Projet de loi portant réforme du crédit à la consommation

Rapport n° 447 (2008-2009) de M. Philippe DOMINATI, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 2 juin 2009

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• RÉSUMÉ DES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉCIALE
  
• INTRODUCTION
  
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
  • I. AMORTIR LA CRISE AVEC UN CRÉDIT FLUIDE ET MAÎTRISÉ
    
    • A. UNE DEMANDE DES MÉNAGES FRAGILISÉE À L'HORIZON 2010-2011...
      
      • 1. Des ménages à soulager du poids d'un rétablissement ultérieur des comptes publics sur leur revenu disponible
        
        • a) Dans le contexte d'une réépargne publique à venir...
          
        • b) ...une désépargne privée pourrait soutenir la croissance...
          
        • c) ...et compenser, dans une certaine mesure, le cantonnement de l'« Etat-providence »
          
      • 2. L'aléa du comportement de consommation des ménages en temps de crise
        
      • 3. Aperçu des dépendances sectorielles au crédit à la consommation
        
    • B. ... MAIS UNE MARGE DE RECOURS AU CRÉDIT QUI DEMEURE IMPORTANTE ...
      
      • 1. Des ménages relativement peu endettés en France...
        
        • a) Un recours au crédit dynamique mais comparativement modéré...
          
        • b) ...particulièrement pour ce qui concerne le crédit à la consommation
          
      • 2. ...où la distribution du crédit souffre plutôt d'un manque de fluidité
        
        • a) Des asymétries d'information qui freinent la distribution du crédit
          
        • b) Une concurrence imparfaite
          
        • c) Le taux de l'usure : un compromis socio-économique probablement sous-optimal
          
    • C. ...SOUS LA RÉSERVE DE CONTOURNER L'ÉCUEIL DU SURENDETTEMENT
      
      • 1. Les risques macroéconomiques d'un crédit aux ménages excessif a priori écartés en France
        
        • a) Un risque systémique écarté...
          
        • b) ...sans exclure que certains établissements spécialisés dans le crédit renouvelable ou le rachat de crédit ne puissent se trouver exposés
          
      • 2. La nécessité microéconomique d'encadrer un système de crédit présentant une tolérance naturelle au surendettement
        
        • a) La rationalité à l'oeuvre chez les vendeurs de crédits renouvelables...
          
        • b) ...et chez certains consommateurs...
          
        • c) ...doit être contrée par une protection accrue
          
  • II. LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR FACE AU CRÉDIT : UN DROIT RELATIVEMENT RÉCENT EN MUTATION CONSTANTE
    
    • A. UNE LÉGISLATION AYANT UN DOUBLE OBJET : L'ENCADREMENT DE LA DÉLIVRANCE DU CRÉDIT ET LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT
      
      • 1. L'encadrement du crédit accordé au consommateur
        
      • 2. L'accompagnement des particuliers surendettés
        
    • B. DES DISPOSITIFS JURIDIQUES EN MUTATION PERMANENTE
      
      • 1. Une loi fondatrice en 1978 pour l'encadrement de l'octroi de crédits au consommateur, ponctuellement modifiée
        
      • 2. Plusieurs réformes d'ampleur des dispositifs de traitement des situations de surendettement
        
  • III. LA NÉCESSITÉ DE TRANSPOSER LA DIRECTIVE DU 23 AVRIL 2008
    
    • A. UN ENCADREMENT COMMUNAUTAIRE RÉNOVÉ
      
      • 1. Les déterminants : la disparité des droits nationaux et l'évolution du crédit à la consommation
        
      • 2. L'élaboration : un long processus marqué par l'implication parlementaire
        
      • 3. Les visées : une harmonisation « maximale » et « ciblée » en faveur du marché et des consommateurs
        
    • B. LE RÉGIME PRÉVU PAR LA DIRECTIVE DE 2008
      
      • 1. Un champ d'application précisément défini
        
        • a) Le champ d'application matériel
          
        • b) Le champ d'application temporel
          
      • 2. Des règles concernant la période précontractuelle orientées vers la responsabilisation des acteurs
        
        • a) L'information du consommateur
          
        • b) L'information du prêteur
          
      • 3. Des règles relatives aux contrats partagées entre enjeux de responsabilisation et enjeux économiques
        
        • a) L'information contractuelle
          
        • b) Le droit de rétractation du consommateur
          
        • c) Le remboursement anticipé du crédit
          
        • d) La résiliation du contrat
          
        • e) Les cessions de créances
          
        • f) Le régime des crédits affectés
          
    • C. LES ADAPTATIONS REQUISES DE LA LÉGISLATION FRANÇAISE
      
      • 1. En termes de champ d'application des règles
        
      • 2. En termes de responsabilisation des acteurs
        
      • 3. En termes d'économie de l'exécution contractuelle
        
  • IV. LES CINQ PROPOSITIONS DE LOI RÉCEMMENT DÉPOSÉES SUR LE BUREAU DU SÉNAT
    
    • A. RESPONSABILISER LES ACTEURS DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION
      
      • 1. Renforcer l'information préalable
        
        • a) Interdictions et mentions d'avertissement spécifiques
          
        • b) Informations pré-contractuelles générales
          
        • c) Mentions de l'offre préalable
          
      • 2. Distribuer le crédit en laissant le temps de la réflexion
        
        • a) Le temps de la réflexion « suspensif » : création d'un délai de réflexion
          
        • b) Le temps de la réflexion « résolutoire » : droit de rétractation
          
      • 3. Distribuer le crédit en distinguant clairement les logiques commerciale et financière
        
        • a) Distinction de l'offre de crédit et de l'offre commerciale
          
        • b) Distinction de la logique de prêt et de la logique commerciale sur le lieu de vente
          
      • 4. Distribuer le crédit approprié
        
        • a) Renforcer l'offre de crédit affecté
          
        • b) Création d'un « crédit social »
          
    • B. PRÉVENIR LE SURENDETTEMENT
      
      • 1. Définition de taux adaptés
        
        • a) Taux de l'usure
          
        • b) Plafonnement des taux variables
          
      • 2. Mises en garde de l'emprunteur contre le risque d'endettement
        
        • a) Mise en garde
          
        • b) Seuil d'endettement
          
      • 3. Renforcer l'information du prêteur avant la conclusion du contrat
        
        • a) Evaluation de la solvabilité de l'emprunteur
          
        • b) Création d'un fichier « positif »
          
      • 4. Renforcer les droits de l'emprunteur en cours d'exécution du contrat
        
        • a) Information sur l'exécution du contrat
          
        • b) Droit de résiliation unilatérale
          
      • 5. Renforcer l'information des autorités régulatrices
        
        • a) Information en amont
          
        • b) Information en aval
          
      • 6. Renforcer le pouvoir de contrôle des commissions de surendettement
        
    • C. SANCTIONS
      
  • V. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT
    
    • A. ÉLARGIR L'ACCÈS AU CRÉDIT RESPONSABLE
      
      • 1. Un emprunteur mieux informé, acteur de son crédit
        
        • a) La publicité mieux encadrée
          
        • b) Une information précontractuelle systématique et standardisée
          
        • c) Un régime des rachats et regroupements de crédits mieux défini
          
        • d) De nouvelles règles d'utilisation des cartes privatives
          
        • e) Des facultés préservées de se désengager des crédits souscrits
          
      • 2. Des prêteurs plus responsables
        
        • a) Des conditions plus strictes d'examen de la solvabilité des emprunteurs
          
        • b) La distribution du crédit sur le lieu de vente mieux encadrée
          
      • 4. Des dispositions complémentaires destinées à assurer un meilleur environnement concurrentiel à l'activité de crédit
        
        • c) Une liberté nouvelle de choisir son assurance de crédit immobilier
          
        • d) Des établissements de crédit mieux contrôlés
          
    • B. MIEUX ACCOMPAGNER LES MÉNAGES EN DIFFICULTÉ ET SORTIR PLUS VITE DU SURENDETTEMENT
      
      • 1. Accélérer la mise en oeuvre des procédures de surendettement, dans un cadre juridique et financier sécurisé
        
      • 2. Déjudiciariser la procédure pour en améliorer l'efficacité
        
        • a) La commission pourra imposer un plan de redressement
          
        • b) Une procédure simplifiée de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire
          
      • 3. Donner consistance au « droit à l'oubli » des ménages surendettés
        
  • VI. LES OBJECTIFS DE VOTRE COMMISSION : ACCENTUER LA RESTRUCTURATION DU MARCHÉ DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION ET APPROFONDIR LA DÉMARCHE DE RESPONSABILISATION DES ACTEURS
    
    • A. DES DISPOSITIONS NOUVELLES
      
      • 1. Instituer un nouveau mode de calcul du taux de l'usure
        
      • 2. Admettre le principe de la création d'un fichier positif
        
      • 3. Développer le microcrédit
        
    • B. DES COMPLÉMENTS INDISPENSABLES
      
      • 1. Clarifier la « zone grise » commerce-crédit
        
      • 2. Renforcer l'information et la protection du consommateur
        
      • 3. Améliorer davantage encore le fonctionnement de la procédure de surendettement et le FICP
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
• CHAPITRE IER - DÉFINITIONS ET CHAMP D'APPLICATION
  
  • Article 1er A (article L. 313-3 du code de la consommation) - Refonte des catégories de prêts à la consommation pour la détermination des seuils de l'usure
    
  • Article 1er B - Coordination légistique
    
  • Article 1er (articles L. 311-1, L. 311-2 et L. 311-3 du code de la consommation) - Définitions et champ d'application du crédit à la consommation
    
• CHAPITRE II - PUBLICITÉ ET INFORMATION DE L'EMPRUNTEUR
  
  • Article 2 (articles L. 311-4 et L. 311-5 du code de la consommation) - Publicité
    
  • Article 3 (articles L. 311-6 et L. 311-7 du code de la consommation) - Information précontractuelle de l'emprunteur
    
• CHAPITRE III - CONDITIONS DE FORMATION DU CONTRAT
  
  • Article 4 (articles L. 311-8 à L. 311-17 du code de la consommation) - Explications fournies à l'emprunteur et évaluation de sa solvabilité
    
  • Article 5 (articles L. 311-11 à L. 311-17 du code de la consommation) - Formation du contrat de crédit
    
• CHAPITRE IV - CONTENU ET EXÉCUTION DU CONTRAT DE CRÉDIT
  
  • Article 6 (articles L. 311-8 à L. 311-10 du code de la consommation) - Informations mentionnées dans le contrat
    
  • Article 7 (articles L. 311-21à L. 311-26 du code de la consommation) - Exécution du contrat de crédit
    
  • Article 8 (article L. 313-1 du code de la consommation) - Taux annuel effectif global
    
• CHAPITRE V - DISPOSITIONS APPLICABLES À CERTAINS CONTRAT DE CRÉDIT
  
  • Article 9 (article L. 311-27 à 311-29 du code de la consommation) - Crédit gratuit
    
  • Article 10 (articles L. 311-30 à L. 311-41 du code de la consommation) - Crédit affecté
    
  • Article 11 (article L. 121-20-11 du code de la consommation) - Dispositions relatives aux services financiers à distance et aux opérations de découvert
    
  • Article 12 (articles L. 311-42 à L. 311-46 du code de la consommation) - Opérations de découvert
    
• CHAPITRE VI - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX INTERMÉDIAIRES DE CRÉDIT
  
  • Article 13 (articles L. 321-2 à L. 321-4, L. 322-3 et L. 322-5 du code de la consommation) - Intermédiaires de crédit
    
• CHAPITRE VII - SANCTION - PROCÉDURES
  
  • Article 14 (articles L. 311-33 à L. 311-36 du code de la consommation) - Sanctions
    
  • Article 15 (article L 311-50 du code de la consommation) - Compétence juridictionnelle et délai de forclusion applicables
    
• TITRE II - AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES AU CRÉDIT
  
• CHAPITRE IER - CONTRATS DE CRÉDIT IMMOBILIER
  ET ASSURANCE EMPRUNTEUR
  
  • Article 16 (article L. 312-2 du code de la consommation) - Redéfinition du champ du crédit immobilier
    
  • Article 17 (articles L. 312-8 et L. 312-9 du code de la consommation) - Liberté de choix de l'assurance emprunteur des crédits immobiliers
    
• CHAPITRE II - REGROUPEMENT DE CRÉDIT
  
  • Article 18 (article L. 313-15 du code de la consommation) - Regroupement de crédits
    
• CHAPITRE III - MICRO-CRÉDIT
  
  • Article 18 bis (article 80 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005) - Microcrédit
    
• TITRE III - CONTRÔLE DE LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES FINANCIERS, BANCAIRES, D'ASSURANCE ET DES OPÉRATIONS DE CRÉDIT
  
  • Article 19 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance
    
  • Article additionnel après l'article 19 - Ratification de l'ordonnance du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance
    
• TITRE IV - PROCÉDURE DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS ET ADAPTATION DU FICHIER NATIONAL DES INCIDENTS DE REMBOURSEMENT DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
  
• CHAPITRE IER - COMPOSITION ET COMPÉTENCES DE
  LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT
  
  • Article 20 (article L. 331-1 du code de la consommation) - Composition de la commission départementale de surendettement
    
  • Article 21 (articles L. 331-2, L. 331-3, L. 331-3-1, L. 331-3-2 nouveau,
    et L. 331-5 du code de la consommation) - Procédure devant la commission de surendettement
    
  • Article 22 (articles L. 333-1-1 nouveau, L. 333-2 et L. 333-3du code de la consommation) - Effacement des dettes - Déchéance et champ d'application personnel des procédures de surendettement
    
  • Article 23 (articles L. 331-7, L. 331-7-1, L. 331-7-2, L. 331-7-3 nouveau,
    L. 331-8 et L. 331-9 du code de la consommation) - Prérogatives de la commission de surendettement - Ouverture d'une procédure de rétablissement personnel
    
  • Article 24 (articles L. 332-1, L. 332-2 et L. 332-3 du code de la consommation) - Pouvoirs du juge de l'exécution à l'égard des mesures
    recommandées par la commission de surendettement
    
• CHAPITRE II - PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL
  
  • Article 25 (article L. 330-1 du code de la consommation) - Orientation du débiteur vers la procédure de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire
    
  • Article 26 (articles L. 332-5, L. 332-6, L. 332-6-1, L. 332-9,
    L. 332-10 et L. 332-11 du code de la consommation) - Déroulement de la procédure de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire
    
  • Article 26 bis (nouveau) (article L. 331-12 nouveau du code de la consommation) - Rapport annuel d'activité des commissions de surendettement
    
  • Article 26 ter (nouveau) (article 1756 du code général des impôts) - Remise des dettes fiscales dans le cadre d'une procédure de rétablissement personnel
    
• CHAPITRE III - FICHIER NATIONAL DES INCIDENTS DE REMBOURSEMENT DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
  
  • Article 27 (article L. 333-4 du code de la consommation) - Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers
    
  • Article 27 bis (nouveau) - Principe de la création d'une centrale
    des crédits aux particuliers
    
  • Article 27 ter (nouveau) (article L. 332-5 du code de la consommation) - Preuve de la consultation du FICP par les établissements de crédit
    
  • Article 27 quater (nouveau) (article L. 670-6 du code de commerce) - Durée d'inscription au FICP en cas de faillite civile
    
• TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER
  
• CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU CRÉDIT ET
  À L'ACTIVITÉ D'INTERMÉDIAIRE
  
  • Article 28 (articles L. 315-1 et L. 323-1 du code de la consommation) - Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna des dispositions du code de la consommation relatives au crédit et à l'activité d'intermédiaire
    
• CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT
  
  • Article 29 (article L. 333-6 du code de la consommation) - Application des dispositions relatives au traitement des situations de surendettement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
    
  • Article 30 (articles L. 334-1, L. 334-2, L. 334-8, L. 334-9,
    L. 334-11 nouveau et L. 334-12 nouveau) - Dispositions d'adaptation relatives à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon
    
  • Article 31 (articles L. 334-4 et L. 334-5 du code de la consommation) - Dispositions d'adaptation relatives à la Nouvelle-Calédonie
    
  • Article 32 (article L. 334-7 du code de la consommation) - Fonctionnement du FICP en Polynésie française
    
• TITRE VI - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
  
  • Article 33 A - Commission temporaire d'évaluation de la loi
    
  • Article 33 (articles L. 121-20-12, L. 141-1, L. 313-14 et L. 313-14-1 du code de la consommation ; article L. 341-2 du code monétaire et financier) - Coordinations
    
  • Article 34 - Entrée en vigueur
    
• ANNEXE I - AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
  
• ANNEXE II - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  
  • I. AUDITIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE
    
  • II. AUDITIONS DU RAPPORTEUR ET DES MEMBRES DE LA COMMISSION SPÉCIALE
    
  • III. AUDITIONS DU RAPPORTEUR ET D'UNE DÉLÉGATION DE LA COMMISSION SPÉCIALE ORGANISÉES À BRUXELLES
    
  • IV. CONTRIBUTION ÉCRITE