Ces mentions figurent bien dans la version déposée à l'Assemblée nationale du projet de loi.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une dénaturation des ambitions initiales de l'article

A. Une remise en cause profonde des principes de la contractualisation

En commission, les députés ont imposé un délai de six mois comprenant les phases de médiation pour conclure le contrat ou l'accord-cadre. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un calendrier plus équilibré qui conserve les délais prévus par le texte initial pour chaque étape, à l'exception du délai de conclusion du contrat ou de l'accord-cadre après la décision du CRDCA réduit à deux mois (contre quatre mois dans le texte initial).

Par ailleurs, en séance publique, l'Assemblée nationale a profondément limité la portée de la contractualisation en inversant la règle fixée par la loi dite « Égalim 2 » selon laquelle la contractualisation écrite est obligatoire, sauf dérogation. Dans sa version transmise au Sénat, le texte limite la contractualisation aux seules filières volontaires désignées par décret.

En commission, les députés ont par ailleurs adopté une disposition prévoyant que les seuils de chiffres d'affaires pour l'exonération de l'obligation de conclure un contrat écrit tiennent compte des spécificités des produits transformés et commercialisés directement par les producteurs, c'est-à-dire les produits vendus à la ferme.

Ils ont par ailleurs réduit la durée minimale des contrats, qui s'élève à trois ans en l'état du droit, à un an et modifié les conditions dans lesquelles cette durée peut être augmentée. Celle-ci devra être fixée par décret en Conseil d'État pour chaque filière.

Enfin, les commissaires des affaires économiques ont supprimé la condition du maintien de la volonté des parties de nouer ou de poursuivre les relations commerciales pour entrer dans la phase de médiation et élargi les missions du CRDCA en l'autorisant à formuler toute recommandation au Gouvernement sur l'évolution et l'application de la réglementation relative aux relations contractuelles en agriculture.

B. De nombreuses dispositions qui rigidifient et complexifient des relations commerciales

Les députés ont par ailleurs adopté de très nombreuses dispositions relatives aux critères et aux modalités de détermination du prix qui figure dans le contrat ou l'accord-cadre conclu entre le producteur et le premier acheteur. En introduisant des mécanismes contraignants et en multipliant les critères à prendre en compte dans la contractualisation, ces dispositions ont dénaturé l'ambition initiale du texte d'encourager le recours à la contractualisation.

Les députés ont ainsi instauré en commission et renforcé en séance publique des « prix planchers » au quinzième alinéa du III de l'article L. 631-24 du CRPM relatif aux indicateurs, en prévoyant que « le prix ainsi déterminé ou révisé ne doit pas être inférieur aux coûts de production retenus », mais aussi au 1° du III du même article en remplaçant la référence à la « formule librement déterminée par les parties » par un prix « qui ne peut être inférieur à un prix plancher », sans autre précision.

En outre, la commission a introduit une obligation, pour les parties, d'utiliser les indicateurs de référence dans les contrats et les accords-cadres, alors que le texte, dans sa version initiale, prévoyait plutôt de renforcer l'incitation à y recourir. Cette disposition apparaît difficilement compatible avec une autre disposition adoptée en commission visant à sanctionner le fait, pour les parties, de ne pas suffisamment expliciter les raisons de leur choix de se référer à ces indicateurs. En séance publique, cette obligation a été légèrement atténuée en prévoyant une dérogation en cas d' « impossibilité objectivement justifiée ». Le texte adopté à l'Assemblée nationale est toutefois beaucoup plus contraignant que l'état du droit et que le texte initial.

En commission comme en séance publique, les députés ont par ailleurs introduit de nombreuses dispositions qui complexifient ou rigidifient les relations commerciales par l'ajout de nouvelles données à prendre en compte dans :

- les formules de détermination ou de révision de prix (mention explicite des indicateurs, des coefficients, des pondérations, etc.) ;

- les indicateurs de référence et qui sont, pour certaines d'entre elles, superfétatoires (stocks, charges de main-d'oeuvre salariée et rémunération du travail non salarié, montant en valeur absolue des coûts de production, valorisation des produits agricoles ou alimentaires commercialisés sur les marchés à l'exportation, indicateurs spécifiques aux productions biologiques produits par les interprofessions, etc.) ;

- les clauses qui figurent dans les contrats et les accords-cadres (efforts consentis par le producteur en matière de durabilité, de bien-être animal ou de pratiques environnementales, formalisation du principe de sanctuarisation de la matière première agricole, etc.).

Le texte adopté à l'Assemblée nationale prévoit par ailleurs des obligations d'information supplémentaires qui pèsent sur les acheteurs. Elle impose ainsi la transmission annuelle à l'organisation de producteurs concerné des informations détaillées sur leur « mix débouchés » et leur « mix produits », qui correspondent à la répartition de la matière première des industriels entre les différents produits qu'ils fabriquent et vendent, avec recours à un tiers indépendant pour objectiver ces données en cas de contestation. Cette disposition entre en contradiction avec l'article 19 bis B également adopté en séance publique et qui prévoit un dispositif plus contraignant (cf. infra).

C. Un régime de sanction disproportionné

L'Assemblée nationale a par ailleurs complété et durci le régime des sanctions administratives en cas de manquements aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole. Elle a ainsi complété la liste des pratiques sanctionnées en y ajoutant :

- en séance publique, les « clauses d'exclusivité de fait » sans les expliciter. D'après l'objet de l'amendement n° 1685, il s'agirait de sanctionner le fait, pour les acheteurs, d'imposer des « clauses d'exclusivité déguisées » liées, par exemple, au rythme de collecte et qui auraient pour effet d'enfermer les producteurs dans une relation d'exclusivité de fait ;

- par un amendement du Gouvernement en séance publique, les clauses d'alignement concurrentiel qui ont pour objet ou pour effet une renégociation ou une modification automatique du prix afin de l'aligner sur le prix le plus favorable ;

- en commission, le fait, pour l'une des parties, de ne pas mentionner ou expliciter son choix de recourir à d'autres indicateurs que les indicateurs de référence (cf. supra) ;

- en commission, des précisions sur les stratégies de contournement des OP et des AOP en sanctionnant non seulement la négociation ou la conclusion d'un contrat de vente sans avoir préalablement conclu un accord-cadre avec l'OP ou l'AOP concernée mais aussi la négociation « de tout élément relatif à la commercialisation, au prix ou à l'une de ses composantes ou de toute stipulation relevant de l'accord-cadre ou du contrat ».

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a par ailleurs relevé le montant de l'amende administrative en cas de manquement aux obligations de contractualisation de 2 % à 5 % au maximum du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos^168(*) et introduit une amende « plancher » de 2 %.

Les commissaires ont également supprimé le fait que l'acheteur devait avoir connaissance du mandat donné par le producteur ou l'OP à une OP ou à une AOP pour être sanctionné et imposé à l'acheteur de vérifier, avant toute négociation, l'existence d'un tel mandat.

IV. La position de la commission - Revenir à la version initiale du texte en retenant les apports les moins problématiques de l'Assemblée nationale

A. Supprimer les dispositions qui remettent en cause les grands principes de la contractualisation pour rester fidèle à l'esprit de la loi « Égalim 2 »

La commission des affaires économiques du Sénat souhaite revenir à l'ambition initiale de l'article 19 du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté alimentaire : rééquilibrer sans rigidifier les relations commerciales « amont ».

Cet objectif a été largement remis en cause par les dispositions adoptées à l'Assemblée nationale qui ont abouti à rendre la contractualisation plus difficile à mettre en oeuvre, à rebours de l'esprit de la loi « Égalim 2 ».

Par conséquent, sur proposition des rapporteurs, la commission a supprimé l'alinéa 11 qui circonscrit la contractualisation aux filières volontaires désignées par décret pour revenir au principe d'une application par défaut, sauf dérogation.

Suivant cette même logique, elle a supprimé les alinéas 20 et 23 à 25 qui prévoient que les durées minimales de contrat sont fixées par voie réglementaire en fonction des filières et ne peuvent être inférieures à un an et modifient les conditions dans lesquelles ces durées peuvent être augmentées. Il s'agit d'une remise en cause importante des grands principes de la contractualisation dans la mesure où, en l'état du droit, l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime fixe une durée minimale de trois ans.

La commission a conservé deux apports de l'Assemblée nationale :

- la réduction de 4 à 2 mois du délai maximal d'adoption du contrat ou de l'accord-cadre après la décision de la CRDCA, qui semble un délai raisonnable dans la mesure où les parties auront déjà eu jusqu'à 9 voire 11 mois^169(*) de négociations ;

Calendrier de conclusion des contrats et accords-cadres

Étape	Texte initial	Texte adopté par la commission
Négociation	4 mois (à 6 mois sous conditions)	4 mois (à 6 mois sous conditions)
Délai de saisine du médiateur	15 jours	15 jours
Médiation	1 à 2 mois	1 à 2 mois
Délai de saisine du CRDCA	15 jours	15 jours
Procédure devant le CRDCA	1 à 2 mois	1 à 2 mois
Délai pour conclure le contrat après que le CRDCA a rendu sa décision	4 mois	2 mois
Total	Jusqu'à 13 (ou 15) mois	Jusqu'à 11 (ou 13) mois

- la prise en compte des spécificités des produits transformés et commercialisés directement par le producteur dans l'appréciation des exonérations de l'obligation de conclure un contrat écrit, afin de ne pas faire peser un trop grand formalisme sur les ventes à la ferme.

Elle a par ailleurs enrichi une disposition introduite en commission à l'Assemblée nationale qui confie au CRDCA la possibilité de formuler des recommandations au Gouvernement sur l'évolution et l'application de la réglementation relative aux relations contractuelles en agriculture. Afin de fluidifier les relations commerciales, il ajoute, sur le modèle de ce qui est déjà prévu à l'article L. 631-27 du code rural et de la pêche maritime pour le Médiateur des relations commerciales agricoles (MRCA), la possibilité, pour le CRDCA, d'émettre un avis sur toute question transversale relative aux relations contractuelles, à la demande d'une organisation interprofessionnelle ou d'une organisation professionnelle ou syndicale ou du MRCA.

B. Ne pas complexifier ni rigidifier les relations commerciales et éviter de tomber dans un système de prix administrés

Dans le même esprit, sur proposition des rapporteurs, la commission a supprimé toutes les dispositions relatives aux critères et aux modalités de détermination du prix qui figure dans le contrat ou l'accord-cadre conclu entre le producteur et le premier acheteur qui ont pour effet d'alourdir ou de rigidifier les négociations commerciales et qui, pour certaines d'entre elles, sont contradictoires. La commission souhaite ainsi que la discussion en séance publique puisse se faire sur un texte resserré et cohérent.

En premier lieu, elle a supprimé les dispositions qui soulèvent de sérieux doutes au regard de leur conformité au règlement portant organisation commune des marchés des produits agricoles dit « OCM » et au principe de liberté contractuelle comme l'instauration des « prix planchers » et l'obligation, pour les parties, de se référer aux indicateurs de référence sans impossibilité objectivement justifiée, qui apparaît trop restrictive. Sur le plan politique, la commission considère par ailleurs que l'adoption de telles dispositions ferait basculer la France dans un régime de « prix administrés » qui n'améliorerait ni le revenu des agriculteurs ni la compétitivité de la Ferme France.

Par ailleurs, elle a supprimé toutes les dispositions visant à ajouter de nouvelles données à prendre en compte dans les formules de détermination ou de révision de prix, les indicateurs de référence et les clauses qui figurent dans les contrats et accords-cadres, à l'exception de la prise en compte des stocks dans les indicateurs qui est une donnée précise et pertinente pour certaines filières comme la filière des vins et spiritueux. Les autres critères apparaissent trop détaillés, trop imprécis ou trop contraignants et aboutissent à réduire à peau de chagrin le principe de libre fixation du prix par les parties, consacré à l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime.

La commission a en outre supprimé les démarches administratives qui feraient peser une charge supplémentaire sur les parties comme l'obligation, pour l'acheteur, de transmettre annuellement à l'organisation de producteurs concernée des informations détaillées sur son « mix débouchés » et son « mix produits ».

C. Revenir à un régime de sanctions cohérent et proportionné

Dans le même esprit, la commission a supprimé, sur proposition des rapporteurs, certaines modifications apportées à l'Assemblée nationale concernant les sanctions en cas de manquements aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole, qui ont dénaturé l'ambition initiale du texte d'encourager le recours à la contractualisation.

Elle est ainsi revenue sur le relèvement disproportionné du montant de l'amende administrative en cas de manquement aux obligations de contractualisation passé à l'Assemblée nationale de 2 % à 5 % au maximum du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos. Outre son caractère disproportionné, cette disposition est également problématique dans la mesure où elle instaure une sanction « plancher » de 2 %. Or, ce type de sanctions est strictement encadré par le Conseil constitutionnel dans la mesure où, par son caractère automatique, il porte atteinte aux principes de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines issus de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

En outre, la commission a supprimé la référence aux « clauses d'exclusivité de fait » qui apparaissent particulièrement difficiles à identifier. Ce concept, imprécis, serait source d'insécurité juridique alors que le droit existant prévoit déjà de sanctionner les pratiques abusives ou déséquilibrées dans les relations commerciales.

En revanche, la commission a conservé la sanction des clauses dites « d'alignement concurrentiel » et la reconnaissance du caractère réputé non écrit de ces clauses qui permet aux opérateurs de s'en prévaloir devant la juridiction civile ou commerciale. La définition de ces clauses apparaît en effet suffisamment précise pour permettre de sanctionner efficacement les renégociations automatiques du prix fondées sur l'évolution de l'environnement concurrentiel et donc de mieux protéger les opérateurs économiques.

La commission a par ailleurs adopté un amendement des rapporteurs qui précise, comme le prévoyait le texte initial et conformément à l'avis du Conseil d'État, que les sanctions ne s'appliquent que lorsque l'acheteur a connaissance du mandat donné par le producteur ou l'organisation de producteurs (OP) et agit en toute connaissance de cause.

En parallèle, afin de ne pas faire peser de charge administrative disproportionnée sur l'acheteur, la commission a supprimé l'obligation qui pèse sur lui de vérifier, avant toute négociation, si le producteur ou l'OP a confié un mandat à une OP ou à une association d'organisations de producteurs (AOP).

Elle a également supprimé les dispositions qui, en cherchant à préciser à outrance les stratégies de contournement des OP et des AOP, nuisent à la lisibilité du régime de sanctions et apparaissent superflues dans la mesure où l'article 19 prévoit déjà de sanctionner « toute autre pratique tendant à contourner » ces structures.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 19 bis A (supprimé)
Introduction d'une clause relative au partage de la valeur créée à l'export
dans le contrat ou l'accord-cadre conclu entre le producteur
et le premier acheteur

Cet article crée, à l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime, une nouvelle clause relative au partage de la valeur créée à l'export dans les contrats et accords-cadres conclus entre les producteurs et les premiers acheteurs.

Il prévoit par ailleurs que cette clause précise les modalités de redistribution aux producteurs sur le fondement des indicateurs de prix sur les marchés à l'exportation.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Un débat récurrent sur le partage équitable de la valeur créée à l'export entre producteurs et industriels

Le partage de la valeur créée à l'export est un sujet de tension entre les producteurs et les industriels dans certaines filières, notamment la filière laitière. La balance commerciale des produits laitiers français s'élevait ainsi à 3,2 milliards d'euros en 2024, la France étant le 1^er exportateur européen de lactosérum et le 2^e exportateur de poudres infantiles, de poudre de lait écrémé et de beurre.

Les producteurs dénoncent un partage inéquitable de la valeur créé sur ces marchés export lié à un manque de transparence du fait de l'absence de publication, par l'interprofession, de certains indicateurs relatifs aux marchés du beurre-poudre ou aux produits de grande consommation à l'export. L'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime prévoit en effet que « les organisations interprofessionnelles élaborent et publient des indicateurs, qui servent d'indicateurs de référence ».

Néanmoins, certaines organisations interprofessionnelles sont dans l'impossibilité de produire ces indicateurs, faute d'accord sur la méthodologie ou du fait de difficultés opérationnelles. Dans le secteur viticole, par exemple, les écarts entre les bassins de production sont trop significatifs pour définir un indicateur national pertinent.

II. Le dispositif envisagé - Introduire une nouvelle clause dans le contrat ou l'accord-cadre prévoyant des modalités de redistribution aux producteurs pour améliorer le partage de la valeur créée à l'export

Cet article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, contre l'avis de la commission des affaires économiques et du Gouvernement. Son ambition est de renforcer la capacité des producteurs à capter une partie de la valeur créée à l'export à partir de la matière première agricole.

Il modifie l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime pour introduire une clause relative au partage de la valeur créée à l'export dans les contrats et les accords-cadres conclus entre le producteur et le premier acheteur lorsque les produits agricoles ou alimentaires sont destinés à être commercialisés hors du territoire national.

Il précise par ailleurs que cette clause doit prévoir des « modalités de redistribution aux producteurs, fondées sur les indicateurs de prix ou de valorisation des produits commercialisés sur les marchés à l'exportation ».

III. La position de la commission - Des mesures superflues ou de nature à rigidifier les relations commerciales

L'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime prévoit déjà que les clauses de détermination et de révision des prix prennent en compte des indicateurs « relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur le ou les marchés sur lesquels opère l'acheteur et à l'évolution de ces prix ainsi qu'un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la qualité, à l'origine et à la traçabilité des produits ou au respect d'un cahier des charges ». Les prix sur les marchés à l'exportation constituent donc déjà un élément de construction du prix. En conséquence, la première phrase de l'article 19 bis A n'apporterait pas de garanties supplémentaires pour les producteurs.

Quant à la seconde qui prévoit des modalités de redistribution aux producteurs, elle empiète sur la liberté contractuelle et contribuerait à rigidifier encore davantage les relations commerciales. Elle serait également susceptible de soulever des difficultés opérationnelles liées à la détermination du montant et des modalités de redistribution aux producteurs en l'absence de publication d'indicateurs de référence par les interprofessions.

La commission a adopté trois amendements COM-155, COM-211 rect. et COM-375 rect. bis de suppression de l'article.

Article 19 bis B (supprimé)
Obligation de transmission de données de volume livré et de qualité
à l'OP ou à l'AOP et certification annuelle du « mix produits »

Cet article contraint l'acheteur à transmettre chaque mois à l'organisation de producteurs (OP) ou à l'association d'organisations de producteurs (AOP) à qui le producteur ou l'organisation de producteurs a donné mandat les données relatives au volume et à la qualité des produits livrés par chacun des membres de l'OP ou de l'AOP.

Il prévoit une transmission directe de ces données par les laboratoires interprofessionnels lorsque ceux-ci les produisent ou les collectent.

En complément, cet article impose à l'acheteur la transmission annuelle d'un certificat attestant du « mix produits ».

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Une asymétrie d'information entre les OP, les AOP et les acheteurs

En l'état du droit, la contractualisation permet déjà au producteur, à l'OP ou à l'AOP d'accéder à certaines informations. L'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime prévoit en effet que la proposition de contrat ou d'accord-cadre conclu entre un producteur, une OP ou une AOP et un premier acheteur comporte une clause relative au prix « selon une formule librement déterminée par les parties » ou aux indicateurs de référence auxquels les parties choisissent de se référer pour déterminer le prix. Il prévoit également une clause relative à la quantité totale, à l'origine et à la qualité des produits concernés qui peuvent ou doivent être livrés.

Les OP et les AOP dénoncent cependant l'asymétrie d'information persistante avec les industriels et, plus particulièrement, le manque de transparence dans leur « mix produits » utilisé dans certaines formules de détermination ou de révision du prix. Le « mix produits » correspond à la répartition de la matière première des industriels entre les différents produits qu'ils fabriquent et vendent. Il s'agit d'une donnée essentielle dans la filière laitière puisque les industriels transforment le lait collecté en de nombreux produits (yaourts, fromage, beurre, lait infantile, etc.) qui n'ont pas la même valeur, les mêmes coûts ni les mêmes débouchés. Le « mix produits » permet ainsi d'estimer la valeur issue du lait à partir de l'ensemble des produits fabriqués et commercialisés.

II. Le dispositif envisagé - Imposer de nouvelles contraintes à l'acheteur pour améliorer l'information des OP et des AOP

Cet article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, contre l'avis de la commission des affaires économiques et du Gouvernement.

Il fait peser de nouvelles obligations d'information sur les acheteurs. Dans la rédaction de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime qui résulterait de l'adoption de cet article du projet de loi, les acheteurs devraient ainsi transmettre, chaque mois, aux OP et aux AOP ayant reçu mandat des producteurs ou des OP qui le livrent, les données relatives au volume et à la qualité des produits livrés. En ce qui concerne les données relatives à la qualité, celles-ci doivent être transmises « dans des conditions identiques à celles dans lesquelles ces données sont mises à la disposition de l'acheteur ».

L'article prévoit en outre que ces obligations pèsent sur les laboratoires interprofessionnels, à leurs frais, lorsque ces laboratoires produisent ou collectent ces données.

Enfin, il crée un article L. 631-24-5 du code rural et de la pêche maritime qui impose à l'acheteur de fournir chaque année à ces mêmes OP et AOP un certificat attestant de la répartition des produits livrés par les membres de chaque organisation entre les différents débouchés, catégories de valorisation ou mix produits. Cette certification doit être produite par un tiers indépendant, un expert-comptable ou un commissaire aux comptes.

III. La position de la commission - Une surcharge administrative qui risque d'alourdir les négociations commerciales

Si l'objectif de réduire l'asymétrie d'informations entre acheteurs et producteurs est louable, la commission considère que cet article impose une surcharge administrative disproportionnée aux acheteurs et aux laboratoires interprofessionnels. La fréquence mensuelle retenue pour la communication des données est trop élevée.

En outre, la certification de la totalité des débouchés, des catégories de valorisation ou mix produits pourrait conduire à divulguer des données très fines et sensibles sur la stratégie commerciale de l'acheteur (dépendance à certains marchés, ingrédients, commodités, etc.) et serait susceptible de porter atteinte au secret des affaires.

La commission a supprimé l'article.

Article 19 bis C (supprimé)
Durcissement du régime de sanctions en cas de manquements
aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole

Cet article durcit le régime de sanctions en cas de manquements aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole en :

- précisant les critères de proportionnalité qui permettent d'évaluer la gravité des faits constatés et de déterminer le montant de l'amende ;

- rendant automatique la sanction en cas de récidive et d'aller jusqu'au triplement du montant de l'amende dans ce cas ;

- renforçant le régime de publicité de ces sanctions.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Un régime de sanctions déjà très complet

L'article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime prévoit déjà un régime de sanctions en cas de manquements aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole. Il liste six types de manquements (absence de certaines clauses obligatoires, méconnaissance des stipulations d'un accord-cadre, etc.) qui font, pour certains, l'objet de sous-catégories.

Dans sa rédaction issue du texte adopté à l'Assemblée nationale, l'article 19 du projet de loi prévoit d'ailleurs de compléter cette liste par cinq nouveaux types de manquements pour sanctionner les stratégies de contournement des organisations de producteurs (OP) et des associations d'organisations de producteurs (AOP), dont certains ont été conservés par la commission.

Ces manquements sont sanctionnés d'une amende administrative dont le montant maximal s'élève à 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos^170(*). Ce montant est déterminé en fonction de la gravité des faits constatés.

En outre, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) peut rendre publique toute ou partie de sa décision « dans un format et pour une durée proportionnés à la sanction infligée ». En cas de récidive, la publicité de la décision est obligatoire.

II. Le dispositif envisagé - Une aggravation des sanctions et un durcissement du régime de publicité des sanctions

Cet article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, contre l'avis de la commission des affaires économiques et du Gouvernement.

Il prévoit de modifier l'article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime en :

- précisant les critères de proportionnalité des sanctions (durée des manquements, caractère intentionnel ou répété, préjudice causé aux producteurs ou aux OP, etc.) ;

- rendant automatique la sanction en cas de récidive ;

- augmentant le montant de l'amende en cas de récidive. Il serait alors triplé alors qu'il ne peut être que doublé en l'état du droit ;

- précisant le régime de publicité de la décision de la DGCCRF (diffusion sur son site internet et, le cas échéant, celui de l'auteur du manquement) ;

- prévoyant que la durée de publicité de cette décision ne peut être inférieure à six mois, alors qu'elle est aujourd'hui laissée à la libre appréciation de la DGCCRF.

III. La position de la commission - Une surcharge administrative qui risque d'alourdir les négociations commerciales

La commission partage l'objectif d'un rééquilibrage des relations commerciales entre producteurs et premiers acheteurs afin de renforcer le revenu des agriculteurs.

Pour autant, elle considère qu'un renforcement disproportionné du régime des sanctions administratives ne contribuerait pas à apaiser et à fluidifier les relations commerciales. Elle a ainsi supprimé l'augmentation du montant de l'amende administrative à un plafond de 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos^171(*) prévue à l'article 19 du présent projet de loi dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Le régime juridique des sanctions en cas de manquements aux obligations de contractualisation dans le secteur agricole apparaît suffisamment extensif et dissuasif, d'autant qu'il est utilement complété par les apports de l'article 19 du présent projet de loi dans sa version votée par la commission.

L'enjeu est plutôt de permettre à la DGCCRF de réaliser ces contrôles pour permettre l'application effective de ces sanctions et de lui laisser une marge d'appréciation pour s'assurer que ces sanctions soient mises en oeuvre de manière adaptée et proportionnée.

Par un amendement COM-157 des rapporteurs, la commission a supprimé l'article.

Article 19 bis
Encadrement des négociations commerciales et du contenu des clauses
de révision des conventions uniques régies par le code de commerce

Cet article comporte plusieurs dispositions concernant les négociations commerciales. Il a été introduit en commission à l'Assemblée nationale et regroupe plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 19 et qui consistent, dans le code de commerce, à :

- préciser le contenu de la clause de révision automatique des conventions commerciales conclues pour une durée de deux ou trois ans ;

- prévoir une sanction administrative pour les distributeurs se livrant, pendant les négociations commerciales, à des diminutions significatives du niveau de commande aux industriels sans leur fournir de justifications ;

- ouvrir droit à la réparation du préjudice subi par le fournisseur du fait de la diminution significative des volumes de commandes du distributeur pendant la négociation commerciale ;

- renforcer la transparence et la loyauté des négociations commerciales, en étendant aux demandes de déflation ou de baisse tarifaire l'exigence de justification, par les distributeurs, de leurs demandes de négociation portant sur les mentions qui figurent dans les conditions générales de vente ;

- rendre sanctionnable, au titre des pratiques commerciales déloyales, la multiplication des procédures de mise en concurrence ou d'appels d'offres qui visent à fragiliser la position des fournisseurs.

L'Assemblée nationale a maintenu en séance publique la 2^e, la 3^e et la 5^e disposition, mais a profondément modifié la 1^re et la 4^e mesure, et ce à l'initiative du Gouvernement, de sorte que l'article consiste désormais également à :

- insérer un IV bis à l'article L. 441-1-1 du code de commerce (qui remplace la 1^re mesure) afin d'offrir la possibilité d'inclure dans les conditions générales de vente du fournisseur une formule de révision automatique des prix en fonction de la variation du coût de la matière première agricole, à la hausse ou à la baisse, entrant dans la composition du produit alimentaire vendu ;

- modifier le IV de l'article du L. 443-8 du même code pour prévoir que le contrat qui fait suite aux conditions générales de vente incluant une formule de révision automatique doit lui-aussi comporter cette formule de révision automatique du prix du produit en fonction de la variation du coût de la matière première agricole, à la hausse ou à la baisse. Si le fournisseur active cette clause, il doit le justifier et, dans ce cadre, apporter au distributeur la démonstration du lien entre l'évolution des coûts agricoles et celle du prix par la transmission de « données économiques objectivées ».

Ce dispositif est intéressant, car il répond au fait que, malgré leur caractère obligatoire, ces clauses sont souvent inopérantes, négociées tardivement et dans des conditions qui limitent leur efficacité, ce qui nuit à la bonne répercussion des variations de coûts dans la chaîne de valeur et fragilise la logique de construction du prix en marche avant. Cependant, il présente l'inconvénient de faire peser sur les industriels la responsabilité de la transmission de données économiques démontrant le lien entre la variation du coût des matières premières agricoles concernées et son impact sur le barème de ses prix. Les rapporteurs ont préféré inverser la charge de la preuve en donnant au distributeur la possibilité de s'opposer à l'évolution de prix en transmettant au fournisseur des données économiques objectives démontrant que le lien opéré par le fournisseur entre la variation du coût des matières premières agricoles concernées et son impact sur le barème de ses prix unitaires serait manifestement erroné. Un tel mécanisme permet en effet d'alléger le travail des industriels et tout particulièrement des PME fournisseurs de la grande distribution.

La commission a également entendu introduire dans l'article un calendrier réduit à deux mois pour les négociations commerciales conduites par les PME (selon un seuil de chiffre d'affaires inférieur à 350 millions d'euros) avec leurs clients, ce qui se rapproche de la recommandation n° 16 du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les marges des industriels et de la grande distribution qui visait, lui, le 15 janvier. En effet, il s'agit de soumettre ces PME à un délai plus court, les négociations devant s'achever le 31 janvier au plus tard. Trois mois de négociations représentent un temps beaucoup trop long pour des entreprises qui ne disposent pas des moyens humains et matériels pour assumer une telle charge.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le cadre des négociations commerciales et les clauses de révision automatique

A. Des négociations commerciales particulièrement encadrées, notamment depuis les lois Égalim

L'article 1102 du code civil établit le principe de liberté contractuelle : il prévoit, en effet, que « chacun est libre de contracter ou de ne pas contracter, de choisir son cocontractant et de déterminer le contenu et la forme du contrat dans les limites fixées par la loi ». Au terme d'une certaine hésitation, le Conseil constitutionnel a reconnu, dans une décision rendue le 19 décembre 2000^172(*), la valeur constitutionnelle du principe de liberté contractuelle : « la liberté contractuelle découle de l'article 4 de la Constitution ». Toute réglementation aux conditions d'accès à un contrat doit répondre à un motif d'intérêt général ou de protection de l'ordre public et être proportionnée au regard de l'objectif poursuivi.

Le législateur a entendu s'impliquer de façon croissante dans l'encadrement des relations commerciales, en particulier concernant le déroulement des négociations annuelles. Les modalités de la relation commerciale entre un fournisseur et un distributeur font ainsi l'objet d'une négociation annuelle, à l'issue de laquelle ils concluent une convention écrite fixant les obligations réciproques qui leur incombent. Si la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a posé le principe de la libre négociabilité des conditions générales de vente (CGV), qui devaient désormais constituer le « socle unique de la négociation commerciale » (formule consacrée depuis 2008 à l'article L. 441-1 du code de commerce), la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, couramment appelée loi Égalim 1 et issue des États généraux de l'alimentation lancés en 2017, a notamment cherché à améliorer le revenu des agriculteurs en rééquilibrant les rapports de force entre producteurs, industriels et distributeurs :

- par le relèvement du seuil de revente à perte de 10 % (SRP+ 10^173(*)) pour les produits alimentaires, afin d'éviter que les distributeurs ne compriment excessivement leurs marges au détriment des producteurs ;

- par l'encadrement des promotions (limitation à 34 % en valeur et 25 % en volume) pour mettre fin à la guerre des prix via les promotions, ces dernières étant souvent mises en oeuvre dans le cadre de stratégies de baisse des prix excessive ;

- par la construction des prix à partir des coûts de production et des prix de marché via des indicateurs de référence élaborés par les interprofessions^174(*).

Cependant, son efficacité a été contestée puisque les revenus agricoles n'ont pas augmenté comme prévu et les distributeurs ont souvent répercuté les hausses sur les prix de vente aux consommateurs, plutôt que sur les prix d'achat aux industriels ou aux producteurs. La loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite Égalim 2, a été adoptée pour répondre à ce défi en sanctuarisant les coûts de production dans les négociations commerciales via :

- la non-négociabilité de la part du prix correspondant aux matières premières agricoles (MPA) dans les contrats entre industriels et distributeurs, ce dispositif correspondant à la règle plus souvent communément appelée la « sanctuarisation de la MPA » ;

- la généralisation des contrats écrits ;

- la révision automatique des prix en fonction des indicateurs de référence, ce principe devant figurer dans les contrats et pouvant, le cas échéant, se retrouver dans les CGV, sans que rien n'y oblige toutefois ;

- la création d'un comité de règlement des différends commerciaux agricoles pour arbitrer les litiges et l'obligation de transparence sur l'origine des produits agricoles et alimentaires.

Cette loi Égalim 2 a également encadré la relation aval pour sanctuariser la MPA, avec un choix offert entre trois options de présentation de l'évolution de la MPA dans un produit.

Cette loi Égalim 2 s'est voulue plus contraignante que la loi Égalim 1 en accentuant la logique de prix « en marche avant » (de l'amont vers l'aval) plutôt que des ajustements a posteriori. Malheureusement mise en oeuvre dans un contexte inflationniste, avec des distributeurs réticents à répercuter les hausses de prix et contournant ces deux premières lois Égalim par leurs centrales d'achat basées à l'étranger, cette loi n'a pas non plus suffi à rebattre les cartes du partage de la valeur.

B. Les clauses de révision automatique des contrats commerciaux

Les clauses de révision automatique du prix en fonction du coût de la MPA doivent donc être présentes dans les contrats portant sur des produits agricoles et alimentaires depuis la loi Égalim 2. Il convient tout d'abord de rappeler qu'aux termes de l'article L. 443-8 du code de commerce, cette clause permet la révision automatique du prix prévu au contrat, en fonction de la variation du coût des matières premières agricoles, à la hausse ou à la baisse.

Les parties au contrat déterminent librement, selon la durée du cycle de production, la formule de révision et les indicateurs utilisés.

Cette clause doit permettre une exécution équitable du contrat sans que les parties aient à se mettre d'accord à chaque modification des tarifs. Si l'insertion d'une telle clause dans les conventions constitue en théorie une obligation légale, sa mise en oeuvre effective est souvent problématique.

Les données économiques justifiant les variations peuvent, en effet, ne pas être accessibles, être insuffisamment actualisées ou publiées de façon insuffisamment régulière. Ainsi, au sein des filières, les organisations interprofessionnelles n'actualisent pas régulièrement les indicateurs de référence indispensables relatifs aux coûts de production de la MPA, pire, ces indicateurs ne sont même pas publiés systématiquement par toutes les interprofessions. Cette absence - ou cette obsolescence - des indicateurs de référence réduisent le caractère opérationnel de la clause de révision automatique des prix en fonction du coût de la MPA, rendant complexe ou impossible l'ajustement effectif des prix, même lorsque la clause est correctement rédigée au sein du contrat.

C. Les pratiques abusives de la grande distribution

Les relations commerciales entre les distributeurs et leurs fournisseurs sont marquées par une forte asymétrie, en particulier concernant les PME industrielles.

Ce pouvoir de la grande distribution se décline dans de nombreuses pratiques abusives, qui se manifestent notamment dans le déroulement des négociations annuelles. Les modalités de ces relations peuvent en effet conduire à l'exploitation abusive de la situation de dépendance économique dans laquelle leurs fournisseurs se trouvent à leur égard, comme l'exemple des diminutions significatives des niveaux de commande et des déréférencements abusifs en témoigne.

Si l'abus de dépendance économique est bien prévu à l'article L. 420-2 du code de commerce, cette notion ne permet pas d'englober des pratiques telles que ce type de déréférencements. Aucune disposition ne permet donc de lutter contre les pratiques de déréférencement ou de réduction brutale des commandes, ou contre les simples menaces de recours à ces pratiques, notamment pendant les négociations commerciales annuelles. Sans une disposition en ce sens, il reste difficile de s'orienter vers un rééquilibrage des relations commerciales.

III. Les diverses dispositions introduites par l'Assemblée nationale

A. Les modifications au stade de la commission

En commission, l'Assemblée nationale a fait le choix de regrouper au sein du présent article plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 19. Ces cinq amendements procédaient à des ajouts ou à des modifications dans le code de commerce. Ils consistaient plus précisément à :

- modifier le IV de l'article L. 441-3 du code afin de préciser la portée de la clause de révision automatique pour les conventions commerciales conclues pour une durée de deux ou trois ans, cette révision des prix devant prendre en compte l'évolution du coût des matières premières agricoles et des facteurs de production ;

- créer un nouvel article L. 441-3-2 visant à prévoir une sanction administrative pour les distributeurs se livrant - pendant les négociations commerciales - à des diminutions significatives de leurs niveaux de commande auprès des industriels sans leur fournir de justifications ;

- insérer au sein de l'article L. 442-1 du même code un alinéa ouvrant droit à la réparation du préjudice subi par le fournisseur du fait de la diminution significative des volumes de commandes du distributeur pendant la négociation commerciale, sans lui fournir de justifications ;

- modifier les articles L. 441-4 et L. 443-8 afin de renforcer la transparence et la loyauté des négociations commerciales, en étendant aux demandes de déflation ou de baisse tarifaire l'exigence de justification, par les distributeurs, de leurs demandes de négociation portant sur les mentions qui figurent dans les conditions générales de vente ;

- insérer au sein de l'article L. 442-1 un alinéa visant à rendre sanctionnable, au titre des pratiques commerciales déloyales, la multiplication des procédures de mise en concurrence ou d'appels d'offres qui visent à fragiliser la position des fournisseurs.

B. Les modifications au stade de la séance publique

L'Assemblée nationale a ensuite, en séance publique, à la fois maintenu la 2^e, la 3^e et la 5^e disposition, mais a profondément modifié la 1^re et la 4^e mesure, et ce à l'initiative du Gouvernement, de sorte que l'article consiste désormais également à :

- insérer un IV bis à l'article L. 441-1-1 du code de commerce (qui remplace la 1^re mesure) afin d'offrir la possibilité d'inclure dans les conditions générales de vente du fournisseur une formule de révision automatique des prix en fonction de la variation du coût de la matière première agricole, à la hausse ou à la baisse, entrant dans la composition du produit alimentaire vendu ;

- modifier le IV de l'article du L. 443-8 du même code pour prévoir que le contrat qui fait suite aux conditions générales de vente incluant une formule de révision automatique doit lui-aussi comporter cette formule de révision automatique du prix du produit en fonction de la variation du coût de la matière première agricole, à la hausse ou à la baisse. Si le fournisseur active cette clause, il doit le justifier et, dans ce cadre, apporter au distributeur la démonstration du lien entre l'évolution des coûts agricoles et celle du prix par la transmission de « données économiques objectivées ».

Par ailleurs, deux amendements ont été adoptés en vue d'appliquer « en miroir » aux fournisseurs la même règle qu'aux distributeurs quant à l'interdiction de baisse soudaine des commandes, en prévoyant pour les fournisseurs une interdiction de baisse soudaine des livraisons, ainsi que de supprimer l'obligation pour le distributeur de devoir justifier ses demandes de baisse de tarif proposé par le fournisseur dans ses CGV.

À l'exception de ces deux amendements, l'article 19 bis du présent projet de loi s'inscrit donc incontestablement dans la lignée de l'esprit des lois Égalim, toutes ces mesures devraient en effet contribuer - surtout après l'adoption de la proposition d'amélioration des dispositifs portée par le Gouvernement dans le cadre de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale - à améliorer la prise en compte de l'évolution du coût des matières premières agricoles et des facteurs de production, à sécuriser les relations commerciales entre les distributeurs et leurs fournisseurs notamment lors des négociations commerciales et, au final, à rééquilibrer le rapport de force entre les acteurs, trop favorable à la grande distribution et fragilisant tant l'amont que les entreprises de la transformation, notamment les PME industrielles.

IV. La position de la commission - Diverses dispositions intéressantes qu'il reste toutefois possible d'améliorer

Les rapporteurs estiment que toutes ces mesures sont intéressantes, qu'il s'agisse de lutter contre la multiplication des procédures de mise en concurrence ou d'appels d'offres visant à fragiliser la position des fournisseurs ou de lutter contre les pratiques de déréférencement ou de réduction brutale des commandes, ou contre les simples menaces de recours à ces pratiques, notamment pendant les négociations commerciales annuelles.

S'agissant des précisions apportées au régime des clauses de révision automatique des contrats commerciaux, ils se félicitent du dispositif proposé par le Gouvernement. Il devrait en effet contribuer à répondre au fait que, malgré leur caractère obligatoire, ces clauses sont souvent inopérantes, négociées tardivement et dans des conditions qui limitent leur efficacité, ce qui nuit à la bonne répercussion des variations de coûts dans la chaîne de valeur et fragilise la logique de construction du prix en marche avant.

Cependant, les rapporteurs jugent que la mesure proposée présente l'inconvénient de faire peser sur les industriels la responsabilité de la transmission de données économiques démontrant le lien entre la variation du coût des matières premières agricoles concernées et son impact sur le barème de ses prix, ils ont préféré inverser la charge de la preuve en donnant au distributeur la possibilité de s'opposer à l'évolution de prix en transmettant au fournisseur des données économiques objectives démontrant que le lien opéré par le fournisseur entre la variation du coût des matières premières agricoles concernées et son impact sur le barème de ses prix unitaires serait manifestement erroné. Un tel mécanisme permet en effet d'alléger le travail des industriels et tout particulièrement des PME fournisseurs de la grande distribution.

La commission a également entendu introduire dans l'article un calendrier réduit à deux mois pour les négociations commerciales conduites par les PME (selon un seuil de chiffre d'affaires inférieur à 350 millions d'euros) avec leurs clients, ce qui se rapproche de la recommandation n° 16 du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les marges des industriels et de la grande distribution qui visait, lui, le 15 janvier. En effet, il s'agit de soumettre ces PME à un délai plus court, les négociations devant s'achever le 31 janvier au plus tard. Trois mois de négociations représentent un temps beaucoup trop long pour des entreprises qui ne disposent pas des moyens humains et matériels pour assumer une telle charge.

Enfin, la commission a étendu au-delà de la phase de négociation commerciale le régime de responsabilité civile applicable en cas de diminution significative du niveau de commande ou de livraison. Le fait de limiter l'interdiction de ces pratiques à la seule période des négociations commerciales n'est pas souhaitable car ces méthodes sont employées toute l'année, notamment par les distributeurs qui recourent aux déréférencements pour contraindre les industriels à accepter des baisses de prix.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 19 ter (supprimé)
Renforcement de la transparence des allégations relatives
à la rémunération des agriculteurs dans les communications
commerciales portant sur les denrées alimentaires

Cet article vise le renforcement de la transparence des allégations relatives à la rémunération des agriculteurs dans les communications commerciales portant sur les denrées alimentaires.

La commission a estimé que les outils juridiques en vigueur permettent déjà de contrôler les allégations figurant sur les produits alimentaires, y compris lorsqu'elles sont liées à la rémunération du producteur agricole ; ainsi qu'en raison d'un risque de contradiction avec la mise en place par la loi Égalim 2 d'un dispositif expérimental d'affichage destiné à apporter au consommateur une information relative aux conditions de rémunération des producteurs de produits agricoles, le « rémunérascore ». Elle a jugé pertinent d'attendre de pouvoir tirer les conséquences de cette expérimentation avant de légiférer à ce sujet. Elle s'interroge de plus sur les difficultés posées par l'article d'un point de vue juridique. Il introduit, en effet, la notion subjective d'une « juste rémunération » et cherche à imposer un modèle unique de valorisation de cette « juste rémunération », ce qui pourrait s'avérer problématique au regard du droit européen.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Un contrôle des allégations contenues dans les communications commerciales et le dispositif rémunérascore

L'administration procède à un contrôle des allégations contenues dans les communications commerciales. Par exemple, dans le cas où la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) mènerait un contrôle permettant de vérifier le bien-fondé de ces allégations, notamment lorsqu'elles sont liées à la rémunération du producteur agricole, y compris avec le montant revenant au producteur agricole affiché sur le produit, l'entreprise qui fait valoir l'allégation doit être en mesure d'apporter aux enquêteurs tous éléments justifiant le bien-fondé de cette allégation. Elle doit ainsi notamment disposer des contrats faisant apparaître la rémunération versée à ses producteurs, la prise en compte des indicateurs de coûts de production proposés par ceux-ci, notamment par comparaison avec la proposition initiale de contrat de ce producteur, comme l'a précisé la DGCCRF dans ses réponses aux questions des rapporteurs.

Par ailleurs, l'article 10 de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite loi Égalim 2, a prévu un dispositif expérimental d'affichage, destiné à apporter au consommateur une information relative aux conditions de rémunération des producteurs de produits agricoles, le « rémunérascore ». Cet affichage a vocation à s'effectuer « par voie de marquage ou d'étiquetage ou par tout autre procédé approprié, y compris par voie électronique » et doit « notamment faire ressortir, de façon facilement compréhensible pour les consommateurs, l'impact en termes de rémunération des producteurs des prix auxquels sont achetés leurs produits ». Cette expérimentation menée par le Gouvernement en lien avec les opérateurs économiques volontaires pour analyser différents modes d'affichage relatifs à la rémunération du producteur agricole, est prévue pour une durée maximale de cinq ans et vise à évaluer différentes méthodologies et modalités d'affichage. Elle porte sur plusieurs filières : le décret du 29 juin 2023^175(*) inclut ainsi les filières dont les produits, y compris ceux issus de l'agriculture biologique, sont vendus aux consommateurs sous la forme de viande bovine, ovine, caprine, porcine, les fruits et légumes frais, le lait de consommation et les produits laitiers (yaourts, laits fermentés, crème conditionnée, beurre et fromage) au lait de vache, de chèvre ou de brebis, et les oeufs. Il a donc été décidé de limiter l'expérimentation à des filières dont la traçabilité est aisée, tout en étant soumise à des enjeux de répartition de la valeur entre maillons avec un déséquilibre potentiel en défaveur des producteurs, concrètement les produits agricoles ou issus de la première transformation. Dans un second temps, l'expérimentation pourrait être étendue à des produits plus complexes, à l'issue de cette première phase.

L'expérimentation « rémunérascore »

Cette expérimentation a été construite autour de deux cycles de sélection et d'évaluation : un premier cycle, qui prévoit un appel à manifestation d'intérêt et permet à des porteurs de projets de présenter leur initiative en vue de bénéficier d'une analyse de leur dispositif ; un deuxième cycle, permet aux porteurs de projets, à l'aide d'un autre appel à manifestation d'intérêt, de suivre les impacts de leur dispositif. Ces deux cycles sont distincts et indépendants l'un de l'autre. Ainsi, la participation à l'un ne conditionne pas la participation à l'autre. La participation aux deux cycles est cependant fortement encouragée, afin de bénéficier d'une analyse complète du dispositif. À l'issue de ces deux cycles, un rapport dressant le bilan de l'expérimentation sera remis au Parlement par le Gouvernement.

Au total, à ce stade, 12 projets ont pu être retenus pour participer au premier cycle (le dépôt des candidatures s'est effectué en 2025). Ils présentent des garanties fiables quant aux conditions de rémunération des agriculteurs (dont la référence au revenu avec des objectifs de rémunération) et à l'affichage de l'allégation - qui doit être compréhensible par les consommateurs et les orienter vers de tels achats. Il s'agit des projets « Affichage de la rémunération des producteurs » de la SAS Pour de Bon ; « Garantir la juste rémunération des producteurs par la mobilisation et l'information directe des consommateurs » de la SAS C'est qui le Patron ? ! ; « Label FNAB » de l'association de la Fédération nationale d'agriculture biologique ; « JUSTE, une marque rémunératrice » de la SAS JUSTE ; « AgriEthique, 1^er label de commerce équitable sur les filières françaises » de la SAS Agri-Éthique ; « Commerce équitable » de l'association Commerce équitable France ; « Lait commerce équitable Max Havelaar Origine France » de l'association Max Havelaar France ; « Ethic'score » de l'association d'organisation de producteurs Grand Ouest (AOP Grand Ouest)- Poplait ; « Rémunérascore » de la SNC Lidl ; « Affichage Rémunération » de la SCA Sodiaal Union ; « Du producteur au consommateur : un collectif engagé pour une transparence équitable » de l'association En Vérité ; et « La banane labellisée Fairtrade/Max Havelaar » de l'association Max Havelaar France.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale - Renforcer la transparence sur les allégations relatives à la rémunération des agriculteurs dans les communications commerciales portant sur les denrées alimentaires

L'article a été introduit par les députés en commission par voie d'amendement et profondément modifié en séance publique.

En effet, l'amendement adopté en commission visait à insérer un nouvel alinéa dans l'article L. 121-2 du code de la consommation afin de considérer comme trompeuse, l'allégation infondée de juste rémunération des agriculteurs, en particulier par rapport aux indicateurs de référence.

Cependant, en séance publique, l'article créant une nouvelle pratique commerciale trompeuse a été remplacé par une disposition qui encadre la possibilité de recourir à des allégations relatives à la juste rémunération des agriculteurs, avec un modèle précis de valorisation de la juste rémunération contenant le type d'informations devant être mises à disposition du consommateur.

III. La position de la commission - Un article satisfait par le droit existant risquant d'être inopportun

Pour trois raisons principales, il est proposé de supprimer cet article.

D'abord, l'article est en grande partie satisfait puisque les outils juridiques en vigueur permettent déjà de contrôler des pratiques trompeuses telles que des allégations figurant sur les produits alimentaires et de vérifier qu'elles sont correctement justifiées : la DGCCRF mène déjà, avec le droit existant, des contrôles permettant de vérifier le bien-fondé de telles allégations, y compris lorsqu'elles sont liées à la rémunération du producteur agricole, et de sanctionner des mentions mensongères. La lutte contre d'éventuelles fausses allégations ne sera pas facilitée par le présent article.

Ensuite, il ne faudrait pas entrer en contradiction avec l'expérimentation « rémunérascore », actuellement menée par le Gouvernement en lien avec les opérateurs économiques volontaires pour analyser différents modes d'affichage relatifs à la rémunération du producteur agricole et ce que celle-ci doit couvrir. Il est pertinent - avant de légiférer à ce sujet ou même de lancer de nouvelles initiatives voisines - de suivre le déploiement de cette expérimentation puis d'attendre de pouvoir en tirer des conséquences, à la lumière des évaluations de l'expérimentation.

Enfin, l'article pose des difficultés d'un point de vue juridique. Il introduit, en effet, la notion d'une « juste rémunération », or il est très difficile de déterminer ce qui relève d'une telle définition subjective. De plus, il cherche à imposer un modèle unique de valorisation de cette « juste rémunération », ce qui pourrait s'avérer problématique au regard du droit européen. Il peut être rappelé que le droit européen encadre de manière stricte la liste des pratiques commerciales trompeuses et que les États membres n'ont pas une marge discrétionnaire pour ajouter ou soustraire de nouvelles catégories à cette liste : la rédaction issue du vote de la commission posait à l'évidence un problème au regard du droit de l'Union européenne, mais concernant la rédaction issue de la séance publique - si elle pose un problème moins évident - elle n'est pas pour autant totalement exempte d'un risque d'inconventionnalité. Elle créerait de plus un avantage injustifié au profit des structures portant ce modèle précis de valorisation de cette « juste rémunération », à l'image de la démarche initiée par l'entreprise « C'est qui le Patron ? ! ».

La commission a supprimé l'article.

Article 19 quater (nouveau)
Reconduction de l'expérimentation prévue à l'article 9
de la loi n° 2023- 221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre
dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en commission à l'initiative du président Stéphane Travert et des rapporteurs, puis supprimé en séance, prévoyait la prolongation pour deux ans, soit jusqu'en avril 2028, du dispositif expérimental prévu par l'article 9 de la loi du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs dite loi Égalim 3 ou loi Descrozaille. Cette expérimentation consiste à permettre au fournisseur, en l'absence d'accord avec le distributeur à la date butoir du 31 mars, soit de mettre fin à toute relation commerciale avec le distributeur, sans que ce dernier puisse invoquer la rupture brutale de la relation commerciale, soit de demander l'application d'un préavis tenant notamment compte des conditions économiques du marché et, en l'absence d'accord sur ce préavis, lui permettant de mettre fin à toute relation commerciale avec le distributeur, sans que ce dernier puisse invoquer la rupture brutale de la relation commerciale.

La commission a jugé pertinent de rétablir l'article, cette expérimentation correspondant, par ailleurs, à la recommandation n° 8 du rapport de la commission d'enquête sur les marges des industriels et de la grande distribution rendu en mai 2026, tout en apportant des précisions sur son champ : seuls les produits alimentaires ou les produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie doivent pouvoir faire l'objet de l'expérimentation. Si l'article L. 443-8 du code de commerce semblait assez clair de ce point de vue, des fédérations professionnelles ont fait remonter aux rapporteurs des cas d'utilisation du dispositif en dehors des filières alimentaires.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'expérimentation prévue par l'article 9 de la loi Descrozaille

L'article 9 de la loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs - dite loi Égalim 3 ou loi Descrozaille - a prévu une expérimentation d'une durée de trois ans.

Cette expérimentation bénéficie aux industriels puisqu'elle les sécurise juridiquement face à l'absence de définition dans le code de commerce des conséquences de l'absence d'accord au 1^er mars, et du risque de se voir invoquer la rupture brutale de la relation commerciale en cas d'arrêt de livraison à l'issue des 3 mois de négociations. Plus précisément, elle consiste, en effet, à permettre au fournisseur, en l'absence d'accord avec le distributeur à la date butoir du 31 mars, soit de mettre fin à toute relation commerciale avec le distributeur, sans que ce dernier puisse invoquer la rupture brutale de la relation commerciale, soit de demander l'application d'un préavis tenant notamment compte des conditions économiques du marché et, en l'absence d'accord sur ce préavis, lui permettre de mettre fin à toute relation commerciale avec le distributeur, sans que ce dernier puisse invoquer la rupture brutale de la relation commerciale.

Ce dispositif arrive à échéance dans quelques mois, or il est apprécié des industriels. Le fait de le reconduire était déjà envisagé. En 2025, les députés Stéphane Travert et Anne-Sophie Ronceret, ont déposé une proposition de loi en ce sens^176(*). Avec son article unique, elle visait la poursuite de l'expérimentation jusqu'en mars 2028. Ce texte n'a pu être inscrit à l'ordre du jour, le Gouvernement étant peu favorable à cette mesure.

II. Le dispositif introduit puis supprimé par l'Assemblée nationale - Reconduire pour deux ans l'expérimentation prévue à l'article 9 de la loi Descrozaille

En commission, les députés ont adopté à l'initiative du président Stéphane Travert et des rapporteurs, le présent article prévoyant la prolongation pour deux ans, soit jusqu'en avril 2028, du dispositif expérimental prévu par l'article 9 de la loi Descrozaille.

L'Assemblée nationale a ensuite, en séance publique, supprimé l'article.

III. La position de la commission - Une reconduction souhaitable de l'expérimentation

La reconduction jusqu'en avril 2028 de l'expérimentation donnant la possibilité au fournisseur de rompre le contrat sans préavis peut contribuer à rééquilibrer les relations commerciales en renforçant la position des industriels face à la distribution. Certes, l'expérimentation est asymétrique, car elle profite aux industriels et non aux distributeurs, elle est de surcroît plus adaptée aux grands acteurs disposant déjà d'un certain pouvoir de négociation ce qui limite son utilité pour les PME et, enfin, une évaluation de ce dispositif fait encore défaut, ce qui ne permet pas de mesurer clairement ses effets réels. En outre, il faut observer que la disposition n'a jamais été utilisée en tant que telle, elle fait plutôt figure de moyen de pression des fournisseurs à l'égard de leurs clients distributeurs.

Les rapporteurs sont néanmoins favorables à ce dispositif surtout que le calendrier retenu est le même que celui prévu par la loi du 14 avril 2025 visant à renforcer la stabilité économique et la compétitivité du secteur agroalimentaire pour les expérimentations du relèvement du seuil de revente à perte (« SRP+ 10 ») et d'encadrement des promotions. Selon eux, cette expérimentation est utile, car elle donne plus de pouvoir aux industriels et les sécurise en cas d'absence d'accord au 1^er mars puisqu'elle prévient en particulier du risque de se voir invoquer la rupture brutale de la relation commerciale en cas d'arrêt de livraison à l'issue des trois mois de négociations.

Ils rappellent également que la recommandation n° 8 du rapport de la commission d'enquête sur les marges des industriels et de la grande distribution rendu en mai 2026 préconisait la reconduction de l'expérimentation.

En outre, ils ont souhaité apporter des précisions sur son champ : seuls les produits alimentaires ou les produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie doivent pouvoir faire l'objet de l'expérimentation. Si l'article L. 443-8 du code de commerce semblait assez clair de ce point de vue, des fédérations professionnelles ont fait remonter aux rapporteurs des cas d'utilisation du dispositif en dehors des filières alimentaires.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 20
Inscription dans la loi d'une durée minimale d'adhésion
à une organisation de producteurs (OP) ou d'une association
d'organisations de producteurs (AOP) de cinq ans dans le secteur du lait

Cet article vise à inscrire dans la loi une durée minimale d'adhésion à une organisation de producteurs (OP) ou d'une association d'organisations de producteurs (AOP) de cinq ans dans le secteur du lait.

Considérant que cette exception est trop imprécise juridiquement et pourrait limiter la portée de cet article, la commission a adopté un amendement COM-161 des rapporteurs pour supprimer la possibilité de déroger à cette durée minimale en cas de changement de mode de production introduite à l'Assemblée nationale.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des structures centrales dans le cadre des négociations commerciales agricoles qui ont vu leur pouvoir de négociation remis en cause, particulièrement dans le secteur du lait et des produits laitiers

A. Le régime juridique des OP et AOP a vocation à renforcer le pouvoir économique et de négociation des producteurs vis-à-vis de l'aval de la chaîne du secteur agroalimentaire, notamment dans le secteur du lait et des produits laitiers

Le régime juridique des OP et AOP relève du droit de l'Union européenne et plus précisément, du règlement (UE) n° 1308/2013 établissant l'Organisation commune des marchés (OCM) et de son article 149 pour le secteur du lait et des produits laitiers. La déclinaison en droit national de ce cadre européen se retrouve au titre V des livres V des parties législative et réglementaire du code rural et de la pêche maritime (CRPM). À cet effet, sont énoncées les règles relatives aux :

- secteurs et produits agricoles pouvant faire l'objet d'une reconnaissance en OP et AOP (règlement (UE) n° 1308/2013 - annexe I) ;

- conditions d'attribution, de suspension et de retrait de la reconnaissance d'une OP ou d'une AOP ;

- statuts des OP et AOP ;

- les activités et objectifs des OP et AOP.

Ces structures peuvent être constituées sous la forme de sociétés ou d'associations de type « loi 1901 ». Le règlement OCM prévoit notamment que ces organisations doivent justifier d'une activité économique suffisante (nombre minimal de membres et niveau de production commercialisable) et des moyens humains et techniques pour assurer l'exécution correcte de leurs activités.

Le cadre normatif européen et national consacre leur rôle en matière de négociations commerciales agricoles afin de rééquilibrer le rapport de force entre les acheteurs en amont du secteur agroalimentaire et les producteurs, atomisés. D'une part, les règles européennes de la concurrence « ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles » que dans la mesure où il n'est pas fait obstacle à la poursuite des objectifs de la politique agricole commune^177(*). L'article 152 (1 bis.) de l'OCM prévoit notamment que les OP et AOP^178(*), par dérogation à l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatif à l'interdiction des ententes, peuvent « négocier des contrats concernant l'offre de produits agricoles, au nom de ses membres, pour tout ou partie de leur production totale ». D'autre part, le législateur national a conforté leur rôle de négociateur commercial dans le cadre des lois Égalim. La contractualisation écrite obligatoire pour les produits agricoles telle que prévue à l'article L. 631-24 du CRPM repose principalement sur les OP et AOP plutôt que sur les producteurs à titre individuel.

Les secteurs visés par le règlement OCM, décliné nationalement par le CRPM, peuvent faire l'objet de dispositions particulières. Concernant les OP et AOP du secteur du lait et des produits laitiers, le CRPM prévoit des dispositions spécifiques énoncées aux articles D. 551-31 à D. 551-40. L'article D. 551-34 prévoit une règle d'apport, imposant aux membres d'une OP ou d'une AOP chargée d'une mission d'organisation de la mise en marché, de commercialisation ou de négociation d'apporter à l'entité la totalité de la production pour les produits concernés par l'adhésion du producteur (à l'exception du lait cru destiné à la transformation à la ferme). À l'inverse des autres secteurs reconnus, le règlement OCM n'impose pas que les statuts d'une organisation de producteur reconnue pour la catégorie du lait et des produits laitiers prévoient une période minimale d'adhésion (paragraphe 3 de l'article 153). Pour les autres secteurs, cette durée ne peut être inférieure à un an.

Néanmoins, la lecture combinée de l'article 161 et de l'article 156 du règlement OCM permet de justifier la mise en oeuvre d'une disposition similaire pour le secteur du lait et des produits laitiers puisque ces dispositions invitent les États membres à reconnaître, sur demande, une entité dans le secteur du lait et des produits laitiers qui offre « des garanties suffisantes quant à la réalisation correcte de son action (...) du point de vue de la durée ». Les autorités françaises ont donc prévu des exigences analogues pour les OP et AOP reconnues dans le secteur du lait. À cet effet, la partie réglementaire du CRPM prévoit que :

- les statuts d'une OP ou d'une AOP comportent des règles relatives à la période minimale d'adhésion de nouveaux membres qui ne peut être inférieure à un an (article D. 551-32) ;

- la durée minimale d'adhésion est portée à cinq ans renouvelables pour les membres d'OP et d'AOP qui exercent une mission de négociation des contrats concernant l'offre de lait cru au nom de ses membres (article D. 551-34).

Cette durée minimale d'adhésion de cinq ans est construite par parallélisme avec la durée minimale des contrats et accords-cadres de vente de lait cru qui est également de cinq ans (article R. 631-10 du CRPM), afin de permettre à l'OP ou à l'AOP de disposer d'une stabilité suffisante pour rééquilibrer son pouvoir de négociation.

B. Une structuration remise en cause par des pratiques de contournement mises en oeuvre par certains acheteurs et par une décision récente du Conseil d'État

La structuration de la production sous la forme d'OP ou d'AOP est essentielle pour les exploitations agricoles au regard des caractéristiques structurelles du secteur agroalimentaire et du pouvoir de marché respectif des différents agents économiques de ce secteur, les producteurs étant atomisés et les acheteurs plus concentrés, ce qui leur confère structurellement un pouvoir de négociation plus important. À titre d'exemple, dans le secteur du lait et des produits laitiers, la production de lait de vache est caractéristique de l'atomicité des producteurs et de la concentration des acheteurs. En 2020, 56 050 élevages laitiers étaient recensés en France hexagonale^179(*). À l'inverse, les dix principaux groupes laitiers assurent 80 % de la collecte et de la transformation, dont 50 % pour les trois premiers collecteurs^180(*). La structuration en OP ou AOP a vocation à réduire cette asymétrie, au bénéfice des producteurs. Au 1^er janvier 2026, 96 OP et cinq AOP sont reconnues dans le secteur du lait par le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. En revanche, aucune OP ou AOP n'est reconnue pour la catégorie des produits laitiers.

Néanmoins, cette structuration de l'offre sous forme d'OP ou d'AOP rencontre des limites, particulièrement dans la filière du lait. C'est le constat que dresse le rapport d'information n° 1014 sur l'évaluation de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, présenté par les députés Julien Dive, Mathilde Hignet, Harold Huwart et Richard Ramos. D'une part, il met en évidence un manque de moyens humains et techniques des OP et AOP pour assurer leur rôle dans la négociation et la contractualisation. Ainsi, si certaines filières sont historiquement très structurées, comme celle du lait, « il n'est pas rare de constater que ce sont les laiteries qui proposent leurs contrats aux producteurs alors que la loi prévoit que c'est à l'OP (ou à l'AOP) qu'il revient de formuler la proposition de contrat ou d'accord-cadre ». D'autre part, certains acheteurs mettent en oeuvre des stratégies de contournement des OP et AOP. Elles visent à inciter les producteurs à quitter leur structure d'association « pour conclure un contrat directement avec eux, notamment lorsque la négociation avec l'OP ou l'AOP est difficile ». C'est ce qu'a mis en évidence un contentieux récent ayant opposé la société Savencia Ressources Laitières à l'AOP Sunlait^181(*).

L'existence d'une période minimale d'adhésion des membres à une OP ou une AOP a vocation à les prémunir de ces pratiques de contournement. Cependant, une décision récente du Conseil d'État^182(*) est venue remettre en cause la période minimale d'adhésion de cinq ans, spécifique au secteur du lait fixée au niveau réglementaire. Les OP et AOP de ce secteur sont principalement constituées sous la forme d'associations de type « loi 1901 ». Or le Conseil d'État, faisant droit aux conclusions des sociétés Savencia Ressources Laitières et Savencia, a jugé que le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour imposer une telle obligation aux adhérents de structures constituées sous la forme d'associations de ce type. Il a rappelé à cet égard que cette obligation imposée par le premier alinéa du paragraphe 1 de l'article D. 551-34 du CRPM dérogeait à :

- l'article 4 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association indiquant que tout membre d'une association « peut s'en retirer en tout temps, après paiement des cotisations échues et de l'année courante, nonobstant toute clause contraire » ;

- l'article 34 de la Constitution réservant à la loi le rôle de fixer les règles concernant « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques »^183(*).

Le Conseil d'État considère ainsi qu'il revient au législateur de prévoir une durée minimale d'adhésion à une OP ou à une AOP dans ce secteur.

II. Le dispositif envisagé - Un rétablissement circonscrit, au niveau législatif, de l'obligation d'une période minimale d'adhésion de cinq ans à une OP ou une AOP dans le secteur du lait

Cet article du projet de loi propose de créer un article L. 551-4 au code rural et de la pêche maritime. Il rétablit au niveau législatif l'obligation figurant dans la partie réglementaire du CRPM d'une période minimale d'adhésion de cinq ans renouvelables pour les producteurs adhérents d'une OP et pour les OP adhérentes d'une AOP dans le secteur du lait, à l'exception de celles reconnues pour la catégorie des produits laitiers. Cette catégorie est exclue dans la mesure où les OP et les AOP concernées n'exercent pas d'activités de négociations collectives. L'article proposé est indifférent à la forme juridique de l'entité. Cette obligation aurait donc vocation à s'appliquer aux OP et AOP constituées sous forme de sociétés ou d'association loi 1901.

Néanmoins, cette obligation élevée à l'échelle législative serait plus circonscrite que celle prévue actuellement par l'article D. 551-34 du CRPM. Le I de l'article restreint cette obligation de période minimale d'adhésion à une OP ou une AOP à celles qui négocient au nom de ses membres, pour tout ou partie de leur production conjointe, des contrats de livraison, qu'il y ait ou non transfert de la propriété du lait. L'article D. 551-34 du CRPM prévoyait une obligation plus large, s'imposant aux membres d'OP ou AOP exerçant une des missions suivantes :

- la planification de la production ;

- l'optimisation des coûts de production ;

- la mise en marché ou la négociation des contrats concernant l'offre de produits agricoles de ses membres, pour tout ou partie de leur production totale.

En outre, le principe de l'apport total, qui figure au deuxième alinéa du I de l'article D. 551-34 et selon lequel les membres apportent la totalité du volume qu'ils produisent (hors lait cru destiné à la transformation à la ferme) à l'OP ou à l'AOP à laquelle ils appartiennent, ne figurerait pas dans ce nouvel article L. 551-4 du CRPM. Dans la mesure où l'étude d'impact du projet de loi précise qu'il « conviendra de procéder à l'abrogation de l'article D. 551-34 du CRPM », cette règle deviendra donc une possibilité susceptible de figurer dans les statuts des OP et des AOP.

Afin de garantir le caractère proportionné de la mesure, le troisième alinéa de l'article prévoit cependant une réserve afin de permettre à un membre d'une OP ou d'une AOP de mettre fin à son adhésion avant l'échéance de la période de cinq ans. Cette exception est ouverte en cas de manquement grave de la structure dans l'exercice des missions qui lui sont confiées.

Enfin, le II de l'article prévoit une modulation dans le temps de l'application de cette durée minimale d'adhésion. Elle sera directement applicable aux nouvelles adhésions réalisées après l'entrée en vigueur de la loi. En revanche, les adhésions actives au moment de l'entrée en vigueur ne se verront imposer cette obligation qu'à partir du 1^er janvier 2027 avec une information préalable au plus tard le 1^er décembre 2026. Dans ce second cas, l'application différée a vocation à offrir aux adhérents d'une OP ou d'une AOP un délai de réflexion suffisant pour choisir de poursuivre leur adhésion ou de la résilier au profit d'une autre structure de producteurs.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a introduit deux nouveaux cas permettant à un membre d'une OP ou d'une AOP de mettre fin à son adhésion avant l'échéance de la période de cinq ans :

- en cas d'un commun accord entre le membre et l'organisation de producteurs ou l'association d'organisations de producteurs, afin d'introduire de la souplesse dans l'application de cette règle dès lors que les parties souhaitent mettre un terme à leur collaboration ;

- en cas de changement de mode de production. D'après l'exposé sommaire de l'amendement ayant introduit cette disposition, celle-ci doit s'entendre comme les situations de « conversion vers un autre modèle d'agriculture » comme la conversion vers l'agriculture biologique ou le retour à l'agriculture conventionnelle.

IV. La position de la commission - Un dispositif nécessaire pour conforter la place des OP et des AOP dans le cadre des négociations commerciales agricoles

La commission constate que cet article prend acte d'une décision du Conseil d'État ayant abrogé l'obligation d'une période minimale d'adhésion de cinq ans pour les producteurs adhérents d'une OP et pour les OP adhérentes d'une AOP.

Elle accueille favorablement l'inscription de cette obligation dans la partie législative du CRPM. Cette mesure permettra aux OP et aux AOP d'inscrire leur activité et leur stratégie commerciale dans le temps long, ce qui contribuera à conforter leur position dans le cadre des négociations commerciales agricoles.

Les rapporteurs ont souligné que ce dispositif était proportionné, dans la mesure où il offre des garanties permettant aux adhérents de mettre fin à leur engagement de manière anticipée. À ce titre, ils jugent légitime et opportun de permettre aux membres de quitter leur structure collective en cas de manquement grave de celle-ci dans l'exercice des missions qui lui sont confiées, ou d'un commun accord avec elle.

Les rapporteurs ont toutefois souhaité alerter la commission sur le risque que présente la possibilité de quitter prématurément sa structure collective en cas de changement de mode de production.

En effet, aucune garantie n'est apportée quant à ce qui pourrait être qualifié de « changement de mode de production ». L'exposé des motifs de l'amendement ayant introduit cette disposition se contente de mentionner « la conversion vers un autre modèle d'agriculture », en citant l'exemple de la conversion vers l'agriculture biologique.

Il n'est pas précisé, par exemple, si cela renvoie à une modification des signes d'identification de la qualité et de l'origine (agriculture biologique, label rouge ou appellation d'origine...) ou à des mentions valorisantes (produit de montagne, produit de la ferme et haute valeur environnementale).

Faute de définition précise, ce critère pourrait ouvrir une brèche importante dans le principe même de la durée minimale d'adhésion et limiter la portée de cet article, qui vise pourtant à permettre aux OP et aux AOP de se structurer et de bénéficier de la visibilité nécessaire pour mener leurs actions.

En conséquence, sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-161, qui supprime la possibilité pour un membre d'une OP ou d'une AOP de la quitter de manière anticipée en cas de changement de mode de production.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 21
Expérimentation de l'utilisation obligatoire
d'une clause de « tunnel de prix »

Cet article prolonge l'expérimentation de la clause de « tunnel de prix » mise en place par l'article 2 de la loi du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite loi Égalim 2. Il modifie également l'obligation de stipuler une telle clause afin de prévoir que, dans la clause dont peuvent convenir les parties à un contrat de vente de produits agricoles, la borne minimale ne peut être inférieure aux indicateurs de référence relatifs aux coûts de production.

L'Assemblée nationale ayant supprimé l'article en séance, la commission a jugé pertinent de le rétablir tout en apportant des précisions sur les conditions de déclenchement et de déroulement de l'expérimentation. Le rôle joué par les interprofessions est ainsi clarifié. Elles seront parties prenantes du lancement comme du renouvellement du mécanisme : un décret lancerait en effet l'expérimentation de la clause de tunnel de prix, après avis conforme de l'interprofession compétente. En l'absence d'avis conforme dans un délai de six mois, ce décret pourrait être pris. Ensuite, l'interprofession pourra aussi, après cinq ans, lors du renouvellement de l'expérimentation, s'opposer à sa reconduction.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une expérimentation de la clause de « tunnel de prix » rendue possible par la loi Égalim 2

Aux termes de l'article 2 de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite loi Égalim 2, il est possible d'expérimenter, pour un ou plusieurs produits et pour une période de cinq ans au maximum, au sein des contrats écrits de vente de produits agricoles, la mise en place de bornes minimales et maximales entre lesquelles le prix de vente peut librement fluctuer. Ce sont ces bornes qui forment ce que l'on appelle un « tunnel de prix ».

Après la promulgation de la loi Égalim 2, un décret^184(*) a été pris pour préciser les conditions d'application de cet article et procéder à une expérimentation pour la seule viande bovine. Ainsi, ce décret indique que « le prix payé en application des critères et modalités de détermination ou de révision du prix est compris entre une borne minimale et une borne maximale, ces valeurs extrêmes étant fixes ».

Il convient de noter que ces bornes sont librement fixées par les parties au contrat, que l'interprofession peut élaborer un modèle type de clause contractuelle pour adapter cette clause de tunnel de prix et que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation peut la rendre obligatoire par arrêté.

L'expérimentation en cours, propre à la filière bovine, est entrée en vigueur en 2022 et devrait durer jusqu'à la fin de l'année 2026. Elle doit permettre de tester concrètement les effets du dispositif sur la structuration des prix et les relations contractuelles.

À ce stade, et bien qu'aucun bilan de cette expérimentation n'ait encore pu être dressé, cette filière souhaite avoir la capacité de pouvoir prolonger ce dispositif. Le Gouvernement a fait savoir qu'il se prononcerait à cet égard en fonction du vote du présent projet de loi, en particulier de l'issue réservée au présent article.

II. Le dispositif envisagé - Prolonger l'expérimentation et prévoir que la borne minimale ne peut être inférieure aux indicateurs de référence relatifs aux coûts de production

L'article issu du projet de loi initial prévoyait la reconduction de l'expérimentation permettant la mise en place de bornes minimales et maximales entre lesquelles le prix de vente peut librement fluctuer, appelée « tunnel de prix ». Une telle possibilité de procéder à une prolongation de l'expérimentation est attendue dans la filière bovine. De même que d'autres filières ont fait part de leur souhait de pouvoir, le cas échéant, disposer de la capacité de mettre en oeuvre de nouvelles expérimentations de tels tunnels de prix, en y associant les organisations interprofessionnelles concernées.

En vue de permettre un renforcement de la protection des revenus des agriculteurs, l'article du projet de loi initial apportait également des précisions quant au mode de fixation des bornes minimales ou plancher du tunnel de prix. Ce dernier mobiliserait les indicateurs de référence relatifs aux coûts de production et à l'évolution de ces coûts, établis par les interprofessions ou, à défaut, par les instituts techniques agricoles. Si les bornes basses et hautes restent définies par les parties, le recours à l'indicateur de référence interprofessionnel permettrait de donner une base plus objective à la fixation de la borne basse.

L'article précisait aussi que la clause de tunnel de prix peut être stipulée non seulement par les parties à un contrat de vente de produits agricoles, mais aussi par les parties à un accord-cadre^185(*). En outre, il prévoyait, dans son dernier alinéa, la remise d'un rapport d'évaluation au Parlement avant le 31 décembre 2031.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté la prise en compte obligatoire des indicateurs de coûts de production dans le tunnel de prix ; le contenu des indicateurs de coûts de production alternatifs à l'indicateur de référence pour la fixation de la borne basse ; une clause de revoyure à compter du 1^er janvier 2032, afin de permettre une évaluation intermédiaire de l'expérimentation avant son éventuel renouvellement ; et le fait que la date de début de l'expérimentation fait l'objet d'un accord interprofessionnel étendu.

L'Assemblée nationale a, ensuite, supprimé l'article en séance publique. Certains députés ont pu estimer qu'en enfermant la construction du prix dans des bornes rigides, ce dispositif pouvait créer une déconnexion artificielle avec la réalité des mécanismes d'offre et de demande, empêchant la libre formation des prix par le marché. Le tunnel de prix risquerait à cet égard de réduire la compétitivité à l'export des filières concernées, de pénaliser les producteurs les plus performants, d'entraver l'innovation et de brider les stratégies de montée en gamme des filières. Il faut souligner que cette suppression est intervenue au regard de l'adoption de prix planchers à l'article 19, vidant en partie de son sens l'article 21, les deux articles ne paraissant plus compatibles.

IV. La position de la commission - La poursuite d'une expérimentation à rétablir et à préciser

L'Assemblée nationale ayant modifié l'article en commission avant de le supprimer en séance, la commission juge pertinent de rétablir l'article tout en apportant des précisions sur les conditions de déclenchement et le déroulement de l'expérimentation ainsi que sur le rôle joué par les interprofessions.

Les rapporteurs jugent utile de pouvoir poursuivre l'expérimentation de la clause de « tunnel de prix » mise en place par la loi Égalim 2 : une telle clause aura des effets sur les prix de vente des produits et donc sur la répartition de la valeur entre l'amont et l'aval. Pour les producteurs, elle permet de sécuriser leur rémunération en limitant les situations de prix décorrélés des coûts de production. Et pour l'aval, il s'agit de mieux prendre en compte ces coûts dans la formation des prix, afin de mieux anticiper le déroulement de la relation contractuelle, ce qui est particulièrement utile dans le cadre de relations commerciales pluriannuelles.

Ils estiment, de plus, pertinent d'étendre l'expérimentation, au-delà de la seule filière bovine, qui présente des caractéristiques très spécifiques, comme la volatilité des coûts de production et des cycles longs. Ils pensent, en particulier à la filière viticole, confrontée à des difficultés structurelles croissantes, pour partie comparables à celles connues par la filière bovine en termes de pression sur les prix à la production. Ces caractéristiques justifieraient l'extension de l'expérimentation mais en veillant à associer les acteurs et sans fragiliser le dynamisme des filières.

Dans son rapport, l'Assemblée nationale estimait d'ailleurs à cet égard que « le rôle des organisations interprofessionnelles mérite certainement d'être clarifié dans la rédaction de l'article, même si l'étude d'impact et l'exposé des motifs du projet de loi sont clairs sur l'intention du Gouvernement ».

La commission a donc souhaité préciser le rôle joué par les interprofessions dans le déclenchement comme dans le déroulement de l'expérimentation, sans aller jusqu'à leur donner néanmoins un pouvoir de blocage : ainsi, un décret lancera l'expérimentation de la clause de tunnel de prix, après avis conforme de l'interprofession, mais, en l'absence d'avis conforme de cette dernière dans un délai de six mois, le décret pourra être pris, ce qui donnera au Gouvernement la possibilité d'enclencher le dispositif au terme d'un délai raisonnable. De plus, l'organisation interprofessionnelle concernée pourra, après cinq ans - lors du renouvellement de l'expérimentation -, s'opposer à sa reconduction.

En outre, dans la mesure où le tunnel de prix reste un mécanisme dont les effets précis sur l'équilibre des négociations commerciales et sur la formation des prix restent incertains et, à ce stade, pas évalués, la commission a réintroduit la remise, d'ici la fin de l'année 2031, d'un rapport d'évaluation au Parlement, ce qui permettra d'en apprécier l'efficacité, les limites éventuelles et les conditions optimales de mise en oeuvre, y compris à travers l'analyse de l'impact du recours aux indicateurs de référence pour définir la borne basse.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 22 (non modifié)
Revalorisation des parts sociales d'épargne
des sociétés coopératives agricoles

Cet article vise à modifier le régime juridique du capital social des sociétés coopératives agricoles pour rendre plus attractives les parts sociales d'épargne (PSE) détenues par les associés coopérateurs et augmenter ainsi les fonds propres de ces structures.

Une disposition poursuivant la même finalité avait été adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture. Elle avait toutefois été déclarée irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution par le Conseil constitutionnel.

La commission a donc adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Les freins à la constitution de fonds propres auxquels se heurtent les sociétés coopératives agricoles

A. Une attribution de parts sociales d'épargne aux associés coopérateurs étroitement encadrée et des intérêts versés plafonnés

Les sociétés coopératives agricoles bénéficient d'un régime juridique spécifique énoncé dans la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et le titre II du livre V du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

La composition du capital social des sociétés coopératives agricoles est divisée en différents types de parts sociales que l'article R. 523-1 du CRPM définit ainsi :

- les parts sociales détenues par les associés-coopérateurs dans le cadre de leur engagement d'activité, dites parts sociales d'activité (PSA) ;

- les parts sociales détenues par les associés non coopérateurs (PSANC), sous réserve que les statuts autorisent leur admission ;

- les parts sociales d'épargne (PSE), attribuées exclusivement aux associés coopérateurs, proportionnellement à leur activité avec la coopérative ou l'union ;

- les parts sociales à avantages particuliers (PSAP), émises par les sociétés qui ont levé l'option statutaire correspondante, destinées aux associés coopérateurs et aux associés non coopérateurs.

Les parts sociales d'épargne sont un type de fraction du capital social récent institué par l'article 58 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole. Ces parts sociales présentent une double vocation : la constitution d'une épargne différée pour les associés coopérateurs et le renforcement des fonds propres de la coopérative. Leur attribution diffère du modèle classique de souscription à des parts sociales par les associés-coopérateurs.

L'article L. 524-2-1 du CRPM énonce les règles relatives à la délibération de l'assemblée générale sur la proposition d'affectation du résultat par le conseil d'administration ou le directoire de la société coopérative agricole. L'attribution de PSE relève de cette décision d'affectation. Dans l'ordre successif d'affectation du résultat, il est établi en cinquième position la possibilité de transformer une fraction des excédents annuels en « parts sociales entre les associés coopérateurs proportionnellement aux opérations réalisées avec la coopérative ou l'union ». Cette attribution est néanmoins conditionnée à un montant égal à au moins 10 % des excédents disponibles à l'issue des délibérations sur les ordres d'affectation précédents.

Les catégories de parts sociales font l'objet de modalités de rémunération différentes. L'article 14 de la loi n° 47-1775 susmentionnée prévoit par défaut que les coopératives ne peuvent servir à leur capital qu'un intérêt, dont le taux est au plus égal au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées (TMO), majoré de deux points. Cet encadrement s'applique aux PSA et aux PSE. Les PSAP et les PSANC bénéficient d'un régime dérogatoire permettant un plafond de rémunération à un taux égal au TMO augmenté de quatre points.

B. Les capacités d'investissement limitées des sociétés coopératives agricoles

En 2024, le chiffre d'affaires des coopératives agricoles françaises s'établit à 116 milliards d'euros^186(*) correspondant à la moitié du chiffre d'affaires de l'agroalimentaire français^187(*). Le rapport d'information sur le secteur coopératif agricole de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale de 2022^188(*) a toutefois mis en lumière les difficultés rencontrées par ces structures pour renforcer leurs fonds propres pour leur permettre d'adapter leur outil de production aux enjeux de la souveraineté alimentaire et de la transition écologique.

Trois contraintes propres aux sociétés coopératives agricoles viennent limiter leur capacité d'investissement. Le modèle économique des coopératives, conjuguant services aux agriculteurs et activités commerciales, conduit à une profitabilité faible^189(*). Les fonds propres des coopératives agricoles reposent uniquement sur les parts sociales des adhérents et sur les réserves constituées à partir des excédents annuels. De surcroît, la constitution de fonds propres doit être conjuguée au second objectif de la répartition du résultat : la rétribution des agriculteurs coopérateurs pour la fourniture de leur production agricole.

En conséquence, les sociétés coopératives agricoles rencontrent des difficultés à réaliser des investissements par leurs propres moyens. Cela se traduit par une dépendance accrue aux financements externes, ce que met en évidence le ratio d'endettement (dettes financières / fonds propres) qui s'établit pour les coopératives agricoles à 61,19 % en 2024^190(*). Or, comme le souligne le HCCA, dans un contexte de taux d'intérêt élevés, cette configuration appelle à « renforcer la capacité d'autofinancement et poursuivre le désendettement, dans un environnement où le coût du capital restera un facteur déterminant de résilience ».

II. Le dispositif envisagé - Inciter les coopératives agricoles à utiliser leurs excédents annuels pour constituer des parts sociales d'épargne afin d'accroître leurs fonds propres

L'article 22 propose de modifier le régime juridique des parts sociales d'épargne afin d'inciter les coopératives à l'attribution du résultat sous cette forme et ainsi permettre d'accroître les fonds propres de ces dernières. Les PSE permettent également aux associés coopérateurs de se constituer une épargne différée dans la mesure où les profits distribués peuvent être réinvestis dans le capital de la société coopérative.

Il modifie ainsi l'article L. 523-4-1 du CRPM qui institue les PSE afin d'aligner la rémunération des PSE sur celle des PSAP et des PSANC, soit un plafond de rémunération à un taux égal au TMO augmenté de quatre points. Il s'agit ainsi de déroger à l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération qui limite cette augmentation à deux points.

En complément de cette incitation, l'article 22 vise à faciliter la création de PSE en modifiant l'article L. 524-2-1 du même code relatif au régime d'affectation du résultat des sociétés coopératives agricoles. La condition imposant qu'au moins 10 % des excédents disponibles à l'issue des délibérations sur les ordres d'affectation précédents soient affectés à l'attribution de PSE serait supprimée. Cette contrainte peut en effet dissuader l'assemblée de distribuer des ristournes sous forme d'attribution de parts sociales.

Enfin l'article propose différentes modifications rédactionnelles au sein du CRPM afin de clarifier la définition et l'identification des différentes parts sociales des sociétés coopératives agricoles.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une adoption sans modification

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de la commission - Une adoption sans modification

Cet article, qui poursuit l'objectif de renforcer l'attractivité du modèle coopératif, reprend une disposition adoptée par le Sénat dans la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture en y ajoutant des précisions rédactionnelles bienvenues (référence aux parts sociales d'activités aux articles L. 521-3 et L. 522-4 du CRPM et aux parts sociales d'épargne à l'article L. 524-2-1 du même code).

La commission a donc adopté cet article sans modification.

TITRE V
LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS

Article 23
Versement de dommages et intérêts en cas de recours abusif
contre une autorisation environnementale

Cet article vise à permettre aux porteurs de projets en matière environnementale de demander au juge administratif de leur allouer des dommages et intérêts s'ils subissent un recours abusif qui leur est préjudiciable.

La commission soutient ce dispositif qui sécurise les projets portés par les exploitants agricoles. Il permet à ces derniers d'être indemnisés du préjudice que génère l'usage abusif du droit au recours à l'encontre des investissements qu'ils réalisent dans leur appareil productif.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Le juge administratif dispose dans certains cas de la faculté de sanctionner l'usage abusif du droit à un recours juridictionnel

A. Le juge administratif peut infliger à un requérant une amende pour recours abusif

La possibilité pour le juge administratif de sanctionner l'auteur d'une requête jugée abusive n'est pas récente. L'article 48 de la loi n° 56-780 du 4 août 1956^191(*) a introduit la possibilité pour le juge administratif de sanctionner d'une amende l'auteur d'un recours qu'il estime abusif. Cette faculté est désormais codifiée à l'article R. 741-12 du code de justice administrative. En l'état du droit en vigueur, il lui est possible d'infliger une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros.

Le Conseil d'État s'est attaché à préciser les éléments fondant la nature abusive d'une requête. Il retient un faisceau de critères relatifs à « l'objet du recours ; l'existence ou l'absence de récidive (requérant d'habitude) ; le sérieux, ou l'absence de sérieux des moyens développés » ^192(*). Ainsi, il sanctionne régulièrement les requérants qui méconnaissent l'autorité de la chose jugée. À titre d'exemple, il considère qu'un tribunal administratif n'a pas inexactement qualifié les faits de l'espèce « en jugeant, pour infliger une amende pour recours abusif à la société [...], que ses demandes présentaient à juger un litige qui avait été tranché à de nombreuses reprises par la juridiction administrative et revêtaient ainsi, en l'absence d'éléments nouveaux, un caractère abusif »^193(*).

Il a également précisé les conditions dans lesquelles le juge administratif peut faire usage de ce pouvoir. Dans une décision du 9 novembre 2007, il juge que ce pouvoir conféré au juge administratif « n'est pas soumis à l'exigence d'une motivation spéciale ; que la qualification juridique à laquelle il se livre pour estimer qu'une requête présente un caractère abusif peut être utilement discutée devant le juge de cassation ; que le montant de l'amende relève, en revanche, de son pouvoir souverain d'appréciation »^194(*).

B. En raison des préjudices que l'exercice abusif du droit au recours peut générer, le législateur a progressivement élargi les conditions de recevabilité des demandes reconventionnelles de dommages et intérêts

Le Conseil d'État admet de longue date, dans le cadre du recours de plein contentieux, qu'une demande reconventionnelle de dommages et intérêts pour recours abusif soit portée devant le juge administratif^195(*).

À l'inverse, dans une jurisprudence constante relative au contentieux de l'excès de pouvoir, le Conseil d'État n'admet pas que, sauf exception prévue par le législateur, le défendeur puisse formuler des conclusions reconventionnelles tendant à ce que l'auteur du recours soit condamné à payer des dommages et intérêts pour citation abusive^196(*). Ce refus tient à la nature objective du recours pour excès de pouvoir, qui est le procès fait à un acte et non un litige opposant des parties.

Le législateur s'attache depuis quelques années à ouvrir le champ des demandes reconventionnelles en dommages et intérêts au contentieux de l'excès de pouvoir en raison des préjudices qui peuvent naître de la contestation répétée des actes administratifs. Dans sa note du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à certaines décisions en matière en environnementale, le Conseil d'État souligne que « l'exercice abusif du droit au recours, au-delà des difficultés qu'il crée pour les juridictions, est susceptible d'occasionner des préjudices plus ou moins importants pour les porteurs de projet ».

Dans un premier temps, la demande reconventionnelle de dommages et intérêts pour recours abusif a été introduite en droit de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme. Codifiée à l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, cette ouverture vise le contentieux du permis de construire, de démolir ou d'aménager. Dans un second temps, cette possibilité a été étendue aux autorisations environnementales par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte et codifiée à l'article L. 181-17 du code de l'environnement^197(*). Dans les deux hypothèses, le juge administratif ne peut accueillir favorablement cette demande qu'à deux conditions. Le recours formé contre le permis ou une autorisation environnementale doit traduire un comportement abusif de la part du requérant et ce comportement doit causer un préjudice au bénéficiaire de l'acte.

II. Le dispositif envisagé - L'extension du champ des demandes reconventionnelles en dommages et intérêts dans le cadre du contentieux de certains projets en matière environnementale

L'article 23 propose de créer un chapitre XVI au titre VII du livre VII du code de justice administrative, intitulé « Le contentieux de certains projets en matière environnementale ». Il prévoit d'y insérer un unique article L. 77-16-1 étendant le dispositif prévu aux articles L. 600-7 du code de l'urbanisme et L. 181-17 du code de l'environnement aux matières suivantes : l'énergie décarbonée, les infrastructures de transport, l'agriculture, l'industrie, l'urbanisme et l'aménagement.

Dans ces matières, serait concerné le contentieux des « actes de l'autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l'exploitation, la modification ou l'extension de projets ». La rédaction proposée permettra au bénéficiaire d'un acte édicté dans ces matières de demander au juge administratif, y compris dans le cadre du contentieux de l'excès de pouvoir, de condamner l'auteur du recours à lui allouer des dommages et intérêts si la nature préjudiciable de la citation est reconnue.

Un décret pris en Conseil d'État s'attachera à préciser les projets dont le contentieux, en fonction de seuils et critères définis par ledit décret, pourra bénéficier de ce dispositif.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article afin de préciser la notion de comportement abusif, tel qu'interprétée par la jurisprudence administrative. Il s'entend comme comportement démontrant l'intention de nuire ou du détournement manifeste des voies de droit, caractérisé par des éléments précis et concordants.

Elle a également introduit des garanties dans le but de préserver le droit au recours juridictionnel. À ce titre, elle précise que dans le cadre d'une demande reconventionnelle en dommages et intérêts :

- le seul rejet du recours au fond ne suffit pas à caractériser un comportement abusif ;

- aucune condamnation ne peut être prononcée lorsque le recours a soulevé un moyen sérieux ou révélé une illégalité, même non retenue par le juge.

IV. La position de la commission - Une extension bienvenue des demandes reconventionnelles en dommages et intérêt dont le juge administratif devra se saisir

L'exercice abusif du droit au recours est susceptible d'occasionner des préjudices importants pour les porteurs de projets agricoles qui en sont victimes. En conséquence, la commission accueille favorablement cet article, qui étend la possibilité de sanctionner les recours abusifs et offre aux agriculteurs la possibilité d'être dédommagés des procédures dont ils font l'objet.

Les personnes entendues par les rapporteurs leur ont rappelé que le régime juridique des sanctions des recours abusifs était strictement encadré par le Conseil constitutionnel et le juge administratif. Le cadre constitutionnel entourant le droit au recours impose qu'il ne soit pas porté « d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction »^198(*). À cet égard, le juge administratif est soucieux de maintenir un équilibre entre respect du droit au recours et sanction des recours abusifs.

Nonobstant ces marges de manoeuvre limitées, les rapporteurs ont souhaité souligner que le dispositif prévu à cet article apporte une solution que n'offre pas le droit en vigueur. D'une part, il permet de sécuriser les projets d'investissement des agriculteurs en leur ouvrant la possibilité d'être dédommagés par le juge administratif du préjudice financier qui pourrait naître d'un tel recours. D'autre part, en portant la charge de la réparation du dommage sur l'auteur du recours, il permet de sanctionner des comportements qui traduisent un usage abusif de ce droit.

Dès lors, les rapporteurs ont proposé de ne pas modifier la rédaction de cet article, telle qu'issue de son adoption à l'Assemblée nationale.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 25 (supprimé)
Rapport sur les missions de l'Observatoire de la formation des prix
et des marges des produits alimentaires

Cet article prévoit la remise d'un rapport évaluant l'opportunité de modifier le périmètre et les missions de l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires (OFPM).

Si le champ de travail, les prérogatives et les moyens de ce dernier posent - il est vrai - question, comme l'a souligné au demeurant la commission d'enquête sénatoriale sur les marges, la commission n'a pas jugé utile d'exiger du Gouvernement qu'il conduise ce travail. Il est sans doute pertinent d'élargir à terme les missions de l'OFPM et de débattre de l'ampleur de cette réforme, pour autant le rapport demandé n'apparaît pas utile.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Le rôle limité de l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires

Placé sous la double tutelle des ministres en charge de l'alimentation et de la consommation, l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires (OFPM) a été créé en 2010 en raison des difficultés identifiées pour l'aval (le maillon agricole) à obtenir un juste retour au sein de la chaîne de valeur créée par les filières agroalimentaires. Il a conduit de nombreuses études et rendu de nombreux rapports depuis sa création. Son rapport annuel est ainsi transmis au Parlement chaque année au mois de juin.

Il utilise de nombreuses sources de données, statistiques publiques émanant de l'Insee, du Service de la statistique et de la prospective (SSP) ou de FranceAgriMer, mais aussi données fournies par les professionnels^199(*), afin de décomposer le prix de 33 produits de grande consommation (PGC) en marges brutes de trois maillons (production, industrie, distribution), et ce pour dix filières (porc, bovin, ovin, volaille de chair, lait de vache conventionnel et biologique, lait de chèvre, blé tendre - farine-pain, blé dur-pâtes, fruits et légumes conventionnels et biologiques, pommes de terre, pêche et aquaculture). Son champ est donc restreint.

Par ailleurs, ses résultats correspondent le plus souvent à l'année n-2 par rapport à la date de publication des rapports. Outre cette question des délais d'obtention des données comptables et économiques, il souffre aussi de difficultés d'accès à ces données. En sus de la faiblesse de ses moyens humains - deux à trois équivalents temps plein (ETP) -, ses capacités d'obtention de données sont en effet limitées puisqu'il reste dépendant de la bonne volonté des filières et des entreprises. Concernant ses prérogatives, l'OFPM n'exerce aucune mission de contrôle, qui relève en général de la DGCCRF et/ou de l'Autorité de la concurrence, ni d'intermédiation entre entreprises, qui est surtout du ressort du médiateur des relations commerciales.

Si un bilan de son action après 15 ans pouvait être dressé, il serait certainement nuancé, comme le montre les travaux de la commission d'enquête sénatoriales sur les marges : il s'agit d'un outil indispensable pour produire une information partagée, transparente et pérenne sur la formation des prix et des marges de la production agricole, de l'industrie et de la distribution, en réunissant à cette fin toutes les parties prenantes - avec aussi les consommateurs -, toutefois son champ et ses prérogatives restent donc limités comme il vient d'être vu.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale - La remise d'un rapport sur l'évolution des missions de l'OFPM par rapport à l'amont agricole

L'article a été introduit par l'Assemblée nationale en commission par voie d'amendement. Les députés ont ainsi voté la remise par le Gouvernement d'un rapport évaluant l'opportunité de modifier le périmètre et les missions de l'OFPM.

Il s'agirait, selon la rédaction actuelle de l'article, d'examiner l'intérêt d'une analyse renforcée de l'amont de la production agricole et de son impact sur la formation des prix et des marges de la chaîne d'approvisionnement (avec, par exemple, l'agrofourniture, la commercialisation des produits alimentaires, la pêche et l'aquaculture ainsi que l'agriculture biologique).

III. La position de la commission - Une réflexion sur les missions de l'OFPM est souhaitable sans besoin d'exiger la remise d'un rapport du Gouvernement sur les modalités de son analyse de l'amont

Si les rapporteurs conviennent que le rôle et les missions de l'OFPM gagneraient à être amplifiés à terme et qu'une réflexion de fond sur ses missions serait légitime, ils ne jugent pas pertinent d'exiger la remise d'un rapport du Gouvernement. Un plus grand rôle de l'OFPM est à soumettre au débat, mais la remise d'un rapport - surtout centré sur le seul amont - n'y aidera pas.

Pour mémoire, la commission d'enquête sénatoriale sur les marges a proposé d'aller beaucoup plus loin dans l'élargissement du rôle de l'Observatoire avec un « suivi systématique des marges brutes et nettes par secteur, de l'amont jusqu'à l'aval de la chaîne de valeur (...), d'autres volets liés aux prix tels qu'ils se forment sous l'effet des lois Égalim, comme le suivi de la part de MPA et de MPI dans les prix, le SRP+ 10 dont le ruissellement reste introuvable, l'encadrement des promotions, les marges arrière, les pénalités logistiques, les négociations commerciales et le rôle joué par les centrales en leur sein ou, encore, la place des MDD et de la MPA dans leur construction ».

La commission a supprimé l'article.

Article 27 (supprimé)
Rapport évaluant l'opportunité et les modalités de l'instauration
d'une taxe sur la publicité comparative

Cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport évaluant l'opportunité et les modalités de l'instauration d'une taxe sur la publicité comparative et étudiant l'opportunité de l'affectation de son produit au financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux.

La commission n'a pas jugé utile d'exiger du Gouvernement qu'il conduise ce travail, même si elle estime légitime de s'interroger sur la place grandissante occupée par la publicité comparative dans notre économie et dans notre société.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Une forme de publicité reconnue en droit interne puis en droit européen et qui occupe une place grandissante

Longtemps interdite en France, la publicité comparative a été autorisée en France par la loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs. Après avoir été initialement admise par la jurisprudence de la Cour de cassation (arrêt du 22 juillet 1986), pour les seuls produits identiques vendus dans les mêmes conditions par des commerçants différents, cette forme de publicité est devenue possible pour les biens ou services de même nature.

Il convient de souligner également la reconnaissance de cette forme de publicité par le droit de l'Union européenne, avec le rôle essentiel joué en la matière par la directive 97/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997 modifiant la directive 84/450/CEE sur la publicité trompeuse afin d'y inclure la publicité comparative. L'ordonnance du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation a ensuite encore élargi son champ. En effet, la publicité comparative est alors devenue possible pour des biens ou services répondant au même besoin ou ayant le même objectif et la communication préalable de la publicité comparative au concurrent comparé a été supprimée. Ce régime a ensuite été précisé par la directive 2006/114/CE du 12 décembre 2006, transposée en droit interne par la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

Depuis un peu moins de 30 ans, la publicité fait donc l'objet de règles harmonisées au niveau européen, tout particulièrement concernant la publicité trompeuse. Si la publicité comparative est donc possible selon le droit de l'Union européenne, ce dernier interdit toute pratique commerciale qui induit en erreur ou est susceptible d'induire en erreur et qui affecte les comportements économiques des consommateurs. Ces deux conditions sont nécessaires et des informations fausses ne suffisent donc pas à caractériser la publicité trompeuse, comme en témoigne encore un arrêt récent de la Cour de cassation du 22 mars 2023 (Cass. com., n° 21-22.925).

D'autres dispositions viennent encadrer les pratiques de publicité comparative : ainsi le fait que cette dernière ne doit pas être « trompeuse ou de nature à induire en erreur » (article L. 122-1 du code de la consommation) implique aussi qu'elle doit respecter les conditions d'une publicité loyale, à savoir des sources vérifiées, ne pas dénigrer les concurrents, ne pas entraîner une confusion, ne pas reproduire ou imiter une marque et ne pas parasiter le concurrent.

Il peut être observé qu'un encadrement spécifique de la publicité comparative demeure, afin d'en limiter le recours par les entreprises et l'exposition consécutive des consommateurs : elle reste, en effet, interdite sur certains supports, tels que « des emballages, des factures, des titres de transport, des moyens de paiement ou des billets d'accès à des spectacles ou à des lieux ouverts au public » aux termes de l'article L. 122-4 du code de la consommation).

Parmi l'éventail des pratiques publicitaires, il convient d'observer que la publicité comparative s'est surtout fortement développée depuis un peu moins de 20 ans. Dans la grande distribution française, elle s'est ainsi diffusée à partir de 2008 seulement. Dans la même période, les distributeurs sont, de plus, devenus les premiers annonceurs du pays, loin devant les autres filières, comme le luxe ou le secteur automobile.

Les dépenses de publicité des grands distributeurs ne cessent de croître, elles ont ainsi augmenté de 3 % entre 2024 et 2025, pour atteindre 3,3 milliards d'euros selon l'institut Kantar Media, leader mondial en matière de données, de sondages et d'études. À titre d'illustration, en 2025 quatre des cinq premiers annonceurs au niveau national sont des distributeurs, avec le groupe Leclerc en tête, alors qu'il y a 25 ans, les trois premiers annonceurs étaient L'Oréal, France Télécom et le groupe PSA.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale - La remise d'un rapport sur l'instauration d'une taxe sur la publicité comparative

L'article a été introduit par l'Assemblée nationale en commission par voie d'amendement. Les députés ont ainsi voté la remise par le Gouvernement d'un rapport évaluant l'opportunité et les modalités de l'instauration d'une taxe sur la publicité comparative.

Il est également demandé d'étudier, dans ce rapport, l'opportunité de l'affectation du produit de la taxe au financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux.

III. La position de la commission - Un rapport à l'utilité discutable

Un rapport évaluant l'opportunité et les modalités de l'instauration d'une taxe sur la publicité comparative pourrait, peut-être, contribuer à sensibiliser à l'essor de ce type de pratiques publicitaires et à l'intérêt de son encadrement juridique et fiscal, mais une telle démarche ne correspond pas à ce qui est habituellement attendu de ce type de rapport du Gouvernement, qui doit d'abord avoir pour objet l'information du Parlement afin de pouvoir légiférer de manière éclairée.

La commission n'a donc pas jugé utile d'exiger du Gouvernement qu'il conduise ce travail, même si elle estime légitime de s'interroger sur la place grandissante occupée par la publicité comparative dans notre économie et dans notre société.

La commission a supprimé l'article.

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* ² Rapport d'information n° 528 (2018-2019) de Laurent Duplomb, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ³ Rapport d'information n° 905 (2021-2022), de Laurent Duplomb, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, sur la compétitivité de la ferme France.

* ⁴ Rapport d'information n° 317 (2025-2026) de Laurent Duplomb, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, « Balance commerciale agricole : chronique d'une chute annoncée. Y a-t-il un pilote dans le tracteur ? ».

* ⁵ Règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.

* ⁶ Règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE.

* ⁷ Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.

* ⁸ Arrêté du 16 mars 2023 portant suspension d'introduction, d'importation et de mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux en France de cerises fraîches destinées à l'alimentation produites dans un pays autorisant le traitement des cerisiers avec des produits phytopharmaceutiques contenant la substance active phosmet.

* ⁹ Loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

* ¹⁰ Annexe 2-A, Section B points 1 à 3

* ¹¹ Règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE.

* ¹² Règlement d'exécution (UE) 2026/1189 de la Commission du 4 juin 2026 modifiant le règlement d'exécution (UE) 2021/405 en ce qui concerne l'application des restrictions à l'utilisation de certains médicaments antimicrobiens et abrogeant le règlement d'exécution (UE) 2024/2598.

* ¹³ Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.

* ¹⁴ Résolution n° 30 (2025-2026) adoptée par le Sénat le 16 décembre 2025, visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.

* ¹⁵ La procédure d'autorisation délivrée par l'Efsa est détaillée dans le rapport fait par M. Cuypers sur la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur, déposée le 4 décembre 2024.

* ¹⁶ Décision Commission Implementing Regulation (EU) 2018/113 du 24 janvier 2018.

* ¹⁷ Loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

* ¹⁸ Arrêté du 5 février 2021 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiamethoxam.

* ¹⁹ Arrêté du 31 janvier 2022 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiamethoxam et précisant les cultures qui peuvent être semées, plantées ou replantées au titre des campagnes suivantes.

* ²⁰ CJUE, 19 janvier 2023, n° C-162/21.

* ²¹ Rapport de l'Inrae précité.

* ²² Contribution écrite de la Confédération Générale des Planteurs de Betteraves.

* ²³ Règlement (UE) 2025/1212 de la Commission du 24 juin 2025 modifiant l'annexe II du règlement (CE) n°  396/2005 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les limites maximales applicables aux résidus d'acétamipride présents dans ou sur certains produits.

* ²⁴ Contribution écrite de l'Association Nationale des Producteurs de Noisettes (ANPN) et de la SCA Unicoque.

* ²⁵ Règlement (UE) n° 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques

* ²⁶ Le contrôle à la frontière n'est qu'une étape dans le processus global qui comprend notamment la vérification par la Commission européenne des garanties apportées par les pays tiers (organisation, indépendance et impartialité des services, capacité à attester et certifier les exigences de la réglementation de l'UE).

* ²⁷ Règlement d'exécution (UE) 2019/1793 de la Commission du 22 octobre 2019 relatif au renforcement temporaire des contrôles officiels et aux mesures d'urgence régissant l'entrée dans l'Union de certains biens provenant de certains pays tiers.

* ²⁸ Rapport d'information n° 368 (2020-2021) de M. Laurent Duplomb, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne déposé le 17 février 2021.

* ²⁹ Cour des comptes, rapport sur le contrôle de la sécurité sanitaire de l'alimentation, 2019.

* ³⁰ Mission inter-inspections menée par l'inspection générale des finances (IGF), l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'inspection générale de l'administration (IGA) et le conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAER) sur l'organisation du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments.

* ³¹ Ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015 modifiant le code rural et de la pêche maritime en vue d'assurer la conformité de ses dispositions avec le droit de l'Union européenne et modifiant les dispositions relatives à la recherche et à la constatation des infractions aux dispositions de son livre II.

* ³²  En effet, l'article 48 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, fixait l'objectif d'un approvisionnement de la restauration collective publique de « produits biologiques pour une part représentant 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012 », et pour une part identique, de « produits saisonniers, des produits à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou des produits issus d'exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale ».

* ³³ Rapport d'information au nom de la commission des affaires économiques, n° 317 (2025-2026), Balance commerciale agricole : chronique d'une chute annoncée. Y a-t-il un pilote dans le tracteur ?, déposé le 28 janvier 2026. Disponible au lien suivant : https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/r25-317-notice.html.

* ³⁴ Cf. la Stratégie nationale pour l'alimentation, la nutrition et le climat 2025 / 2030, disponible au lien suivant : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/11.02.2026_SNANC.pdf.

* ³⁵ Soit les 27 États membres de l'UE ainsi que l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

* ³⁶ Cf. le site : https://ma-cantine.agriculture.gouv.fr/accueil

* ³⁷ Sont ainsi incluses les entreprises dépassant au moins deux des trois seuils suivants, fixés par l'article D. 230-2 du code de commerce : bilan supérieur à 30 millions d'euros, chiffre d'affaires net supérieur à 60 millions d'euros et effectif supérieur à 250 salariés. L'étude d'impact estime le nombre d'acteurs concernés au niveau national à 18 groupes.

* ³⁸ Selon l'étude d'impact, ce critère couvre la quasi-totalité de la grande distribution alimentaire, les réseaux d'enseignes réalisant environ 97 % de l'activité des grandes surfaces alimentaires non spécialisées.

* ³⁹ S'agissant du commerce de gros alimentaire, l'étude d'impact estime qu'entre 200 et 300 entreprises seraient concernées, les ETI étant les entreprises de moins de 250 salariés dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros, ou dont le total de bilan n'excède pas 43 millions d'euros et étant considérée comme une grande entreprise toute entreprise dépassant ces seuils. Cf. l'article 3 du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.

* ⁴⁰ Notamment : les produits bénéficiant d'une marque collective, les produits à haute valeur nutritionnelle, les produits de la pêche maritime issus d'une démarche collective définie par un cahier des charges garantissant l'origine, la traçabilité et la fraîcheur des produits et dont le respect est certifié par un organisme tiers indépendant accrédité, conformément au règlement européen n° 1380/2013 relatif à la politique commune de la pêche.

* ⁴¹ Il s'agit des produits de montagne au sens de l'article 82 du règlement (UE) n° 2024/1143 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 concernant les indications géographiques relatives au vin, aux boissons spiritueuses et aux produits agricoles, ainsi que les spécialités traditionnelles garanties et les mentions de qualité facultatives pour les produits agricoles, modifiant les règlements (UE) n° 1308/2013, (UE) 2019/787 et (UE) 2019/1753 et abrogeant le règlement (UE) n° 1151/2012, lorsque leurs particularités en termes de qualité ou d'externalités environnementales sont attestées par un système de certification.

* ⁴² Les députés ont adopté un dispositif incluant les produits satisfaisant à certaines exigences relatives aux externalités environnementales et aux caractéristiques nutritionnelles objectivées des denrées, attestées par un système de certification.

* ⁴³ Cf. la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003, n° 2003-473 DC, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Par une décision du 12 septembre 2018, le Conseil d'État a aussi considéré que l'insertion, dans le règlement de la consultation, d'un critère relatif aux frais de déplacement dont les modalités de calcul étaient exclusivement fondées sur la distance entre l'implantation géographique du candidat et le lieu d'exécution du marché était de nature à favoriser les candidats les plus proches, au détriment des candidats les plus éloignés : cf. Conseil d'État, 12 septembre 2018, Département de la Haute-Garonne, req. n° 420 585.

* ⁴⁴ Pour rappel, l'eau douce prélevée est restituée à son milieu naturel après utilisation, ce qui n'est pas le cas de l'eau consommée.

* ⁴⁵ Haut-commissariat à la stratégie et au plan, Note d'analyse, n° 136, « Enjeux et usages de l'eau », avril 2024.

* ⁴⁶  Rapport d'information n° 142 (2022-2023) fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur l'avenir de l'eau, par Catherine Belrhiti, Cécile Cukierman, Alain Richard et Jean Sol, déposé le 24 novembre 2022.

* ⁴⁷ Elles correspondent à la moyenne annuelle sur le long terme de l'écoulement des cours d'eau et de l'alimentation des aquifères due aux précipitations endogènes.

* ⁴⁸ G. Benoit, Fiche 10.06.Q02, « La ressource en eau, l'irrigation, le climat et l'économie », Académie d'agriculture de France, août 2020

* ⁴⁹ SDES, Datalab essentiel, « L'irrigation des surfaces agricoles : évolution entre 2010 et 2020 », février 2024.

* ⁵⁰ Haut-commissariat à la stratégie et au plan, Rapport, « La demande en eau - Prospective territorialisée à l'horizon 2050 », janvier 2025.

* ⁵¹ Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat sur la proposition de loi visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur (2024-2025), par Pierre Cuypers.

* ⁵² Article R. 214-31-3 du code de l'environnement.

* ⁵³ Réponse au questionnaire écrit.

* ⁵⁴ Rapport du CGAAER et du CGEDD précité.

* ⁵⁵ Rapport d'information du 11 juillet 2023 fait au nom de la mission d'information sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement ».

* ⁵⁶ Rapport d'information du 11 juillet 2023 fait au nom de la mission d'information sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement ».

* ⁵⁷ Sénat, Rapport d'information n° 96 (2025-2026), La viticulture, une filière d'avenir : l'urgence de l'union !, D. Laurent, H. Cabanel et S. Pla, déposé le 29 octobre 2025

* ⁵⁸ https://www.senat.fr/notice-rapport/2022/r22-871-notice.html

* ⁵⁹ https://www.senat.fr/rap/l24-185/l24-185.html

* ⁶⁰ Rapport d'information du 11 juillet 2023 fait au nom de la mission d'information sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement ».

* ⁶¹ Contribution écrite du ministère de l'agriculture.

* ⁶² Haut conseil pour le climat, rapport annuel 2024.

* ⁶³ https://www.senat.fr/rap/r25-699/r25-699.html

* ⁶⁴ M. Bourgeois et al., La matière organique - Rôles de la MO, Montpellier SupAgro.

* ⁶⁵ Isabelle Cousin, Anne C Richer-De-Forges, Dominique Arrouays. Le stockage d'eau dans les sols. Commission de Planification de l'Agence de l'Eau Adour-Garonne, Agence de l'Eau Adour Garonne (AEAG). Juin 2017.

* ⁶⁶ Sénat , rapport d'information n° 96 (2025-2026), « La viticulture, une filière d'avenir : l'urgence de l'union ! », D. Laurent, H. Cabanel et S. Pla, déposé le 29 octobre 2025.

* ⁶⁷ Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture.

* ⁶⁸ Arrêté du 17 décembre 2025 établissant la liste des substances définies à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement relatif à la redevance pour pollutions diffuses.

* ⁶⁹ La loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 fixe le plafond d'affectation à 2 482 620 000 d'euros.

* ⁷⁰ Rapport de la mission d'information n° 871 (2022-2023) sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement ».

* ⁷¹ SDES, « Les zones humides en France, synthèse des connaissances en 2021. »

* ⁷² Rapport de la mission d'information n° 871 (2022-2023) sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement », enregistré le 11 juillet 2023.

* ⁷³ Ces sites correspondent à la zone humide d'importance internationale inscrite sur la liste établie par la convention de Ramsar de 1971.

* ⁷⁴ Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « habitats »

* ⁷⁵ Arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d'eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement

* ⁷⁶ Audition du délégué interministériel en charge de la gestion de l'eau en agriculture.

* ⁷⁷ Arrêté du 3 juillet 2024 modifiant l'arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d'eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement.

* ⁷⁸ Réponse du ministère chargé de la transition écologique au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁹ Bilan environnemental de la France, 2025.

* ⁸⁰ Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* ⁸¹ Prévenir et maîtriser les risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l'eau destinée à la consommation humaine, réalisé par l'IGAS, l'IGEDD et le CGAER, juin 2024.

* ⁸² Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* ⁸³ Directive (UE) 2020/2184 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (refonte).

* ⁸⁴ Réponse au questionnaire écrit.

* ⁸⁵ Cerema, Panorama français de la réutilisation des eaux usées traitées, 2025 

* ⁸⁶ Direction générale du Trésor, Étude comparative internationale - Réutilisation des eaux usées, 2024.

* ⁸⁷ Plan eau, 2023.

* ⁸⁸ Règlement (UE) 2020/741 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 2020 relatif aux exigences minimales applicables à la réutilisation de l'eau.

* ⁸⁹ Les eaux urbaines résiduaires sont définies comme les « eaux ménagères usées ou le mélange des eaux ménagères usées avec des eaux industrielles usées et/ou des eaux de ruissellement » par la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

* ⁹⁰ Au titre de l'article L. 1322-14 du code de la santé publique, un décret en Conseil d'État détermine les usages possibles et les conditions d'utilisation des eaux impropres à la consommation pour usages domestiques ou dans les entreprises alimentaires.

* ⁹¹ Décret n° 2023-835 du 29 août 2023 relatif aux usages et aux conditions d'utilisation des eaux de pluie et des eaux usées traitées.

* ⁹² Décret n° 2024-33 du 24 janvier 2024 relatif aux eaux réutilisées dans les entreprises du secteur alimentaire et portant diverses dispositions relatives à la sécurité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine.

* ⁹³ Décret n° 2024-769 du 8 juillet 2024 autorisant certaines eaux recyclées comme ingrédient entrant dans la composition des denrées alimentaires finales et modifiant les conditions d'utilisation de ces eaux dans des établissements du secteur alimentaire.

* ⁹⁴ Décret n° 2024-796 du 12 juillet 2024 relatif à des utilisations d'eaux impropres à la consommation humaine.

* ⁹⁵ Décret n° 2025-239 du 14 mars 2025 relatif à l'utilisation d'eaux impropres à la consommation humaine pour des usages domestiques au sein des installations classées pour la protection de l'environnement et des installations nucléaires de base et modifiant les dispositions relatives à l'utilisation des eaux usées traitées et des eaux de pluie pour des usages non domestiques.

* ⁹⁶ Institut Terram, Réutilisation des eaux usées traitées : un levier de résilience agricole, 2026.

* ⁹⁷ CGAAER - IGAS - IGEDD, Mission flash conjointe « Faciliter le recours aux eaux non conventionnelles », 2023

* ⁹⁸ 2° du III de l'article 194 de la loi Climat et résilience précitée.

* ⁹⁹ Article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁰ Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable et Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.

* ¹⁰¹ L'article L. 253-7-1 du même code prévoit en outre des restrictions d'utilisation à proximité des hôpitaux ou établissements accueillant des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap.

* ¹⁰² Arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ¹⁰³ Par l'arrêté du 15 janvier 2021 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques dans les propriétés privées, les lieux fréquentés par le public et dans les lieux à usage collectif et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ¹⁰⁴ 1° du I de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme.

Des OAP définissent également obligatoirement une stratégie de mise en valeur des continuités écologiques (art. L. 151-6-2 du code de l'urbanisme). En cas d'absence de schéma de cohérence territoriale (SCoT), elles comportent également obligatoirement des orientations relatives à l'équipement commercial, artisanal et logistique (art. L. 151-6 du code de l'urbanisme).

* ¹⁰⁵ Art. L. 151-6 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁶ Art. L. 151-6-2 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁷  Amendement de M. Lionel Causse (LReM) à l'Assemblée nationale, puis trois amendements identiques de Mme Nathalie Delattre (RDSE), de M. Daniel Laurent (LR) et de M. Henri Cabanel (RDSE) au Sénat.

* ¹⁰⁸ CE, 3 juillet 1998, Bitouzet, n° 158592, rappelé également par le Conseil constitutionnel à propos de dispositions relatives aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (Décision n° 2014-411 QPC du 9 septembre 2014).

* ¹⁰⁹ Sous-amendement n°  2441 de Julien Gabarron (RN) et plusieurs de ses collègues.

* ¹¹⁰ Sous-amendement n°  2431.

* ¹¹¹ Amendements COM-129 rect. de M. Daniel Laurent et plusieurs de ses collègues, COM-10 rect. de Mme Lassarade, COM-28 rect. bis de M. Loïc Hervé et plusieurs de ses collègues et COM-90 rect. de M. Pla.

* ¹¹² Décision n° 2025-876 DC du 20 mars 2025.

* ¹¹³ Proposition de loi n° 607 (2021-2022) visant à adapter les zones de non traitement aux réalités territoriales et à y créer des zones végétalisées, de Mme Françoise Férat (UC-Marne), déposée le 7 avril 2022, et proposition de loi n° 125 (2023-2024) visant à protéger les terres agricoles et à créer des zones végétalisées intégrant des zones de non-traitement de Mme Anne-Sophie Romagny (UC-Marne) et plusieurs de ses collègues, déposée le 17 novembre 2023.

* ¹¹⁴ Cf. par ex. décision n° 2025-1186 QPC du 19 mars 2026.

* ¹¹⁵ Une disposition relative à l'imposition de servitudes de passage et d'aménagement dans les propriétés privées pour faciliter la lutte contre les incendies de forêt a, du fait que la loi ne prévoyait pas de dispositif de participation du public préalable, été censurée par le Conseil constitutionnel pour atteinte excessive au droit de propriété.

* ¹¹⁶ Décision n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014.

* ¹¹⁷ Cass., 3e civ., 2 avril 2026, n° 15-23.410.

* ¹¹⁸ Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe.

* ¹¹⁹ Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Le loup figure désormais à l'annexe V et non à l'annexe IV de cette directive.

* ¹²⁰ Rapport d'information n° 699 (2025-2026), déposé le 3 juin 2026.

* ¹²¹ « Réforme des règles de gestion de la prédation du loup », communiqué de presse du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

* ¹²² Arrêté du 23 février 2026 définissant le statut de protection du loup (canis lupus) et fixant les conditions et limites de sa destruction et arrêté du 23 février 2026 modifiant l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année.

* ¹²³ Décret n° 2026-128 du 24 février 2026 modifiant le décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx.

* ¹²⁴ Le cercle 0 correspond aux foyers de prédation (attaques importantes et répétées d'une année sur l'autre), le cercle 1 regroupe les communes où la prédation est avérée, le cercle 2 celles où la prédation est possible dans l'année et le cercle 3 correspond à la zone d'extension possible du loup à moyen terme.

* ¹²⁵  https://www.lafranceagricole.fr/crise-agricole/article/893 225/le-gouvernement-detaille-les-contours-de-la-loi-d-urgence-agricole

* ¹²⁶  Rapport d'information n° 699 (2025-2026), déposé le 3 juin 2026.

* ¹²⁷ Rapport d'information n° 354 (2025-2026), déposé le 4 février 2026.

* ¹²⁸ Ce classement provient du Règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 dit « législation sur la santé animale » et de ses règlements délégués.

* ¹²⁹ Règlement (UE) N° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.

* ¹³⁰ Évaluation de la base de données nationale d'identification animale, rapport de mission de conseil n° 18 083 du CGAAER.

* ¹³¹ Avis n° 145 (2024-2025), tome I, déposé le 21 novembre 2024, sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».

* ¹³² Avis n° 140 (2025-2026), tome I, déposé le 24 novembre 2025, sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».

* ¹³³ Le « Paquet médicaments vétérinaires » comprend le Règlement (UE) 2019/4 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018, le Règlement (UE) 2019/5 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018, le Règlement (CE) n° 1901/2006 et leurs actes délégués et d'exécution.

* ¹³⁴ Rapport d'information n° 354 (2025-2026), déposé le 4 février 2026.

* ¹³⁵ Règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016.

* ¹³⁶ Communiqué de presse du Conseil national de l'ordre des vétérinaires du 26 août 2025.

* ¹³⁷ Conseil d'État, 7 octobre 2022, n° 443 826.

* ¹³⁸ Délibération n° 2022-013 du 10 février 2022 portant avis sur un projet de décret relatif au Registre national des entreprises et portant adaptation des autres registres d'entreprises.

* ¹³⁹ https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/r25-354-notice.html.

* ¹⁴⁰ Directive (UE) 2024/1785 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 modifiant la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et aux émissions de l'élevage (prévention et réduction intégrées de la pollution) relatives aux élevages d'animaux.

* ¹⁴¹ Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et aux émissions de l'élevage (prévention et réduction intégrées de la pollution) relatives aux élevages d'animaux.

* ¹⁴² Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de projets sur l'environnement.

* ¹⁴³ Source : réponse de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) au questionnaire.

* ¹⁴⁴ Source : réponse de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) au questionnaire.

* ¹⁴⁵ Directive (UE) 2011/92 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011.

* ¹⁴⁶ Le montant maximal de l'amende encourue est donc fixé à 225 000 euros pour un vol simple et à 375 000 euros pour un vol aggravé.

* ¹⁴⁷ Un second palier d'aggravation à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende est prévu en cas de pénétration par ruse, effraction ou escalade (article 311-5, 3° du code pénal).

* ¹⁴⁸ 64.6 hectares en moyenne selon le recensement agricole de 2020.

* ¹⁴⁹ Étude d'impact du projet de loi.

* ¹⁵⁰ Cour de cassation, civile, Chambre commerciale, 16 décembre 2020, 18-23.772, Inédit.

* ¹⁵¹ Question orale n° 0860S - 17e législature.

* ¹⁵² Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite.

* ¹⁵³ Décision n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023.

* ¹⁵⁴ Décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ¹⁵⁵ Loi n° 2007-290 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* ¹⁵⁶ Proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction, texte n° 171 (2025-2026) de Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Matthieu Darnaud et plusieurs de leurs collègues déposé au Sénat le 28 novembre 2025.

* ¹⁵⁷ Décision n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023, loi visant à protéger les logements contre l'occupation illicite

* ¹⁵⁸ Projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens, texte n° 472 (2025-2026) de M. Laurent NUNEZ, ministre de l'intérieur, déposé au Sénat le 25 mars 2026.

* 159 Rapport d'information n° 156 (2024-2025) sur le suivi des lois Égalim fait par M.  Daniel Gremillet et Mme  Anne-Catherine Loisier au nom de la commission des affaires économiques.

* ¹⁶⁰ Rapport d'information n° 1014 (XVIIe législature) déposé le 25 février 2025.

* ¹⁶¹ Rapport d'information n° 156 (2024-2025) sur le suivi des lois Égalim fait par M.  Daniel Gremillet et Mme  Anne-Catherine Loisier au nom de la commission des affaires économiques.

* ¹⁶² Rapport d'information n° 1014 (XVIIe législature) déposé le 25 février 2025.

* ¹⁶³ Enquête sur la structure des exploitations agricoles en 2023, Agreste.

* ¹⁶⁴ Panorama des industries agroalimentaires, chiffres et indicateurs clés, édition 2026, ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire.

* ¹⁶⁵ « Organisation économique : les organisations de producteurs », ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire, 19 février 2026.

* ¹⁶⁶ Règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.

* ¹⁶⁷ Dans le cas des OP et des AOP assurant la commercialisation des produits sans transfert de propriété, le montant de cette amende ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d'affaires agrégé de l'ensemble des producteurs dont elles commercialisent les produits.

* ¹⁶⁸ Dans le cas des OP et des AOP assurant la commercialisation des produits sans transfert de propriété, le montant de cette amende ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d'affaires agrégé de l'ensemble des producteurs dont elles commercialisent les produits.

* ¹⁶⁹ En cas d'accord interprofessionnel étendu rallongeant le délai initial de 4 à 6 mois.

* ¹⁷⁰ Ou, dans le cas des organisations de producteurs ou associations d'organisations de producteurs assurant la commercialisation des produits sans transfert de propriété, à 2 % du chiffre d'affaires agrégé de l'ensemble des producteurs dont elles commercialisent les produits.

* ¹⁷¹ Ou, dans le cas des organisations de producteurs ou associations d'organisations de producteurs assurant la commercialisation des produits sans transfert de propriété, à 2 % du chiffre d'affaires agrégé de l'ensemble des producteurs dont elles commercialisent les produits.

* 172 Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.

* ¹⁷³ Cette mesure, initialement expérimentale, fut prolongée à plusieurs reprises, dont en 2025 pour la dernière fois.

* ¹⁷⁴ Il s'agissait déjà - dès 2018 - d'une logique de construction du prix des produits alimentaires « en marche avant », à partir des coûts de production des agriculteurs, qui doivent être répercutés tout au long de la chaîne agro-alimentaire, de l'amont agricole à l'aval, de la production jusqu'à la transformation et la commercialisation de ces produits.

* ¹⁷⁵ Décret n° 2023-540 du 29 juin 2023 fixant la liste des productions mentionnées à l'article 10 de la loi visant à protéger la rémunération des agriculteurs.

* ¹⁷⁶ Cf. la proposition de loi du 16 septembre 2025 visant à renforcer l'équilibre des relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs par la prolongation d'un dispositif permettant une meilleure régulation des conditions de négociation, n° 1809 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17b1809_proposition-loi#

* ¹⁷⁷ Article 42 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ¹⁷⁸ Cette dérogation est également ouverte aux AOP dans la mesure où l'article 156 de l'OCM prévoit que ces structures peuvent exercer toutes les activités ou fonctions des organisations de producteurs.

* ¹⁷⁹ Agreste, les Dossiers n° 4, Novembre 2023.

* ¹⁸⁰ Panorama des industries agroalimentaires du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, Panorama des industries agroalimentaires, 2024.

* ¹⁸¹ Cour d'appel de Caen : RG n° 23/02 426.

* ¹⁸² Conseil d'État, décision n° 494 853 du 24 juin 2025.

* ¹⁸³ À cet égard, il convient de rappeler que la liberté d'association figure au nombre de ces libertés publiques garanties, comme l'énonce le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971.

* ¹⁸⁴ Cf° le décret n° 2021-1415 du 29 octobre 2021.

* ¹⁸⁵ Un accord-cadre est un instrument juridique plus large que le simple contrat de vente, il permet de fixer préalablement aux contrats les stipulations contractuelles qui leur seront applicables. Les commandes fondées sur un accord-cadre, qui seront chacune un nouveau contrat, ne nécessitent donc pas la conclusion de nouveaux accords entre les parties par exemple via de nouvelles négociations.

* ¹⁸⁶ HCCA, Observatoire économique et financier, 10^e édition, 2025.

* ¹⁸⁷ La Coopération agricole, rapport d'activité 2025.

* ¹⁸⁸ Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur le secteur coopératif dans le domaine agricole, n° 5040, déposé le mercredi 16 février 2022.

* ¹⁸⁹ Les données de l'Observatoire économique et financier du HCCA soulignent cette fragilité financière qui se traduit en 2024 par un ratio résultat net / chiffre d'affaires des coopératives agricoles s'établissant à 0,88 %, en recul par rapport à 2023 (0,97 %).

* ¹⁹⁰ À l'inverse, il s'établit à 37 % pour les sociétés non coopératives - chiffres Agreste - étude Primeur décembre 2025.

* ¹⁹¹ Loi n° 56-780 du 4 août 1956 portant ajustement des dotations budgétaires reconduites à l'exercice 1956.

* ¹⁹² Victor Haïm, « Frais de justice - sanction d 'une procédure contentieuse abusive », Répertoire de contentieux administratif, Octobre 2019.

* ¹⁹³ Conseil d'État, 6 janvier 2017, n° 387 674.

* ¹⁹⁴ Conseil d'État, 9 novembre 2007, n° 293 987.

* ¹⁹⁵ Conseil d'État, 24 octobre 1952, Sieur Combaz, n° 12 029.

* ¹⁹⁶ Conseil d'État, 24 novembre 1967, Noble, n° 66 271.

* ¹⁹⁷ En application de cet article, les autorisations environnementales sont soumises à un contentieux de pleine juridiction et non de l'excès de pouvoir.

* ¹⁹⁸ Conseil constitutionnel, Décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* ¹⁹⁹ Il peut s'agir de données collectées par les instituts techniques agricoles et des acteurs privés comme le Crédit agricole, des organisations professionnelles, des coopératives, des entreprises des filières, des panélistes de type WorldPanel by Numerator (anciennement Kantar), etc. Il peut aussi s'agir d'enquêtes spécifiques conduites par ou pour l'OFPM.