COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de M. Marc-Philippe Daubresse, vice-président -

La réunion est ouverte à 15 heures.

Projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, pour une Corse autonome au sein de la République - Examen des amendements de séance

M. Marc-Philippe Daubresse, président. - Nous examinons les amendements de séance au projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, pour une Corse autonome au sein de la République.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article unique

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  12, qui vise à réécrire entièrement l'article. Le statut de la Corse proposé apparaît hybride et incompatible avec le droit de l'Union européenne.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements n^os  9 de M. Frank Giletti, 13 de Mme Cécile Cukierman et 27 rectifié de M. Paul Toussaint Parigi visent à modifier l'alinéa énonçant les spécificités de la Corse. Je rappelle que, la semaine dernière, la commission avait émis un avis favorable à mon amendement n°  1, qui porte sur le même sujet et qui remplace les notions de communauté et de lien à la terre par la référence au patrimoine historique, linguistique et culturel du territoire.

Les amendements n^os 9 et 13 s'inscrivent dans la continuité de la position de la commission, puisqu'ils visent à supprimer la notion de communauté, mais leur rédaction est plus large. Par conséquent, je demande le retrait de ces deux amendements au profit de l'amendement de la commission.

Avis défavorable sur l'amendement n° 27 rectifié, qui substitue à la notion de « communauté » celle de « peuple corse ».

Avis favorable au sous-amendement n°  36 rectifié à l'amendement n° 1 de la commission. Il consacre symboliquement l'attachement singulier des habitants de Corse à leur terre, sans lui donner pour autant une portée qui justifierait un traitement différencié d'un groupe donné. Cette formulation répond à une demande forte des Corses.

La commission demande le retrait des amendements n^os 9 et 13.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27 rectifié.

La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 36 rectifié.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n°  24 rectifié de M. Paul Toussaint Parigi prévoit que le statut d'autonomie soit défini par une loi organique, adoptée après avis de l'Assemblée de Corse. En réalité, à la différence des collectivités d'outre-mer visées par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie, le déploiement du statut d'autonomie de la Corse n'empruntera pas que la voie organique. Le législateur ordinaire sera également appelé à intervenir pour définir les compétences qui seront décentralisées à la Corse et dans lesquelles la collectivité pourra exercer son pouvoir de fixation des règles. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24 rectifié.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n°  10 vise à élever au rang de collectivités territoriales reconnues dans la Constitution comme constitutives de la Corse les pièves du nord et du sud de la Corse, qui sont d'anciennes divisions administratives et religieuses datant de l'époque romaine. Cet amendement me semble éloigné de l'objet de la révision constitutionnelle en cours. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Je vous propose, si vous en êtes d'accord, de demander en séance que l'amendement n°  11, qui est, pour l'instant, en discussion commune avec treize autres amendements traitant du pouvoir normatif de la collectivité, fasse l'objet d'un examen séparé. En effet, sa rédaction est assez large. Il aborde plusieurs sujets à lui seul et l'examiner séparément permettrait au débat sur les treize autres amendements d'être plus lisible.

Il en est ainsi décidé.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Sur le fond, l'amendement n°  11 procède à une réécriture des modalités d'exercice et d'encadrement du pouvoir normatif de la collectivité. La rédaction proposée est problématique au regard du droit de l'Union et manque de cohérence par rapport aux régimes d'autonomie déjà inscrits dans la Constitution pour les outre-mer. En particulier, il tend à traiter les délibérations de la collectivité intervenant dans le domaine de la loi comme des actes de nature législative soumis au contrôle préalable systématique du Conseil constitutionnel. C'est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements n^os  32 rectifié, 19, 21, 25 rectifié, 14, 34 rectifié bis, 26 rectifié, 20, 35 rectifié bis, 33, 28 et 18 sont en discussion commune avec l'amendement n^o  3 de la commission que nous avons adopté la semaine dernière. Ils portent sur le pouvoir normatif de la collectivité de Corse. Nous n'avions pas tranché ce point la dernière fois, puisque l'amendement que j'avais déposé à ce sujet avait recueilli autant de voix favorables que de voix défavorables.

Le projet de loi prévoit un mécanisme d'habilitation. Cela signifie que la Corse serait autorisée à prendre des décisions, dans des matières législatives et réglementaires, sur la base de ses spécificités. Toutefois, le législateur ordinaire et le Gouvernement pourraient toujours intervenir. Il y aurait donc deux pouvoirs concurrents. Le texte actuel, en effet, ne prévoit pas de transfert de compétences à la collectivité de Corse. Il s'agit simplement d'une concurrence organisée des pouvoirs.

S'agissant de la problématique de l'habilitation, il me faut poser les termes du débat. Deux questions se posent : quelle est l'autorité d'habilitation ? Et comment régler les conflits normatifs entre le législateur national et la collectivité de Corse ?

Le Conseil d'État avait indiqué, à la lecture du projet de loi initial, que ce dernier ne réglait pas la question des conflits potentiels entre le pouvoir qui habilite et le pouvoir qui est habilité. Il en va de même dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale.

Pour répondre à ces deux questions, deux solutions sont proposées par les amendements en discussion commune.

Soit l'habilitation est octroyée par la loi organique, et, dans ce cas, elle vaut pour la matière et la durée qu'elle détermine. C'est la solution privilégiée par les amendements du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) et du groupe Union Centriste et Indépendants (UCI).

Soit l'habilitation est conférée par le législateur ordinaire ou le Gouvernement au cas par cas, en fonction des demandes de l'Assemblée de Corse, pour un objet potentiellement large et une durée potentiellement longue. C'est le sens des solutions retenues par les amendements des groupes Union Nationale pour les Territoires (UNT), Les Républicains et Les Indépendants - République et Territoires (INDEP).

L'objectif que nous partageons est de ménager, dans l'exercice du pouvoir normatif local, une large marge d'appréciation pour la collectivité de Corse. Pour y parvenir, l'option d'une habilitation par le législateur ordinaire est celle qui, selon moi, présente le moins d'inconvénients. L'amendement n° 32 rectifié me paraît ainsi préférable sur ce point.

En effet, la loi organique n'est pas le véhicule approprié pour effectuer une délégation de pouvoirs. Elle est faite pour décliner l'organisation des pouvoirs publics et définir les modalités d'application de la Constitution. Le simple fait d'envisager que ses dispositions puissent avoir un caractère temporaire est une anomalie.

Il est, de surcroît, plus complexe de légiférer par la voie organique que par la voie ordinaire.

Surtout, la loi organique n'est pas le meilleur instrument pour résoudre les conflits. Si la collectivité de Corse est habilitée à prendre des décisions relevant du domaine de la loi ou du règlement, dans son champ de compétences, rien n'empêche pour autant le législateur ordinaire ou le pouvoir réglementaire national, selon les cas, d'intervenir également normativement pour la Corse. Et si la collectivité de Corse n'est pas d'accord, elle peut de nouveau, dès le lendemain, reprendre la main, par une nouvelle délibération... On n'en finit jamais ! Nous avons affaire à un système de concurrence de compétences, tel que le prévoit explicitement, par exemple, l'amendement n° 33 de Mme Florennes. Pour empêcher la collectivité de concurrencer le pouvoir national, il faudrait alors que le législateur organique remette en cause lui-même l'habilitation de la collectivité. Cela signifie que l'on ne résout pas véritablement le conflit de normes si l'on procède à une habilitation par le biais de la loi organique.

Ce défaut ne se retrouve pas dans une habilitation par le législateur ordinaire ou le pouvoir réglementaire : après avoir accordé l'habilitation, le cas échéant pour un objet large et une durée longue, le législateur ordinaire ou le pouvoir réglementaire peut, si un désaccord se fait jour avec la collectivité sur une disposition donnée, décider de reprendre la main en revenant sur l'habilitation, de façon plus souple que le législateur organique.

Nous avons donc deux systèmes : d'une part, l'habilitation par la loi organique qui, à mon avis, utilise une voie qui n'est pas la voie normale et qui règle mal le conflit de normes ; et, d'autre part, l'habilitation par la loi ordinaire, qui utilise la voie normale et qui peut régler le conflit de normes.

J'utilise à dessein l'expression « voie normale ». En effet, il s'agit d'adopter un statut dérogatoire qui figurera dans la Constitution. Or, dans cette dernière, les articles 72 et suivants règlent le cas des collectivités territoriales métropolitaines. L'article 73 concerne les départements et régions d'outre-mer. L'article 74 vise les autres collectivités d'outre-mer, comme la Polynésie. Enfin, le titre XIII est relatif à la Nouvelle-Calédonie et est très éloigné du droit commun. Il existe donc dans l'architecture de la Constitution une gradation des statuts, en fonction de leur caractère dérogatoire. Le statut de la Corse devrait prendre place au sein d'un nouvel article 72-5.

L'amendement n° 32 est conforme à l'article 72 de la Constitution, qui définit notamment la manière dont les collectivités peuvent obtenir une habilitation afin de déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Il est également similaire aux dispositions qui régissent les prérogatives des départements et des régions d'outre-mer. Cela signifie que si nous allons plus loin, en optant pour une habilitation par la loi organique, nous accorderons à la Corse un statut dérogatoire plus large que celui dont bénéficient les départements et régions d'outre-mer. Je suis favorable à l'adoption d'un statut dérogatoire pour la Corse, mais j'estime que nous devons respecter cette sorte de logique constitutionnelle que j'ai décrite.

Comme je l'ai expliqué, j'émets un avis favorable à l'amendement n° 32 rectifié, qui reprend un dispositif que j'avais proposé en commission la semaine dernière, tout en le précisant sur plusieurs points, afin de tenir compte des discussions que nous avons eues. Si cet amendement était adopté, l'amendement n° 25 rectifié serait satisfait : j'en demande donc le retrait.

Les autres amendements s'écartent de cette logique. Je demande ainsi le retrait des amendements n^os 19 et 21, qui prévoient une habilitation organique.

Avis défavorable à l'amendement n^o 26 rectifié, qui prévoit une habilitation générale dans des matières énumérées par la loi organique, ce qui entretient le risque de concurrence normative que j'ai évoqué.

Avis défavorable également à l'amendement n° 34 rectifié bis, qui vise à substituer à l'habilitation préalable une approbation a posteriori, le cas échéant tacite, des délibérations de la collectivité par un projet de loi insusceptible d'amendement. Des normes intervenant dans le domaine de la loi acquerraient alors une force obligatoire par le seul silence du Parlement. Voilà qui me semble difficilement concevable.

L'amendement n° 14 subordonne l'application des alinéas relatifs au pouvoir normatif de la collectivité à l'examen de la loi organique par les deux chambres avant la consultation des électeurs. Avis défavorable. Je rappelle que la question de l'organisation de cette consultation a déjà été traitée par les amendements n^os  6 et 7 de la commission.

La commission avait adopté, la semaine dernière, mon amendement n°  3, qui vise à consacrer le caractère administratif des décisions de la collectivité. Par conséquent, j'émets un avis défavorable à l'amendement n° 35 rectifié bis, qui transpose aux délibérations de la collectivité le régime des ordonnances, en subordonnant leur maintien en vigueur à une ratification expresse sous peine de caducité. Une telle disposition conférerait à ces actes une valeur législative.

L'amendement n° 20 et l'amendement n° 33 sont relatifs à la durée des habilitations : le premier prévoit que le législateur organique détermine cette durée, tandis que le second la plafonne à cinq ans - ce dernier précise, en outre, les conditions dans lesquelles la loi et le règlement peuvent modifier les délibérations de la collectivité. Avis défavorable.

Avis défavorable également à l'amendement n° 18, qui rendrait obligatoire la mise en oeuvre en Corse du principe de non-régression sociale et environnementale : ce faisant, il aggraverait les difficultés, que j'ai déjà évoquées, qui en justifient la suppression.

Enfin, je demande le retrait de l'amendement n^o 28, qui est satisfait par l'amendement n^o 3 de la commission.

M. Guy Benarroche. - L'amendement n°32 rectifié de M. Jean-Jacques Panunzi va, si je l'ai bien compris, plus loin que l'amendement de notre rapporteur que nous n'avions pas adopté la semaine dernière, puisqu'il avait obtenu autant de voix pour que de voix contre.

Cet amendement va un peu plus loin, en effet, puisqu'il limite la durée des habilitations dans le temps et permet au Parlement et au Gouvernement de mettre fin, à n'importe quel moment, à une habilitation. Il est donc encore plus restrictif en matière d'autonomie.

Pour le résumer de manière schématique, je dirais que cet amendement consiste à rendre constitutionnel le droit de demander une habilitation, sans pour autant l'assortir d'une quelconque garantie de l'obtenir ! De plus, quand bien même l'habilitation serait accordée, elle pourrait cesser à tout moment, selon les critères définis dans l'amendement.

Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) considère que cet amendement est très éloigné de l'esprit du processus de Beauvau, qui vise à renforcer l'autonomie de l'île. Il constitue une remise en cause, voire une trahison, du texte qui a été validé à l'unanimité par l'Assemblée de Corse et adopté par l'Assemblée nationale.

Par conséquent, nous refuserons catégoriquement de soutenir cet amendement et j'invite les membres de la commission à maintenir le vote qu'ils avaient émis la semaine dernière, lorsqu'ils avaient rejeté l'amendement similaire de notre rapporteur.

Mme Cécile Cukierman. - Il ne convient pas de reprendre le débat que nous avons eu la semaine dernière en commission ni d'anticiper sur celui que nous aurons dans une petite heure dans l'hémicycle. Cependant, au vu du dérouleur de séance et de l'ordre d'examen des amendements, il ne fait aucun doute que le sort qui sera réservé à l'amendement n^o 32 rectifié sera déterminant pour l'avenir de ce texte.

Je ne sais pas encore, à ce stade, quelle sera la position de la majorité des membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Nous sommes attachés à la cohérence du texte et au respect des principes que j'ai énoncés la semaine dernière.

Je constate toutefois que cet amendement répond, en partie, à l'un des arguments exprimés depuis plusieurs mois, pour ne pas dire plusieurs années, par la majorité qui dirige l'exécutif de la collectivité de Corse. Cette dernière peut déjà demander au Premier ministre l'autorisation de déroger aux règles nationales, mais le dispositif fonctionne mal et nombre de ses demandes restent lettre morte. Cet amendement vise à obliger l'administration française à répondre, de manière motivée, à ces demandes, dans des délais bien définis. Voilà une évolution qui me semble indispensable, car je suis convaincue que si nous en sommes là aujourd'hui, c'est aussi en raison d'un manque de dialogue flagrant entre l'administration centrale et les majorités, d'ailleurs successives et diverses, qui se sont succédé à la tête de la collectivité de Corse.

Oui, comme l'a souligné M. Guy Benarroche, cet amendement réécrit le texte. Mais il faut dédramatiser ! L'adoption de cet amendement donnera certes satisfaction à ceux qui n'étaient pas favorables au grand saut de l'autonomie, telle que la collectivité la demandait, mais il permet aussi d'avancer. Il garantit que ce qui sera décidé ou proposé à l'avenir sur l'île sera cohérent avec les souhaits de la future majorité parlementaire, dont personne ne peut deviner les contours aujourd'hui. Nous devons garantir le maintien d'une forme de légitimité démocratique qui permette de continuer d'intégrer la Corse dans la République.

Je voudrais enfin prolonger les propos de notre rapporteur la semaine dernière. Il ne s'agit pas de rouvrir le grand débat de la décentralisation. Le titre de la Constitution relatif aux collectivités territoriales comporte déjà de nombreux articles, à la suite de l'article 72. Ils constituent en fait autant de statuts particuliers. Combien allons-nous en créer encore ? Il ne s'agit pas de placer le statut de la Corse entre les articles 73 et 74. Il nous faut donc savoir raison garder ! J'entends les revendications qui ont été exprimées par les uns et les autres sur l'île. Ce débat a été, et c'est normal, envisagé par beaucoup à l'aune d'une problématique corse. Or, ce que l'on nous demande cet après-midi, c'est de le regarder à l'aune de l'avenir de notre République.

Comme je l'ai dit, je ne sais pas encore quelle sera la position finale de notre groupe. Cet amendement constitue une avancée, me semble-t-il, et il aura le mérite de clarifier l'enjeu de nos discussions dès le début du débat.

M. Éric Kerrouche. - Pourquoi l'article 72 et les suivants comptent-ils autant de variations ? C'est tout simplement parce que la France est diverse et qu'il faut définir des statuts adaptés pour encadrer ces situations.

L'amendement n° 32 rectifié ne constitue nullement une avancée. Il s'agit bel et bien plutôt d'une reculade. Nous savions que nous ne parviendrions pas à adopter de manière conforme le texte de l'Assemblée nationale, et ce pour de nombreuses raisons, à commencer par la rédaction du premier alinéa. Le texte actuel soulève en effet plusieurs réserves, que je partage en partie.

Toutefois, cet amendement revient sur la philosophie de l'équilibre qui a été trouvé à l'Assemblée nationale, qui était plus proche de la solution que nous défendons. Il est à craindre que l'adoption de cet amendement ne soit une source de blocage à l'avenir.

Mme Isabelle Florennes. - Le groupe UCI, dans la droite ligne de la position qu'il a défendue en commission la semaine dernière, sera évidemment défavorable à cet amendement, qui constitue, comme l'a dit notre collègue Éric Kerrouche, une reculade et une régression par rapport au texte de consensus de l'Assemblée nationale, dans la mesure où il revient sur des dispositions souhaitées par de nombreux élus, et en particulier par les élus corses, dans leur grande majorité. Il est donc difficile de soutenir cet amendement, alors que nous nous efforçons de cheminer vers un consensus.

Le groupe centriste regrette que nous n'ayons pas pu travailler suffisamment, compte tenu des délais impartis, à rapprocher les points de vue. J'espère que nous serons tous ouverts, cet après-midi, en séance, aux propos des uns et des autres. Je vous engage, mes chers collègues, à écouter et à débattre sans oeillères, sans idées préconçues.

Il ne s'agit pas de mettre à mal la République, comme on peut l'entendre. Il s'agit simplement d'appliquer la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), qui a été votée, je le rappelle, par le Sénat. Certes, ce texte vise à aller un petit peu plus loin, car, depuis 2022, des négociations ont eu lieu avec les élus corses. Il n'en demeure pas moins que cette démarche s'inscrit dans l'esprit la loi 3DS, qui porte, j'y insiste, sur la différenciation.

J'appelle les uns et les autres à être ouverts aux discussions et aux échanges avec le Gouvernement.

M. Francis Szpiner. - Je suis très surpris que l'on nous demande finalement d'être une chambre d'enregistrement de l'Assemblée de Corse ! En examinant ce texte, nous débattons certes du statut de la Corse, mais nous parlons aussi de la République.

Par ailleurs, il a été question de consensus. Permettez-moi de rappeler qu'une loi constitutionnelle ne peut être adoptée qu'à la majorité qualifiée. Si certains continuent de refuser ce pas que fait le Sénat en reconnaissant le principe de l'autonomie de la Corse, tout en défendant la hiérarchie des normes et l'idée que le Parlement a encore son mot à dire pour tout ce qui concerne le territoire national, alors ils n'obtiendront jamais la majorité nécessaire pour obtenir la révision constitutionnelle !

Consensus ne rime pas avec alignement sur la position de l'Assemblée nationale. Peut-être sommes-nous un certain nombre au Sénat à être des républicains un petit peu bornés, élevés dans l'idée que la République est une et indivisible et qu'il n'y a que le peuple français.

Nous sommes prêts à faire des efforts en faveur de la Corse parce que ses particularités, telles qu'elles ont été définies par l'amendement de notre rapporteur, justifient un statut particulier d'autonomie.

Nous allons voter le texte sans savoir quel sera le champ de l'autonomie ni dans quelles matières celle-ci s'appliquera. Dans ces conditions, renoncer au régime de l'habilitation et au contrôle du Parlement apparaît comme un pas que certains d'entre nous ne sont pas prêts à franchir et qu'ils considèrent même comme une ligne rouge.

Si nous voulons obtenir un consensus, c'est-à-dire entériner aujourd'hui l'idée que la Corse doit bénéficier d'un statut d'autonomie, alors il convient de considérer cet amendement non pas comme une reculade, mais comme la traduction de l'effort, qui m'apparaît méritoire, que font un certain nombre d'entre nous pour trouver un accord.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - La rédaction proposée vise à nous permettre d'avancer. Nous éloignons-nous pour autant du projet de loi initial ? Je suis bien incapable de le dire, car, en réalité, dans le texte, il est indiqué que la Corse bénéficiera d'habilitations. Or, comme je l'ai expliqué, deux régimes d'habilitation sont possibles. Nous éloignons-nous de la version de l'Assemblée nationale lorsqu'on en choisit un plutôt que l'autre ? Je ne le sais pas.

La version de l'habilitation qui figure dans l'amendement de M. Jean-Jacques Panunzi est certainement celle qui est la plus compatible avec la place à laquelle on compte placer le statut de la Corse au sein de la gradation des statuts dérogatoires qui existent dans la Constitution.

N'oublions pas que, quelles que soient les spécificités que l'on peut reconnaître à la Corse, celle-ci reste une collectivité métropolitaine et qu'elle bénéficie à ce titre, comme les autres collectivités métropolitaines, d'un pouvoir d'adaptation, en raison de son caractère insulaire en l'occurrence, qui est exactement le même que celui qui est consenti aux autres collectivités à titre expérimental, à la suite d'une habilitation préalable par la loi ou par le règlement.

Nous devons traiter la Corse comme une collectivité métropolitaine comme les autres, et non pas comme une collectivité d'outre-mer, car cela serait trop dérogatoire au regard de l'échelle des dérogations existant dans le droit et qu'il convient de respecter. Ce texte s'inscrit dans un cadre juridique plus vaste, que nous devons respecter. C'est bien ce que nous essayons de faire en utilisant le mécanisme de l'habilitation, car telle est bien la procédure prévue dans le projet de loi constitutionnelle.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 32 rectifié.

La commission demande le retrait des amendements n^os 19, 21, 25 rectifié et 28.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os 14, 34 rectifié bis, 26 rectifié, 20, 35 rectifié bis, 33 et 18.

Mme Cécile Cukierman. - Il se murmure que le Gouvernement envisagerait de déposer un amendement au dernier moment. Dans ce cas, allez-vous demander une suspension de séance pour que nous puissions l'examiner ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Effectivement, le Gouvernement devrait déposer un amendement. La séance serait alors évidemment suspendue pour que la commission puisse se réunir pour l'examiner.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  15.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avis favorable aux amendements n^os  16 et 29, identiques à l'amendement n^o  4 de la commission, qui a été adopté la semaine dernière.

La commission émet un avis favorable aux amendements n^os 16 et 29.

La commission demande le retrait des amendements n^os  30 rectifié et  31 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n°  17 prévoit un référendum des électeurs de Corse à la fois sur le projet de révision constitutionnelle et sur les lois organiques définissant les compétences et les moyens de la collectivité. Or un référendum décisionnel d'une section du peuple sur une révision constitutionnelle ou sur une loi organique se heurte aux articles 3, 46 et 89 de la Constitution, et notamment au principe selon lequel la souveraineté constitutionnelle appartient à l'ensemble du peuple français. Avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement n°  22, identique à l'amendement n°  6 de la commission. De même, avis favorable à l'amendement n°  23 rectifié, identique à l'amendement n°  7 rectifié de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 22, de même qu'à l'amendement n°23 rectifié.

La commission a donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion, suspendue à 15 h 40, est reprise à 19 h 40.

Projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, pour une Corse autonome au sein de la République - Suite de l'examen des amendements de séance

- Présidence de M. Marc-Philippe Daubresse, vice-président -

M. Marc-Philippe Daubresse, président. - Nous nous réunissons pour examiner deux sous-amendements déposés par M. Benarroche et les membres du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST).

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE (SUITE)

Article unique (suite)

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le sous-amendement n°  37 à l'amendement n°  1 de la commission vise à réintroduire, parmi les spécificités de la Corse qui doivent fonder l'exercice de son pouvoir normatif, la reconnaissance de la « population insulaire » de la Corse et de son lien singulier à la terre corse. Ce faisant, ce sous-amendement contredit le sens de l'amendement auquel il s'applique. En effet, ce dernier a pour objet de supprimer, dans les spécificités précitées, la notion de « communauté » insulaire - dont la notion de « population insulaire » est une déclinaison -, ainsi que la notion de lien singulier à la terre corse.

Dans ces conditions, en raison de cette contradiction avec l'amendement auquel il s'applique, ce sous-amendement est irrecevable, en application de l'alinéa 4 de l'article 44 bis du Règlement du Sénat.

M. Guy Benarroche. - La notion de « population corse » n'est pas identique à la celle de « communauté » corse. Ce sous-amendement ne peut donc pas servir de base au communautarisme. Je ne comprends donc pas la position de la commission, à moins que celle-ci ne redoute le « populationnisme »... En outre, le sous-amendement n^o  36 rectifié de M. Panunzi fait également référence à la notion de population. Pourtant, il n'a pas été considéré comme étant contraire à l'amendement de la commission.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le sous-amendement que vous évoquez n'est pas contraire à l'amendement de la commission, car, placé avant la mention des spécificités de la Corse, il s'insère au sein d'une description. Il n'a donc pas de portée juridique.

À l'inverse, votre sous-amendement vise à faire référence à la population insulaire parmi les spécificités qui serviront de fondement aux normes dérogatoires. Son adoption aurait donc des effets juridiques.

En fonction du lieu de son insertion, une disposition ne produit pas les mêmes effets juridiques.

M. Guy Benarroche. - Merci pour la clarté de votre explication.

Le sous-amendement n° 37 est déclaré irrecevable en application de l'article 44 bis du Règlement du Sénat.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Le sous-amendement n°  38 à l'amendement n°  3 de la commission vise à revenir sur la suppression du principe de non-régression, à laquelle procède l'amendement de la commission. Il n'est pas irrecevable, car cette suppression ne constitue pas le seul objet de l'amendement visé. Il n'en demeure pas moins qu'il est contraire à la position de la commission. L'avis est donc défavorable.

La commission émet un avis défavorable au sous-amendement n° 38

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 19 h 45.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Proposition de loi visant à la suppression des titres de séjour territorialisés à Mayotte - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous débutons notre réunion par l'examen du rapport de M. Hervé Reynaud sur la proposition de loi visant à la suppression des titres de séjour territorialisés à Mayotte.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui une proposition de loi déposée par notre collègue Saïd Omar Oili, qui vise à supprimer la territorialisation des titres de séjour délivrés à Mayotte.

Cette question est loin d'être nouvelle pour notre commission. Elle a été soulevée à plusieurs reprises au cours des dernières années et nous en avons encore longuement débattu, voilà un peu plus d'un an, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.

Elle renvoie, il est vrai, à une difficulté majeure à laquelle notre pays est confronté depuis plusieurs décennies. Comment assurer le rapprochement progressif de Mayotte avec le droit commun de la République, tout en tenant compte d'une situation migratoire et démographique qui demeure sans équivalent sur le territoire national ?

Je crois qu'aucun d'entre nous ne sous-estime l'ampleur des difficultés auxquelles ce département est confronté, ni les attentes légitimes de nos compatriotes mahorais. Notre commission a d'ailleurs pu en prendre toute la mesure lors du déplacement qu'elle a effectué à Mayotte et à La Réunion en septembre 2025. Le rapport qui en est issu a rappelé combien la pression migratoire affectait le fonctionnement des services publics, les conditions de vie de la population et, plus largement, les perspectives de développement du territoire.

C'est dans ce contexte particulièrement difficile que s'inscrit la présente proposition de loi. Mais je voudrais d'emblée attirer votre attention sur une particularité de ce texte, qui me paraît essentielle pour comprendre les termes de notre débat.

Depuis son dépôt en mars 2025, c'est-à-dire avant l'adoption de la loi précitée, le législateur a décidé de supprimer la territorialisation des titres de séjour à Mayotte à compter du 1^er janvier 2030. Nous n'avons donc plus aujourd'hui à nous prononcer sur le principe même de cette suppression, mais sur l'opportunité d'en avancer l'entrée en vigueur de plusieurs années.

Or, cette échéance de 2030 n'est pas le fruit du hasard. Elle procède d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat, que nous avons adopté il y a un peu plus d'un an, précisément pour tenir compte des difficultés auxquelles Mayotte reste confrontée. C'est donc à la lumière de ce compromis, et des évolutions intervenues depuis lors, que j'ai souhaité examiner la proposition de loi.

Permettez-moi, tout d'abord, de rappeler brièvement en quoi consiste le dispositif que notre collègue souhaite supprimer. En application de l'article L. 441-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), les titres de séjour délivrés par le préfet de Mayotte n'autorisent, sauf exceptions, le séjour que dans ce département.

Certaines catégories de titres, notamment les cartes de résident et les titres délivrés aux bénéficiaires de la protection internationale, échappent à cette limitation. Mais pour les autres, qui représentent près de 80 % des titres en cours de validité à Mayotte, l'admission au séjour dans ce département ne permet pas de s'établir librement dans le reste du territoire national.

Leurs titulaires doivent, pour se rendre dans un autre département, obtenir une autorisation spéciale délivrée par le préfet de Mayotte, après avis du préfet du département de destination. Ce dernier apprécie notamment le risque que l'intéressé se maintienne irrégulièrement sur son territoire.

Ce régime constitue, à l'évidence, une dérogation importante au droit commun. Il s'inscrit néanmoins dans le cadre des adaptations que l'article 73 de notre Constitution autorise pour tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières des départements ultramarins. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs expressément reconnu, en 2018, que la situation migratoire de Mayotte pouvait justifier de telles différences de traitement.

Les données démographiques illustrent l'ampleur de ces enjeux. Au 1^er janvier 2026, Mayotte comptait un peu plus de 323 000 habitants. Selon les estimations communiquées par le préfet, entre 48 % et 55 % de cette population serait de nationalité étrangère.

Dans le même temps, environ 31 000 étrangers disposaient, à la fin de l'année 2025, d'un document les autorisant à séjourner régulièrement sur le territoire. Nous mesurons ainsile caractère exceptionnel de la situation mahoraise et l'importance des enjeux que soulève toute évolution du droit des étrangers dans ce département.

La territorialisation vise précisément à éviter que l'admission au séjour à Mayotte, dans un contexte de très forte pression migratoire, n'ouvre automatiquement la possibilité de s'installer dans les autres départements français.

Je ne voudrais toutefois pas donner le sentiment que ce dispositif ne soulève aucune difficulté. Les auditions que j'ai conduites ont notamment mis en évidence les obstacles qu'il peut représenter pour les étrangers régulièrement admis au séjour à Mayotte, qu'il s'agisse de poursuivre des études, de rejoindre leur famille ou d'accéder à un emploi dans un autre département. La complexité de la procédure d'autorisation spéciale peut également dissuader certains d'entre eux d'engager ces démarches.

Je comprends également les préoccupations exprimées par les élus mahorais, qui considèrent que la maîtrise de l'immigration doit d'abord reposer sur le contrôle des frontières, plutôt que sur la limitation des déplacements des étrangers en situation régulière. L'association des maires de Mayotte et les représentants de l'assemblée de Mayotte ont ainsi défendu, lors de mes auditions, une suppression plus rapide de ce dispositif.

Ces préoccupations sont légitimes et méritent d'être entendues. Mais leur objet excède souvent le champ de la présente proposition de loi. Reconnaître les limites de la territorialisation ne suffit pas, à mon sens, à démontrer que sa suppression immédiate serait opportune.

Car une telle réforme doit être appréciée au regard de l'ensemble de ses conséquences, à Mayotte comme dans les autres départements français - particulièrement à La Réunion.

J'en viens donc au choix fait par le Parlement en 2025, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, dont Agnès Canayer et Olivier Bitz avaient été les rapporteurs. Vous vous en souvenez certainement, le Sénat s'était alors opposé à une suppression immédiate de la territorialisation, considérant que la situation migratoire ne permettait pas encore de revenir sur ce dispositif. L'Assemblée nationale avait, pour sa part, souhaité inscrire sa suppression dans la loi, tout en acceptant de la reporter au 1^er janvier 2030.

C'est finalement ce compromis qui a été retenu en commission mixte paritaire, le choix de cette échéance répondant à plusieurs préoccupations.

Il s'agissait, tout d'abord, de laisser au Gouvernement le temps de renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière et de mesurer les effets des nouvelles conditions d'accès au séjour adoptées en 2025. Ce délai devait également permettre de poursuivre la convergence économique et sociale de Mayotte avec les autres départements français, alors que des écarts considérables subsistent encore en matière de développement et d'accès aux services publics.

Le Parlement avait également souhaité mieux anticiper les conséquences de la suppression de la territorialisation sur les déplacements des étrangers vers les autres départements, en particulier La Réunion.

Ce compromis avait donc permis de concilier deux objectifs qui ne me paraissent pas contradictoires : d'un côté, reconnaître la nécessité de faire évoluer le droit applicable à Mayotte vers le droit commun ; de l'autre, tenir compte des conséquences qu'une telle évolution pourrait entraîner dans un contexte migratoire exceptionnel.

La question qui nous est posée aujourd'hui est donc de savoir si les conditions ayant justifié ce calendrier ont suffisamment évolué pour permettre une suppression anticipée.

Les travaux que j'ai conduits ne m'ont pas convaincu que tel était le cas.

En premier lieu, le renforcement des moyens de lutte contre l'immigration irrégulière demeure inachevé. Les efforts engagés par l'État sont incontestables, mais plusieurs dispositifs prévus par la loi de programmation pour la refondation sont encore en cours de déploiement.

Il est également trop tôt pour mesurer les effets du durcissement des conditions d'accès au séjour. Si les premières délivrances de titres ont diminué ces dernières années, cette tendance était déjà engagée avant l'adoption de la loi du 11 août 2025.

Nous ne disposons donc pas encore du recul nécessaire pour apprécier les résultats des réformes que nous avons adoptées voilà à peine plus d'un an.

En deuxième lieu, les conséquences de la suppression de la territorialisation sur les mobilités vers les autres départements demeurent très incertaines.

Au 31 décembre 2025, plus de 24 000 étrangers détenaient à Mayotte un titre de séjour soumis à une limitation territoriale. Combien d'entre eux choisiraient de quitter le département si cette limitation était supprimée ? Et vers quels territoires se dirigeraient-ils ? Nous n'en savons rien. La direction générale des étrangers en France (DGEF) m'a elle-même indiqué qu'aucune projection n'avait été réalisée à ce sujet.

Cette incertitude concerne tout particulièrement La Réunion, dont les élus ont déjà exprimé leurs inquiétudes face au risque d'un transfert des difficultés mahoraises vers leur département.

Enfin, je voudrais rappeler que le Parlement a lui-même prévu, en 2028, la remise d'un rapport évaluant les dispositions dérogatoires applicables à Mayotte en matière d'immigration et de nationalité. Cette évaluation doit précisément nous permettre de mieux apprécier la nécessité de maintenir ces régimes particuliers et les conditions de leur évolution.

Je trouverais donc paradoxal de revenir, dès aujourd'hui, sur un calendrier adopté il y a seulement un an, sans attendre les éléments que nous avons nous-mêmes demandés pour éclairer notre décision.

Vous l'aurez compris, je considère que les conditions d'une suppression anticipée de la territorialisation des titres de séjour à Mayotte ne sont pas réunies.

Je ne méconnais ni les difficultés que ce régime peut entraîner pour les étrangers régulièrement admis au séjour à Mayotte, ni les préoccupations légitimes exprimées par les élus mahorais.

Toutefois, les raisons qui avaient conduit le Parlement à retenir l'échéance de 2030 demeurent, pour l'essentiel, d'actualité. Les mesures de lutte contre l'immigration irrégulière ne sont pas encore pleinement déployées, malgré le renforcement des moyens et des coopérations, et les conséquences territoriales de la réforme restent insuffisamment évaluées.

Dans ces conditions, il ne me paraît ni nécessaire ni opportun de remettre en cause le compromis adopté en 2025, alors qu'une évaluation doit nous être remise en 2028.

Je vous proposerai donc de ne pas adopter l'article unique de cette proposition de loi et, par conséquent, de rejeter le texte, afin de préserver le calendrier retenu par le Parlement.

M. Olivier Bitz. - Je tiens à saluer le travail extrêmement sérieux du rapporteur. Je rejoins en tous points l'analyse qu'il fait de cette proposition de loi et la conclusion logique à laquelle il aboutit.

Je me permets par ailleurs d'indiquer avoir quelques difficultés à comprendre les raisons ayant conduit à l'inscription, à la demande d'un groupe politique, de ce texte à l'ordre du jour des travaux du Sénat.

Cette question a été débattue voilà un an environ. Sur toutes les travées, nous avons convenu que la question migratoire, conjuguée à celle de l'eau, constituait la difficulté majeure du territoire mahorais. Autrement dit, il ne peut y avoir de redressement de Mayotte sans règlement de cette question.

En renonçant aujourd'hui aux titres territorialisés, nous créerions évidemment un appel d'air vers ce territoire, d'autant que nos efforts actuels en matière de convergence sociale le rendent encore plus attractif pour les candidats à l'immigration et qu'une nouvelle filière migratoire se déploie depuis l'Afrique de l'Est et des Grands Lacs.

Ce n'est donc vraiment pas le moment de modifier le dispositif. Nous sommes parvenus au Sénat à une forme de compromis en prévoyant un point d'étape en 2028 - par essence, les dispositions dérogatoires ne sont pas satisfaisantes, mais on ne peut pas, dans le même temps, laisser Mayotte se transformer en cocotte-minute. Tant que le flux migratoire n'est pas tari, il serait inconscient d'ouvrir une possibilité de se rendre en métropole et, surtout, à La Réunion, où l'on voit déjà les conséquences d'une migration via Mayotte. Le groupe qui a déposé ce texte devra s'en expliquer auprès des Réunionnais...

L'ouverture des vannes pourrait conduire à déstabiliser ce territoire d'outre-mer qui se porte bien, alors même qu'elle n'apporterait rien au territoire mahorais, puisque le rythme des arrivées s'accélérerait. La priorité est donc de tarir le flux d'immigration irrégulière. Le Gouvernement a déployé un certain nombre de moyens, mais les objectifs ne sont pas encore atteints.

L'échéance de 2030 pour la fin des titres territorialisés que nous avons acceptée l'an dernier va déjà bien plus loin que ce que nous souhaitions ici, au sein de la commission. Je ne peux donc qu'approuver, au nom du groupe Union Centriste et Indépendants, les conclusions du rapporteur.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Pour m'être rendue avec Mme Agnès Canayer, M. Olivier Bitz et Mme Audrey Linkenheld, à La Réunion et à Mayotte voilà un an environ, je partage l'analyse qui vient d'être exposée.

M. Benjamin Huin. - Nous sommes, pour des raisons différentes de celles du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER), porteur de cette proposition de loi, favorables à la déterritorialisation des titres de séjour dès aujourd'hui.

Nous prenons en effet la question différemment.

Deux arguments sont avancés contre le texte : le risque de créer un appel d'air et une absence de résultats dans la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte. Au-delà des enjeux liés au fait de permettre à de jeunes étrangers en situation régulière qui ont le baccalauréat, réussissent et veulent apporter leur contribution à la Nation de pouvoir le faire en dehors de Mayotte, je veux insister sur ces arguments.

J'entends celui qui concerne l'appel d'air et le développement des filières d'immigration, depuis l'Afrique des Grands Lacs, voire depuis le Maghreb. Mais ces craintes peuvent être dissipées par les chiffres : 37 000 titres de séjour sont délivrés à Mayotte, soit moins de 1 % des titres délivrés par la France ; on comptabilise seulement 3 380 premiers titres délivrés et 5 000 départs annuels de Mayotte vers d'autres départements hexagonaux. L'appel d'air n'est donc pas avéré, d'autant que les titres de séjour délivrés le sont souvent dans le cadre de regroupements familiaux entre Mayotte et les trois autres îles de l'archipel des Comores.

S'agissant du deuxième argument, je suis également d'accord pour dire que la fin de la territorialisation n'apportera rien à la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte. Mais ce n'est pas le sujet, et il ne faut pas craindre que cette suppression conduise à une réduction des moyens qui y sont consacrés.

D'ailleurs, il faut distinguer deux approches : celle qui repose sur le nombre d'étrangers, en situation régulière ou irrégulière, et celle qui tient compte de l'échelle du territoire. Aujourd'hui, tous les services publics de Mayotte sont sous tension : la question de l'eau a déjà été évoquée ; les élèves ont cours un jour sur deux dans le département le plus jeune de France ; la mangrove, trésor de biodiversité, se dégrade ; etc. Toutes ces difficultés s'expliquent notamment par la pression démographique qui s'exerce sur l'île, du fait de l'immigration, mais surtout de la natalité. En réalité, c'est bien le solde naturel, et non le solde migratoire, qui conduit à l'accroissement de la population mahoraise.

Si l'on veut aider Mayotte, il faut donc réduire sa population, ce qui conduit à retourner l'argument de l'appel d'air. En effet, non seulement la suppression des titres de séjour territorialisés ne concernerait qu'un faible contingent de personnes, mais en plus ce contingent de départs, tout à fait absorbable par d'autres territoires en France, soulagerait Mayotte. Il s'agirait donc d'une évolution gagnant-gagnant, qui ne modifierait en rien la volonté - commune, je pense - de lutter contre l'immigration clandestine.

C'est pourquoi, au sein de mon groupe, nous soutenons pleinement cette proposition de loi.

M. Hussein Bourgi. - Je remercie le rapporteur pour son travail, même si nous n'aboutissons pas aux mêmes conclusions, ainsi que M. Olivier Bitz pour sa sollicitude. Il aura l'occasion d'entendre en séance les arguments ayant présidé à l'inscription, à la demande du groupe SER, de cette proposition de loi à l'ordre du jour, arguments auxquels s'ajouteront sans doute ceux de nos collègues sénateurs mahorais, dont M. Benjamin Huin vient de présenter quelques-uns...

Je veux associer à mon propos mon collègue Saïd Omar Oili, qui est à l'origine de cette proposition de loi.

De toute évidence, nous ne pouvons pas attendre 2030 pour supprimer un régime dérogatoire qui accentue la pression sur un territoire parvenu au maximum de ses capacités d'absorption migratoire depuis longtemps, et met en échec toutes les politiques de rattrapage. Tous ceux qui ont visité Mayotte après le cyclone Chido s'accordent à dire que les infrastructures publiques et services publics de base sont exsangues ou obsolètes au regard de la pression démographique. À Mayotte, se concentrent toute la précarité et toute la misère, qu'elles soient issues du territoire ou apportées par les populations qui s'y installent de manière irrégulière.

Mais la suppression immédiate de ces titres est aussi une exigence constitutionnelle. Mayotte est le cent unième département français. Pourquoi devrait-on lui imposer un régime d'exception ? Alors que la République est une et indivisible, la pérennisation de ce dispositif constitue une rupture manifeste d'égalité entre les territoires, surtout rapportée aux infrastructures clairement défaillantes. Le rattrapage ne se fera pas sans réduction de la pression démographique sur ce territoire et, si les adaptations temporaires peuvent se justifier, elles doivent rester proportionnées et ne pas faire office de réponse durable.

Les conséquences des restrictions territoriales sont concrètes. Elles sont une violence faite aux habitants de Mayotte, qui sont des citoyens français, en ce qu'elles concernent l'accès aux soins, l'enseignement supérieur ou encore l'accès aux droits, dans un contexte où les services préfectoraux peinent à répondre à toutes les demandes de renouvellement de titres de séjour.

J'entends l'argument de notre rapporteur, selon lequel la possibilité de rejoindre librement la métropole ou La Réunion viendrait renforcer l'attractivité de Mayotte pour les candidats à l'immigration et créer des difficultés dans d'autres territoires par effet de vases communicants. C'est sur ce fondement que la suppression du dispositif avait été reportée à 2030 et conditionnée, dans une certaine mesure, aux résultats de la lutte contre l'immigration irrégulière.

Mes chers collègues, la politique mise en oeuvre jusqu'à présent a-t-elle objectivement permis de réduire l'immigration irrégulière ? Non ! De même, les titres de séjour territorialisés n'ont jamais empêché l'accroissement des flux correspondants. Il appartient donc au Gouvernement de mettre en place des moyens efficaces de lutte, indépendamment de cette question du régime des visas délivrés à Mayotte.

Cette proposition de loi est un texte de solidarité et d'égalité républicaines. C'est pourquoi nous l'avons inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat et la soutenons. Nous envoyons ainsi un message aux habitants de Mayotte pour leur dire que nous entendons leurs préoccupations légitimes et, plus largement, pour rappeler que Mayotte est un territoire de la République comme les autres et ne doit pas souffrir d'un régime d'exception.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Les auditions que j'ai conduites nous ont permis de mesurer les difficultés sociales auxquelles Mayotte est confrontée. Après le cyclone Chido et l'adoption de la loi du 11 août 2025, les attentes sont fortes et l'examen de cette proposition de loi a permis une certaine libération de la parole. Pour autant, ce texte ne permet pas, à lui seul, de répondre aux difficultés constatées.

La différenciation du droit applicable à Mayotte ne date pas d'aujourd'hui. Elle est bien antérieure à la loi du 11 août 2025, et même antérieure à la départementalisation de Mayotte. Nous avons notamment évoqué, à plusieurs reprises, l'instauration, en 1995, du « visa Balladur », mesure décidée par le gouvernement éponyme.

L'an dernier, nous avons inscrit dans la loi des objectifs, des moyens, des échéances, tout en prévoyant une évaluation des dispositifs dérogatoires en vigueur à Mayotte. Anticiper la déterritorialisation reviendrait à remettre en cause le calendrier que nous avons arrêté, sans disposer du recul nécessaire pour apprécier les effets des mesures adoptées.

Les demandes de titres de séjour répondent souvent à des motifs familiaux et concernent principalement des ressortissants des Comores ou de Madagascar.

Le régime de territorialisation est par ailleurs assorti d'une procédure d'autorisation spéciale. À ce titre, j'ai souhaité entendre l'actuel préfet, ainsi que son prédécesseur, qui était en fonction lors de l'adoption de la loi de 2025 ; les deux affirment qu'anticiper l'échéance fixée n'engendrerait que des difficultés supplémentaires, en suscitant une pression sur les services publics.

La procédure d'autorisation spéciale est généralement dématérialisée, et son instruction est relativement rapide. En 2024, sur 24 demandes d'autorisation spéciale pour déplacements sportifs, 12 ont été accordées, et sur 467 demandes déposées pour un motif d'études, seulement 91 ont été refusées. Quand le motif est légitime, ces autorisations sont donc bien délivrées.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, je reste donc favorable au maintien du dispositif et du calendrier arrêtés par le législateur l'an dernier.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la présente proposition de loi.

Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la validité territoriale des titres de séjour et documents de circulation délivrés à Mayotte ainsi qu'aux conditions de circulation de leurs titulaires vers les autres départements.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Proposition de loi relative au droit des victimes à l'information et à la compréhension des procédures et décisions de justice - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons à présent le rapport sur la proposition de loi relative au droit des victimes à l'information et à la compréhension des procédures et décisions de justice. Nous accueillons son auteure, notre collègue Marie-Claire Carrère-Gée, pour qu'elle puisse nous en présenter rapidement le contenu.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, auteure de la proposition de loi. - Je vous remercie, madame la présidente, de m'avoir conviée à présenter ce texte. Je remercie également les sénatrices et sénateurs qui ont bien voulu le cosigner. Je suis particulièrement reconnaissante à l'égard du président Larcher d'en avoir saisi le Conseil d'État. Celui-ci a apporté, par son avis, une analyse éclairante, que j'ai suivie au pied de la lettre : la rédaction présentée aujourd'hui reprend ainsi intégralement celle qui a été proposée par le Conseil d'État.

Je me suis intéressé à la question du droit des victimes à l'information à la suite de l'affaire Élias, tragique à maints égards. Les auteurs de cet assassinat, très jeunes, étaient engagés depuis des années dans une spirale de récidive, avec des infractions de plus en plus violentes, que la justice n'est pas parvenue à endiguer. La famille d'Élias, légitimement demandeuse d'informations sur la façon dont le parcours de ces jeunes avait été traité en amont, était en souffrance de ne pas en obtenir. L'institution judiciaire peinait à accéder à sa demande pour une seule raison : la famille n'était pas partie aux affaires antérieures.

Cette difficulté à répondre s'est matérialisée dans un avis du collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire, estimant que tous les grands principes de l'institution judiciaire - secret de l'instruction, secret du délibéré, etc. - s'opposaient à ce que la famille reçoive des informations.

Pour autant, il ne s'agit pas d'une proposition de loi « Élias ». Ce texte est susceptible de concerner de nombreuses autres victimes et s'inscrit dans un mouvement législatif engagé depuis plusieurs années pour renforcer le droit des victimes et lutter contre la victimisation secondaire.

Ainsi, sont concernées toutes les victimes au sens de l'ordonnance de 2025 ayant recodifié le code de procédure pénale, soit à la fois toute personne qui déclare ou paraît avoir été lésée par une infraction  et toute personne reconnue comme telle par une décision de justice définitive.

Selon le Conseil d'État, les dispositifs actuels « ne permettent pas, par eux-mêmes, à une victime d'être informée et de recevoir des éléments d'explicitation de la part de l'autorité judiciaire sur des procédures auxquelles elle n'est pas partie ». Le collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire l'avait lui-même reconnu et l'inspection générale de la justice (IGJ) a formulé dans un rapport une recommandation demandant d'initier toute bonne pratique en ce sens. La proposition de loi répond donc, à la fois, au constat dressé par le Conseil d'État et à la double invitation du comité de déontologie et de l'IGJ.

Le dispositif prévu par la proposition de loi intervient de manière supplétive par rapport à la constitution de partie civile et aux droits que la loi reconnaît déjà aux victimes. C'est un filet de sécurité garantissant un droit général des victimes à l'information sur des affaires qui les concernent, y compris lorsqu'elles ne sont pas parties - à ce titre, je remercie la rapporteure pour ces amendements qui viennent compléter utilement le dispositif.

La plupart des magistrats sont submergés par leur masse de travail. Respecter les victimes et répondre à leurs besoins d'information fait pourtant pleinement partie de leurs missions. Éviter qu'une victime ne le soit doublement à cause du service public de la justice est, je crois, une manière de contribuer à améliorer le fonctionnement de ce service public et de conforter le lien de confiance entre les citoyens et la justice.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée quitte la réunion.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Je voudrais remercier Marie-Claire Carrère-Gée pour sa présentation et son initiative, qui nous donne l'occasion de franchir une nouvelle étape d'un mouvement engagé depuis une vingtaine d'années : la reconnaissance des droits des victimes dans la procédure pénale.

Depuis lors, le législateur a dû à de nombreuses reprises remettre l'ouvrage sur le métier, dans une approche malheureusement morcelée. Notre assemblée a adopté, pas plus tard que mardi dernier, une proposition de loi visant à garantir l'information et la protection effective des victimes de violences sexuelles lors de la libération de leur agresseur. Nous ne bégayons-pas pour autant.

En effet, l'affaire Élias, qui a été rappelée, le drame vécu par sa famille ainsi que son traitement par l'institution judiciaire ont démontré que le droit à l'information des victimes, tel que nous l'avons élaboré jusqu'à présent, restait insuffisant et ne correspondait plus aux attentes légitimes de nos concitoyens.

Élias, jeune adolescent de 14 ans, a été tué par deux mineurs de 16 et 17 ans, très défavorablement connus de la justice, en janvier 2025, à Paris, alors qu'ils cherchaient à lui dérober son téléphone. Cette tragédie pour sa famille a été accentuée par la difficulté à obtenir de la justice des informations sur les antécédents des deux mis en cause et les décisions prises dans le cadre du traitement des infractions précédentes qu'ils avaient commises.

C'est un héritage de la place secondaire que tenait historiquement la victime dans la procédure pénale française, en retrait par rapport à l'action publique exercée par le procureur de la République. Cet état d'esprit, s'il est en déclin, reste encore présent dans la magistrature.

Un changement de paradigme est pourtant à portée de main, même si les suites de l'affaire Élias ont fait apparaître des contradictions.

Une mission d'évaluation de l'inspection générale de la justice, diligentée par le garde des sceaux, a ainsi recommandé de favoriser les bonnes pratiques visant à permettre aux victimes d'accéder à l'autorité judiciaire pour améliorer la compréhension des décisions rendues.

L'avis du collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire mentionné par Marie-Claire Carrère-Gée y a apporté un bémol : il invite à confier à un magistrat spécialisé le soin d'éclairer la famille, mais estime que celui-ci ne peut pas accéder au dossier ni rencontrer les juges ayant eu à connaître des affaires concernant les deux mis en cause.

Ce n'est d'ailleurs sans doute pas une coïncidence si le 13 octobre 2025, le garde des sceaux a pris une circulaire sur l'accueil et l'amélioration de la prise en charge des victimes d'infractions pénales, qui appelle notamment à « centrer » l'organisation juridictionnelle sur la victime.

La présente proposition de loi, qui a connu plusieurs évolutions depuis son dépôt en juin dernier, s'inscrit dans ce contexte. Elle a été déposée conjointement à une proposition de loi organique modifiant le statut de la magistrature.

Le président Larcher a en effet saisi le Conseil d'État sur ces deux textes. Dans son avis du 17 septembre dernier, qui a été rendu public et est disponible sur le site du Sénat, celui-ci a reconnu que des dispositions visant à améliorer les droits des victimes répondaient à un objectif d'intérêt général.

Toutefois, il a estimé que la rédaction initiale du texte, qui prévoyait un devoir d'information de l'institution judiciaire envers les victimes et suspendait l'application des secrets qui protègent la procédure pénale - secret de l'enquête et de l'instruction, secret du délibéré, secret professionnel - portait à ces derniers, qui sont protégés par la Constitution, une atteinte disproportionnée.

Le Conseil d'État a proposé une solution alternative : la reconnaissance d'un droit subjectif à l'information propre aux victimes, entendues au sens large et non limitées aux seules personnes reconnues comme telles par une décision de justice. Ce droit serait complété, lorsque des éléments sont couverts par les secrets que je viens de citer, par l'intervention d'un intermédiaire, qui serait habilité à en connaître et pourrait, sans les révéler à la victime, contribuer ainsi à sa bonne information.

Le Conseil d'État a par ailleurs estimé que les autres dispositions qui figuraient dans la proposition de loi - création d'un médiateur national de la justice et de comités des usagers dans les tribunaux - relevaient du pouvoir réglementaire. Il a considéré que la proposition de loi organique était satisfaite par le régime de responsabilité disciplinaire des magistrats, qui pourrait déjà être invoqué en cas de manquement aux droits des victimes.

En conséquence, notre collègue Marie-Claire Carrère-Gée a rectifié sa copie initiale et retiré la proposition de loi organique.

Le texte qui nous est soumis ne comporte donc plus qu'un article unique et vient en quelque sorte traduire la recommandation de l'IGJ que j'ai mentionnée il y a quelques instants.

Il insère dans la partie préliminaire du code de procédure pénale consacrée aux droits des victimes un nouvel article 10-2-1 qui établit un droit pour la victime d'être informée sur la façon dont les juridictions ont traité les infractions dont elle déclare qu'elles l'ont lésée. Une condition est posée : ces infractions doivent présenter un lien avec des faits la concernant.

Il s'agit donc d'un mécanisme visant à garantir l'information sur des infractions antérieures qui ont conduit ensuite, directement ou indirectement, aux faits ayant affecté la personne demandeuse.

Le texte retient - il faut le saluer - une acception large de la notion de victime, qui est inspirée de celle qui régira le code de procédure pénale à compter de 2029, selon son article L. 1400-1. La victime n'est pas seulement la personne reconnue comme telle par une décision de justice ; elle est aussi celle qui déclare ou paraît avoir été lésée par une infraction. Cela n'implique pas la reconnaissance de l'infraction ou la culpabilité du mis en cause.

Comme le suggérait le Conseil d'État, l'intervention d'un intermédiaire, qui devra être un magistrat, est prévue lorsque des éléments couverts par les secrets de la procédure seront indispensables à l'information de la victime. Il pourra en prendre connaissance pour ensuite, sans les révéler, mais en disposant ainsi d'éléments de contexte, obtenus le cas échéant en rencontrant les magistrats ayant traité le dossier, répondre de façon pertinente aux interrogations de la victime.

L'article renvoie enfin à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer ses conditions d'application.

Au cours de mes travaux, j'ai recueilli des avis discordants sur ce texte au sein de la magistrature, notamment parmi les chefs de juridiction, certains le jugeant nécessaire, d'autres se montrant plus réservés, tout comme la chancellerie.

Je suis pour ma part convaincue de son utilité. On peut regretter qu'une fois de plus, le législateur soit contraint de réagir à une actualité dramatique sans avoir été en mesure d'initier une réflexion d'ensemble sur la place des victimes dans la procédure pénale, mais nous ne pouvons pas rester inactifs.

Quelques modifications doivent toutefois être apportées au texte.

Il apparaît ainsi nécessaire, au terme de mes auditions, de réaffirmer le caractère supplétif de ce nouveau droit, comme le propose le Conseil d'État, et d'assurer sa bonne articulation avec les canaux d'information habituels de la procédure pénale.

Je vais ainsi vous proposer, par amendement, de prévoir que cette information est assurée en principe par le procureur de la République au cours de l'enquête préliminaire ou le juge d'instruction en cas d'information judiciaire.

C'est seulement dans les autres cas de figure, lorsqu'aucune procédure n'a pu être engagée ou qu'elle est close, qu'un intermédiaire, magistrat ou magistrat honoraire, serait mobilisé afin de garantir ce droit à l'information.

Je vous soumettrai également trois autres amendements visant à préciser le périmètre de la proposition de loi et à garantir son application outre-mer. Ils ont tous reçu l'assentiment de son auteure.

Je vous proposerai ensuite - vous n'en serez pas surpris - d'adopter la proposition de loi ainsi modifiée.

- Présidence de M. Marc-Philippe Daubresse, vice-président -

M. Hussein Bourgi. - Je tiens d'abord à remercier notre collègue Nadine Bellurot, rapporteure de cette proposition de loi, qui vient d'en faire l'exégèse avec beaucoup de précision.

J'ai toutefois le sentiment que l'on reprend les mêmes - ou presque - et que l'on recommence. Lorsque je suis arrivé à la commission des lois, en 2020, nous avons été saisis dès la première année de deux textes, qui ont donné naissance à la loi du 8 avril 2021 visant à améliorer l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale, puis à la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.

Dans ces textes, comme dans d'autres que nous avons examinés depuis, notamment la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, nous retrouvons toujours les mêmes proclamations.

Nous voterons bien évidemment cette proposition de loi, mais elle ne révolutionnera rien et ne changera pas fondamentalement les choses. C'est surtout un texte pour nous donner bonne conscience et montrer à la famille d'une victime que nous avons fait quelque chose.

Mme la rapporteure a évoqué l'émergence du droit des victimes en France. Ce mouvement a commencé il y a près de quarante-cinq ans, notamment lorsque Robert Badinter, devenu garde des sceaux, a encouragé la création dans chaque département d'associations d'information et d'accompagnement des victimes. Ces premières associations ont dû se faire une place auprès de magistrats qui les regardaient parfois avec beaucoup de défiance. Au fil des années et des décennies, elles ont acquis leur légitimité. Elles sont aujourd'hui reconnues, disposent de conventions avec les juridictions et les cours d'appel et sont notamment fédérées au sein du réseau France Victimes.

Mais que se passe-t-il concrètement dans les tribunaux ? D'après mon expérience de vingt-cinq ans de bénévolat dans une association d'aide aux victimes, je puis vous dire qu'il est très rare qu'une victime soit satisfaite de la manière dont un procès s'est déroulé.

Lorsqu'elle entre dans la salle d'audience, la victime espère que son agresseur va s'excuser, qu'il sera condamné très sévèrement et qu'il se verra infliger la peine de prison ferme la plus élevée possible. Or nous savons tous que les peines prévues par la loi sont des plafonds qui sont rarement prononcés.

Ensuite, la victime apprend parfois que le condamné est insolvable et qu'il lui faut entreprendre de nouvelles démarches pour obtenir l'indemnisation, souvent modeste, qui lui a été accordée. Quelques mois ou quelques années plus tard, elle peut découvrir que la personne condamnée et incarcérée a été libérée, voire qu'elle a récidivé.

Surtout, les victimes nous disent que, pendant les deux ou trois heures de procès, il a surtout été question de l'auteur, ce qui constitue une violence symbolique inouïe à leurs yeux. On demande à la victime de décliner son identité, on lui pose quelques questions sur les soins qu'elle suit éventuellement, puis l'essentiel du procès porte sur l'enfance du prévenu, son adolescence, son insertion professionnelle ou ses difficultés personnelles.

C'est aussi pour cette raison que les associations et les avocats jouent un rôle essentiel en préparant les victimes à l'audience et en les accompagnant après celle-ci.

Lorsqu'elles ont ensuite affaire à l'institution judiciaire, elles se heurtent souvent à une véritable déshumanisation. Il faut téléphoner, taper sur des touches, comme lorsque l'on appelle les impôts ou n'importe quelle autre administration.

Certaines victimes doivent relancer pendant des mois l'institution judiciaire avant de découvrir par une association ou leur avocat que leur plainte a été classée sans suite, et que la décision ne leur a pas été notifiée faute de moyens.

Par ailleurs, deux questions essentielles ne sont pas réellement traitées dans la proposition de loi.

La première est celle des moyens accordés aux associations d'aide aux victimes. Dans certaines juridictions, elles disposent de locaux au sein même du tribunal ; c'est notamment le cas au tribunal judiciaire de Lille. Ailleurs, faute de place, on remet simplement un petit papier à la victime en lui disant qu'elle peut s'adresser à une association d'aide aux victimes à l'adresse indiquée.

La deuxième question est celle des moyens de la justice elle-même. Nous allons confier de nouvelles obligations aux magistrats, mais avons-nous vérifié qu'ils disposeront des moyens humains nécessaires - assistants de justice, magistrats placés, greffiers - pour les exercer ?

Un juge qui accomplit une tâche supplémentaire est un juge qui, pendant ce temps, n'est pas à l'audience. Et un juge qui n'est pas à l'audience, ce sont des stocks qui augmentent et des délais qui s'allongent.

Il aurait donc fallu traiter parallèlement les moyens des associations d'aide aux victimes et ceux des juridictions chargées d'appliquer le texte. Je parle surtout ici des juridictions de première instance, car la situation est différente en appel, où les victimes sont très généralement assistées d'un avocat.

Je terminerai par un sujet qui demeure un grand tabou : la responsabilité de ceux qui n'appliqueront pas les obligations que nous sommes en train de créer. Lorsqu'une obligation existe, sa méconnaissance devrait engager la responsabilité de celui qui ne la respecte pas. Lorsque cette loi aura été votée et qu'elle ne sera pas appliquée, qui sera responsable ? L'État ? Le président du tribunal ? Le procureur ? Sur ce point, le silence du texte est complet.

Nous devons être exigeants avec nous-mêmes comme avec les gardes des sceaux qui se succèdent. Ils nous donnent volontiers leur blanc-seing lorsque nous examinons des projets ou des propositions de loi, mais je ne voudrais pas que ces textes restent de simples voeux pieux.

Mme Olivia Richard. - Je tiens à remercier la rapporteure pour ce travail, qui s'inscrit dans la continuité de la proposition de loi visant à garantir l'information et la protection effective des victimes de violences sexistes et sexuelles lors de la libération de leur agresseur, que Marie Mercier et moi-même avons rapportée la semaine dernière. Je vous remercie d'avoir veillé à maintenir une ligne cohérente et une même voix pour notre commission.

Vous avez évoqué une forme de morcellement. Bégayons-nous ? Peut-être pas, mais nous travaillons en effet de manière assez impressionniste : une petite touche ici, une autre là.

Or nous sommes supposés examiner, en janvier prochain, une proposition de loi apportant une réponse intégrale au phénomène des violences sexuelles et sexistes contre les femmes et les enfants.

À force de réagir à l'actualité, qui révèle certes régulièrement des dysfonctionnements de notre justice, en ajoutant à chaque fois une nouvelle petite touche, nous nous privons d'une vision d'ensemble et d'une réflexion globale sur le statut de la victime.

Qu'est-ce qu'une victime ? Quelle place voulons-nous lui donner ? Ne faudra-t-il pas, à un moment, réfléchir par exemple à lui permettre de faire appel d'une décision de première instance dont elle ne serait pas satisfaite ?

Évidemment, nous ne pouvons pas rester inactifs face à un drame et je suis particulièrement sensible à ce sujet. Devons-nous pour autant continuer à réfléchir uniquement par petits pas ?

Je veux aussi revenir sur les moyens. Pour avoir été rapporteure du texte qui visait à pérenniser le statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles, je connais les difficultés de recrutement et les difficultés budgétaires rencontrées par les chefs de juridiction pour pourvoir les postes.

On ne peut donc pas exclure que les mesures que nous votons aujourd'hui ne soient pas effectivement mises en oeuvre. La justice dispose d'un budget d'environ 13,5 milliards d'euros. La véritable question est là, et nous nous la poserons dans les prochaines semaines : voulons-nous une justice à hauteur de victime ?

M. Guy Benarroche. - Je partage très largement ce qui vient d'être dit.

Nous revenons constamment au même problème, la place de la victime dans notre système judiciaire.

Plusieurs d'entre nous ont effectué il y a quelques mois un déplacement à Madrid à l'initiative de Gérald Darmanin, pour observer la façon dont l'Espagne place les victimes de violences sexistes et sexuelles au centre de la prise en charge. Il avait été très révélateur de ce qui nous manque aujourd'hui.

Il ne s'agit pas de légiférer après chaque fait divers sur un petit morceau du droit pour nous donner bonne conscience, satisfaire une attente immédiate ou donner le sentiment que nous avons répondu aux victimes. Comment ne pas éprouver une forme de sentiment d'action vaine lorsque nous avançons ainsi texte après texte ?

Nous aurons nous aussi du mal à ne pas voter cette proposition de loi, et nous remercions la rapporteure de l'avoir améliorée, mais nous attendons surtout un texte qui traite en profondeur de la place de la victime, de l'organisation de l'ensemble de la chaîne judiciaire et des moyens nécessaires à la justice.

En réalité, les deux sont indissociables. Nous déplorons aujourd'hui le manque d'informations données aux victimes, mais les prochains débats budgétaires risquent de nous montrer que nous n'aurons pas les moyens de satisfaire les obligations que nous inscrivons dans la loi. Je suis donc très partagé sur l'adoption de textes de cette nature.

Mme Marie Mercier. - Je m'associe très largement à ce qui vient d'être dit.

Nous avons effectivement le sentiment de légiférer dans l'émotion, à la façon d'un puzzle. Yanis, Élias : chaque situation semble plus dramatique que la précédente et nous nous disons qu'il faut immédiatement agir.

Ce qui m'interroge surtout, c'est la raison pour laquelle nous en arrivons à programmer séparément les deux textes. Est-ce parce que nous craignons que la proposition de loi intégrale n'aboutisse pas fin janvier ?

Lorsque je regarde notre ordre du jour, une chose me contrarie franchement : nous avons fait passer le texte « casseur-payeur » avant la protection de l'enfance, que nous allons maintenant examiner en deux morceaux. Nous affirmons vouloir placer les victimes, les femmes et les enfants au premier plan, mais, concrètement, ce n'est pas le cas.

Mme Lauriane Josende. - Je rejoins ce qui vient d'être dit, et j'ai le sentiment que tous les membres de cette commission éprouvent la même frustration.

Nous passons beaucoup de temps sur des textes, des rapports et des amendements qui interviennent par petites touches et dont nous avons régulièrement l'impression qu'ils ne serviront pas à grand-chose.

Dans la période que nous traversons, il faut savoir le dire beaucoup plus clairement : cela devient insupportable. Pour nous, bien sûr, mais surtout pour nos concitoyens. Nous avons aussi, à cet égard, une responsabilité politique qu'il va falloir assumer.

Je lance véritablement un cri d'alerte, nous ne pouvons plus continuer ainsi, et il faut aussi savoir le dire au Gouvernement. Sur la protection de l'enfance, par exemple, il fait, défait, inscrit un texte à l'ordre du jour, le retire, puis revient avec une disposition, un article ou un amendement. Plus personne n'y comprend rien.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Je rejoins une grande partie de ce qui vient d'être dit.

Je voudrais néanmoins rappeler que cette proposition de loi tend à modifier le code de procédure pénale et qu'elle crée un droit pour toutes les victimes, et non seulement pour les seules victimes de violences intrafamiliales ou sexuelles. Elle répond tout de même à des situations dans lesquelles le procureur de la République ou le juge d'instruction n'a pas transmis certaines informations, d'autant que la personne concernée n'est pas nécessairement celle qui a porté plainte.

Le texte s'inscrit donc dans une réflexion que nous menons depuis plusieurs années, même si je reconnais que le morcellement nous prive d'une vision d'ensemble et qu'une réflexion globale est absolument indispensable.

Nous ne devons pas ignorer les contraintes liées au calendrier parlementaire. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, deux semaines sur quatre sont réservées à l'initiative parlementaire. Je ne prétends évidemment pas qu'il faudrait limiter cette initiative, mais cela entraîne mécaniquement l'inscription d'un nombre plus important de propositions de loi, qui viennent s'ajouter aux projets de loi du Gouvernement.

Se pose enfin, bien évidemment, la question des moyens.

Les associations jouent un rôle absolument essentiel auprès des victimes. Nous échangeons tous régulièrement avec les magistrats et nous savons combien il est bénéfique, lorsque cela est possible, que les victimes puissent être accueillies et accompagnées directement au sein des juridictions. Cela pose nécessairement la question des moyens accordés à ces associations, mais aussi celle des moyens humains des juridictions.

Vous avez également évoqué la responsabilité des magistrats. Une proposition de loi organique avait été déposée par Mme Carrère-Gée sur ce sujet, mais elle a été retirée après que le Conseil d'État a considéré que les mécanismes existants étaient suffisants. Les décisions mettant en cause la responsabilité des magistrats restent peu nombreuses, même si elles existent. Cela montre, là encore, que toute réforme de ce type doit être pensée dans un cadre plus large.

La proposition de loi dont nous discutons aujourd'hui répond à un droit attendu par nos concitoyens, mais je partage votre conviction : elle doit trouver sa place dans une réflexion globale sur les victimes, leurs droits, leur place dans la procédure et les moyens nécessaires pour garantir l'effectivité de ces droits.

M. Marc-Philippe Daubresse, président. - Avant de passer à l'examen des articles, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du texte. En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à l'information, en matière pénale, des victimes sur le traitement par l'institution judiciaire d'infractions antérieures les ayant lésées et les dérogations aux secrets protégés par la loi pour y parvenir.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-1 vise à restreindre le champ de la proposition de loi aux seuls plaignants. Avis défavorable.

M. Hussein Bourgi. - Cet amendement me semble pourtant frappé au coin du bon sens.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - La proposition de loi vise toutes les victimes, pas seulement celles qui ont déposé une plainte.

M. Hussein Bourgi. - La qualité de victime, au sens juridique, n'est accordée qu'une fois la culpabilité du mis en cause prononcée. Avant la condamnation, la victime est considérée comme un simple plaignant. La notion de plaignant me semble donc bien plus large et inclusive que celle de victime, mais nous pourrons approfondir ce débat en séance.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'objet même de cette proposition de loi est d'élargir la catégorie des victimes au-delà des seuls plaignants. Retenir un tel terme aurait pour conséquence d'exclure les parties civiles.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. -Mon amendement COM-6 vise à inclure les procédures conduites par le procureur de la République dans le champ de la proposition de loi.

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Je suis défavorable aux amendements COM-3 et COM-2 et COM-4, qui entrent en contradiction avec l'esprit de la proposition de loi.

Les amendements COM-3, COM-2 et COM-4 ne sont pas adoptés.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Mes amendements COM-7 et COM-8 visent à préciser le caractère supplétif de l'intervention d'un magistrat spécialement désigné pour garantir le droit à l'information des victimes et à assurer l'application de la proposition de loi outre-mer.

Les amendements COM-7 et COM-8 sont adoptés.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La réunion, suspendue à 10 h 15, est reprise à 14 heures.

Projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur le projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts. Nous commençons par l'examen des amendements des rapporteurs.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS

Après l'article 1^er bis

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement n°  99 propose de porter d'un à deux mois la durée maximale de conservation des images collectées par les caméras de vidéoprotection et les caméras-piétons.

L'amendement n° 99 est adopté.

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement n°  100 a trait à la vidéoprotection algorithmique.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Qu'est-ce à dire ?...

M. David Margueritte, rapporteur. - Dans le droit fil des décisions mises en place lors des jeux Olympiques, nous voulons étendre son recours pour permettre son utilisation au cours des manifestations sur la voie publique et lors des épisodes de violences urbaines, aux fins de prévenir les troubles graves à l'ordre public. Il s'agit de l'une des préconisations du rapport de la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Avec Agnès Canayer et Françoise Dumont, nous avons constaté que le déploiement de la vidéoprotection algorithmique n'était pas au point dans un certain nombre de cas d'usage. Voulez-vous donc généraliser la vidéoprotection algorithmique ?

M. David Margueritte, rapporteur. - Nous proposons plutôt d'expérimenter le recours à cet outil pour la gestion de événements à risque et lorsque se produisent d'importants troubles à l'ordre public à l'occasion de rassemblements .

L'amendement n° 100 est adopté.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  101 tend à permettre au préfet de prononcer des interdictions administratives de manifester à l'encontre des personnes ayant commis, de manière récurrente, à l'occasion de manifestations précédentes, des agissements violents contre des personnes ou des biens ou un acte violent d'une particulière gravité à l'occasion de l'une d'entre elles, et dont il existe des raisons sérieuses de penser qu'elle est susceptible de réitérer ces agissements.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Prévoyez-vous des condamnations ? Cet amendement ne s'inscrit-il pas dans la même ligne que l'amendement du Gouvernement ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement reprend en effet la préconisation du rapport de la mission d'information sur le maintien de l'ordre et propose une rédaction identique à la nôtre. Il s'agit d'une mesure administrative très encadrée.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Sans condamnation donc.

L'amendement n° 101 est adopté.

Article 1^er ter

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement n°  102 prévoit la possibilité de prononcer une interdiction du territoire français à titre définitif lorsque la peine revêt, en raison de la commission de crimes et délits d'une particulière gravité commis dans le cadre de violences urbaines, un caractère obligatoire, comme nous l'avons prévu lors de l'examen du texte en commission.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je croyais que ce n'était pas possible ?...

M. David Margueritte, rapporteur. - C'est possible, et cela existe déjà dans le code pénal pour plusieurs autres catégories infractions.

L'amendement n° 102 est adopté.

Après l'article 1^er quater

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  103 vise à rendre automatique, pour les infractions les plus graves susceptibles d'être commises au cours d'une manifestation ou d'un attroupement sur la voie publique, le prononcé de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Sauf décision contraire du juge ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Oui, bien sûr.

L'amendement n° 103 est adopté.

Après l'article 1^er quinquies

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement n°  104 concerne l'aggravation de la peine encourue pour le délit de provocation directe à un attroupement armé, qui serait portée à trois d'emprisionnement.

L'amendement n° 104 est adopté.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  105 vise à mettre en oeuvre la recommandation n° 21 du rapport d'information sur le maintien de l'ordre : il tend à délictualiser le fait de participer à une manifestation interdite, qui est aujourd'hui puni d'une amende contraventionnelle de quatrième classe.

L'amendement n° 105 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n°  108 est adopté.

Article 4

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  106 vise à étendre la liste des prestations susceptibles d'être saisies pour assurer le recouvrement des dommages et intérêts auxquels ont été condamnés des auteurs de violences.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Que recouvre-t-elle ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Les prestations familiales que constituent la prestation d'accueil du jeune enfant, le complément familial, l'allocation de soutien familial et l'allocation de rentrée scolaire, ainsi que la prime d'activité et l'allocation de solidarité spécifique versée par France Travail.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'allocation aux adultes handicapés (AAH) n'est pas visée ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Non.

L'amendement n° 106 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n°  109.

Article 4 bis

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  107 est rédactionnel.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il est plus que rédactionnel ! Il concerne la fin du versement des allocations pendant la durée de l'incarcération du mineur.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - La mesure figurait déjà dans le texte. Il est rédactionnel dans la mesure où il ne fait que déplacer une partie du dispositif, initialement inscrit dans le code de la justice pénale des mineurs, vers le code de la sécurité sociale.

L'amendement n° 107 est adopté, de même que l'amendement de coordination n°  110.

EXAMEN DES MOTIONS

Exception d'irrecevabilité

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  1 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi.

Question préalable

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  44 tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression n^os  3, 32 et 54.

M. David Margueritte, rapporteur. - Nous vous proposons, comme lors de l'examen du texte en commission, de donner un avis défavorable aux amendements visant à rehausser le plafond forfaitaire de 10 000 euros.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n^os  68, 41 rectifié bis, 12 rectifié, 65 et 66.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  25 concernant les sommations est satisfait. Retrait ou, à défaut, avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 25 et, à défaut, y sera défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  71.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement n°  70 vise à modifier une expression déjà consacrée par la loi, celle de « crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence. Pour des raisons de cohérence juridique, il est nécessaire de conserver la rédaction qui permet par ailleurs de couvrir l'immense majorité des violences et des infractions commises à l'occasion de mouvements collectifs. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 70.

M. David Margueritte, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  24 qui vise à élargir le régime d'exonération de responsabilité que nous avons introduit en commission, pour tenir compte de la situation des personnes qui se maintiendraient pour un motif légitime dans l'attroupement, car nous considérons que la rédaction issue des travaux de la commission est suffisamment précise.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24, de même qu'à l'amendement n°  72.

M. David Margueritte, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  98 du Gouvernement, qui vise à réserver l'exonération de responsabilité pour motif légitime aux seuls journalistes.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Pourquoi ?

M. David Margueritte, rapporteur. - Nous préférons notre rédaction qui couvre non seulement les journalistes, mais aussi les forces de secours et les observateurs indépendants, qui sont également autorisés à se maintenir dans l'attroupement après les sommations de dispersion.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Le libellé de notre exception permet effectivement de couvrir les observateurs indépendants, dont les droits ont été expressément reconnus par une décision du Conseil d'État de 2023.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 98.

Après l'article 1^er

M. David Margueritte, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  95 rectifié, qui vise à réintroduire la loi « anticasseurs » de 1970, car ce n'est pas l'objet du texte.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Et à laquelle nous sommes opposés !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 95 rectifié.

M. David Margueritte, rapporteur. - Avis favorable aux amendements identiques n^os  50 rectifié ter et 94, ayant pour objet de lutter contre la diffusion en ligne de contenus incitant à la commission de certaines infractions.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Si je comprends bien, en cas de provocation à des actes terroristes, d'apologie d'actes terroristes, de diffusion des images ou des représentations de mineurs - on ne sait pas trop ce que cela recouvre ? -, de cession ou d'offre de stupéfiants, de provocation, même non suivie d'effet, à la commission d'infractions, l'autorité administrative, c'est-à-dire le préfet, peut demander à toute personne dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne ou aux fournisseurs de services d'hébergement de retirer les contenus. Dans quel est le délai ?

M. David Margueritte, rapporteur. - Vingt-quatre heures.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Dans la mesure où le préfet décide, qui contrôle ?

M. David Margueritte, rapporteur. - Il y a un référé.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - On sait bien comment cela fonctionne.

Les amendements prévoient que l'autorité administrative transmet les demandes de retrait et la liste mentionnées à une personnalité qualifiée. Qui est-elle ?

Enfin, une autre nouvelle disposition prévoit un délai d'une heure pour le retrait du contenu visé. Le champ de cet amendement est-il bien circonscrit à la lutte contre la commission d'actes d'attentat, d'insurrection et d'armement contre l'État ?

Les plateformes et les fournisseurs d'accès n'ont pas d'autre choix que d'obtempérer. Ai-je bien compris ?

M. David Margueritte, rapporteur. - Tout à fait.

Le référé-liberté a montré une certaine efficacité.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ces sujets sont très compliqués. Je suis toujours préoccupée par le champ des infractions visées, la personne qui ordonne et celle qui contrôle. C'est pourquoi je voulais m'assurer d'avoir bien compris. Mais qui est la personnalité qualifiée ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Il s'agit du dispositif de la plateforme Pharos.

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n^os 50 rectifié ter et 94.

Article 2

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  4.

M. David Margueritte, rapporteur. - Plusieurs amendements concernent le mécanisme d'information à destination des collectivités victimes de dommages. Certains permettent aux collectivités de transiger à la place de l'État avec les auteurs de violences, ce qui n'est pas une bonne solution, car cela impliquerait qu'elles renoncent à être indemnisées par l'État. Nous proposons de mieux les informer lorsqu'une procédure pénale est engagée pour pouvoir se constituer partie civile. Avis favorable à l'amendement n°  79 s'il est rectifié. Avis favorable aux amendements identiques n^os  2 rectifié bis et 31.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  79, sous réserve de rectification. Elle émet un avis favorable aux amendements identiques n^os 2 rectifié bis et 31.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  80, car la précision apportée est superfétatoire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 80.

La commission émet un avis favorable à l'amendement rédactionnel n°  83.

M. David Margueritte, rapporteur. - Pour les raisons que j'ai indiquées, nous demandons le retrait de l'amendement n°  81 et des amendements identiques n^os  13 rectifié sexies et 58 rectifié.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 81 et des amendements identiques n^os 13 rectifié sexies et 58 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Article 3

M. David Margueritte, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  84, qui concerne le renvoi automatique de l'audience sur intérêts civils lorsque la victime est une collectivité territoriale. Or cela est de nature à entraîner un blocage, voire à créer un risque de procédure. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 84.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la protection des enfants - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen des amendements au texte de la commission sur le projet de loi relatif à la protection des enfants. Nous commençons par l'examen des amendements des rapporteurs.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS

Article 1^er

L'amendement rédactionnel n^o 451 est adopté.

Article 1^er bis

L'amendement rédactionnel n^o 452 est adopté.

Article 2

L'amendement de clarification n^o 448 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n^o 453 est adopté.

Article 5

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement n^o 457 prévoit une entrée en vigueur des dispositifs au plus tard le 1^er septembre 2028.

L'amendement n^o 457 est adopté.

Article 6 bis A

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n^o 449 préserve la possibilité pour le juge de choisir l'administrateur ad hoc dans l'environnement du mineur en écartant, dans cette hypothèse, l'obligation pour celui-ci d'avoir suivi d'une formation spécifique.

L'amendement n^o 449 est adopté.

Article 8

Les amendements rédactionnels n^os 450 et 454 sont adoptés.

Article 10

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement n^o 447 prévoit un ajustement technique au dispositif d'information obligatoire des victimes de violences sexuelles et intrafamiliales.

L'amendement n^o 447 est adopté.

Article 13

L'amendement de coordination légistique n^o 456 est adopté.

Article 15

L'amendement de coordination n^o 455 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose d'entériner les irrecevabilités et les avis émis par la commission des affaires sociales sur les articles qui lui ont été délégués au fond et les amendements portant article additionnel à ces mêmes articles délégués.

Les amendements n^os  255, 287, 49, 123, 122, 360, 194, 195 et 435 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité des amendements n^os  59 rectifié, 7 et 219 en application de l'article 41 de la Constitution.

Article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°  79, qui vise à préciser que le bilan de santé comprend un repérage des troubles du neuro-développement.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 79.

Article 5

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n°  11 rectifié, car le Conseil d'État a souligné la nécessité de ne pas étendre outre mesure la liste des infractions incapacitantes.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11 rectifié.

Article 6

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  4 rectifié et 288, les amendements identiques n^os  60 et 424 rectifié et les amendements n^os  64 et 236 visent à revenir à la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en rétablissant l'ordonnance de protection provisoire. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 4 rectifié et 288, aux amendements identiques n^os 60 et 424 rectifié et aux amendements n^os 64 et 236.

Après l'article 11

Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Nous demandons le retrait de l'amendement n°  420 rectifié, car la création d'une infraction de diffusion de l'image de mineurs sur les réseaux sociaux et les plateformes numériques est hors sujet.

Les sorts des amendements des rapporteurs examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion, suspendue à 15 h 5, est reprise à minuit trente-cinq.

Projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts - Examen du rapport en vue de la seconde délibération sur l'article 4

Au cours d'une troisième réunion tenue dans la soirée, la commission procède à l'examen du rapport de MM. David Margueritte et Olivier Bitz sur le projet de loi n° 87 (2026-2027) relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts (procédure accélérée) en vue d'une seconde délibération sur l'article 4.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Conformément à l'article 43, alinéa 5, du Règlement du Sénat, nous nous réunissons afin d'examiner l'amendement n° A-1 sur le projet de loi, en vue d'une seconde délibération du Sénat.

Article 4

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement n° A-1 propose une réécriture globale de l'article 4, qui reprend les apports et précisions introduites la semaine passée, lors de l'examen en commission, et notamment la possibilité de saisir les allocations familiales, les aides personnelles au logement (APL) et le revenu de solidarité active (RSA).

Il propose en outre d'étendre la liste des prestations susceptibles d'être saisies pour assurer le recouvrement des dommages et intérêts à la prestation d'accueil du jeune enfant, au complément familial, à l'allocation de soutien familial, à l'allocation de rentrée scolaire, à la prime d'activité et à l'allocation de solidarité spécifique versée par France Travail.

Il s'agit d'une mesure essentielle pour assurer une indemnisation effective des victimes ayant subi des dommages.

La commission adopte l'amendement n° A-1.

Le sort de l'amendement des rapporteurs examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à minuit quarante.