- Mardi 1er octobre 2019
- Mercredi 2 octobre 2019
- Menaces et agressions auxquelles sont confrontés les maires - Communication
- Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Examen du rapport et du texte de la commission
- Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Suite de l'examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 1er octobre 2019
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 9 h 35.
Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Jean-Pierre Sueur rapporteur pour le projet de loi n° 594 (2018-2019) ratifiant l'ordonnance n° 2019-235 du 27 mars 2019 relative aux dispositions pénales et de procédure pénale du code de l'urbanisme de Saint-Martin.
Projet de loi de finances pour 2020 - Nomination des rapporteurs pour avis
Sont nommés rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2020 :
- sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », M. Pierre-Yves Collombat ;
- sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », M. François-Noël Buffet ;
- sur les crédits de la mission « Outre-mer », M. Thani Mohamed Soilihi ;
- sur les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » consacrés aux juridictions administratives et aux juridictions financières, M. Patrick Kanner ;
- sur les crédits de la mission « Économie » consacrés au développement des entreprises, M. André Reichardt ;
- sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » consacrés à la fonction publique, Mme Catherine Di Folco ;
- sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à l'administration pénitentiaire, M. Alain Marc ;
- sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, M. Yves Détraigne ;
- sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, Mme Josiane Costes ;
- sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », M. Jean-Yves Leconte ;
- sur les crédits de la mission « Pouvoirs publics », M. Jean-Pierre Sueur ;
- sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », M. Loïc Hervé ;
- sur les crédits de la mission « Sécurités », consacrés à la police nationale, à la gendarmerie nationale, à la sécurité et à l'éducation routières, M. Henri Leroy ;
- sur les crédits de la mission « Sécurités » consacrés à la sécurité civile, Mme Catherine Troendlé.
Proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi - Examen des amendements
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements de séance sur la proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Je ne reviendrai pas sur la discussion ayant eu lieu la semaine dernière. Quatre amendements nous sont aujourd'hui proposés. L'amendement n° 2, présenté par M. Prince, vise à répondre au risque d'inconstitutionnalité qui avait été relevé. Il est le fruit de discussions entre l'auteur du texte et un certain nombre de membres de la commission, dont je fais partie. Il vise à procéder à une réécriture globale de l'article unique en apportant une précision sur l'opérationnalité des dispositions prévues.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est-il compatible avec les amendements suivants ?
M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n° 4 rectifié de Mme Harribey procède du même esprit, puisqu'il précise la notion d'entrave, mais il n'est pas compatible avec l'amendement précédent. Je propose donc que son auteur sous-amende l'amendement n° 2, en conservant les dispositions de son amendement qui concerne les assemblées élues et la liberté de création artistique.
M. Philippe Bas, président. - Votre proposition vise donc à faire droit pour partie à l'amendement n° 4 rectifié.
M. Loïc Hervé. - Je veux saluer les efforts réalisés par un certain nombre de collègues, qui ont travaillé à une rédaction alternative. Le groupe Union centriste s'est associé aux efforts rédactionnels pour sortir de l'impasse dans laquelle nous étions la semaine dernière. La profession agricole s'est émue de nos discussions. Eu égard à certains mouvements contemporains, tels que le blocage de boucheries par des mouvements végans, on peut comprendre ces réactions. Mais je tiens à dire clairement aujourd'hui à ceux-là mêmes qui nous inondent de mails, non pas bien sûr pour influencer le législateur, mais pour nous informer ou nous éclairer, que l'arroseur pourrait être arrosé. Il se pourrait que, dans le cadre de certaines manifestations organisées par les agriculteurs eux-mêmes, ceux-ci tombent sous le coup du texte que nous sommes en train de rédiger. Je veux que cela figure au compte rendu de notre réunion, afin d'éviter toute ambiguïté.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie du débat que vous avez vous-même ouvert la semaine dernière, car il a été à l'origine des améliorations rédactionnelles que nous avons collectivement proposées en vue de lever des ambiguïtés et de corriger des imprécisions.
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre collègue Laurence Harribey vous prie de bien vouloir excuser son absence, car elle est retenue dans une autre instance du Sénat. Par l'amendement n° 4 rectifié, notre collègue a contribué à proposer une solution pour trouver une issue. Notre groupe votera cet amendement et sera ouvert à l'idée de le transférer en sous-amendement, monsieur le rapporteur. Nous débattrons de ce sujet lors de notre réunion de groupe.
D'ailleurs, je rejoins les propos de M. Hervé, je ne suis pas du tout certain que ne subsistent pas des problèmes de constitutionnalité avec l'amendement n° 2. Le droit de manifester est important. Nous sommes interrogatifs quant au 2° du dispositif proposé, car les sanctions prévues pour ce qui concerne les entraves au déroulement d'activités sportives ou de loisir sont assez lourdes. Nous n'y sommes pas hostiles - il est souhaitable de trouver des solutions -, mais, à ce stade, nous nous abstiendrons sur cet amendement et sur les deux suivants.
M. Philippe Bas, président. - Je note que votre groupe est constructif pour trouver une solution satisfaisante.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Je veux préciser que notre collègue Jean-Paul Prince fait une distinction entre l'entrave aux activités agricoles, commerciales et artisanales, qui est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, et les actes d'obstruction aux activités sportives et de loisir, punis de six mois d'emprisonnement et de 5 000 euros d'amende.
M. Philippe Bas, président. - Ce point mérite en effet d'être précisé, car n'apparaît dans l'amendement que le quantum des peines pour les actes d'obstruction aux activités sportives et de loisir. Or la peine est plus faible que pour l'entrave aux activités professionnelles.
M. Jean-Pierre Sueur. - Veillons au droit de manifester.
M. Philippe Bas, président. - Nous partageons cette préoccupation. À ce stade, je pense que l'ambigüité est levée, mais nous prenons en compte toutes vos observations.
M. Philippe Bonnecarrère. - Pour ma part, je formulerai moi aussi quelques réserves, tout en prenant acte de l'amélioration rédactionnelle qui nous est proposée. Des précisions ont été apportées, et vous avez essayé de lever toute incertitude quant à l'inconstitutionnalité de la proposition de loi.
Toutefois, demeure la question de la place du droit pénal dans notre société : ce droit semble appelé à répondre à toutes les insuffisances de la régulation sociale dans notre pays. Nous avons tous compris l'objectif du texte qui nous est présenté. Élu du Sud-Ouest, je comprends les préoccupations de nos agriculteurs et des chasseurs. Cela étant, il ne me semble pas raisonnable d'introduire du droit pénal partout.
Nous vivons deux grands cycles.
Premier cycle, notre pays s'est récemment armé pour lutter contre le terrorisme, un travail nécessaire, utile et important, qui nous a cependant conduits à certaines formes de distorsion : la police administrative va quasiment sur le répressif et le droit pénal remonte très en amont, avant même le passage à l'acte. Mais le combat que notre pays devait mener face au terrorisme est exceptionnel ; c'est ce qui explique que l'on soit allé très loin dans la réduction des libertés. Nous abordons maintenant un deuxième cycle. Voilà quelques mois, nous avons eu entre nous un débat difficile sur la question de l'interdiction préventive de manifester ; on connaît les décisions du Conseil constitutionnel. Deux propositions de loi vont bientôt nous être soumises : l'une émanant de l'Assemblée nationale, qui vise à lutter contre les contenus haineux sur Internet, l'autre du Sénat, qui porte sur l'entrave en matière agricole et pour ce qui concerne la chasse. Ces deux textes touchent des questions morales, des problèmes comportementaux.
Tout en comprenant, je le répète, la préoccupation politique exprimée au travers des dispositions qui nous sont proposées, notre droit pénal risque de devenir notre outil de régulation sociale. Comme nous ne parvenons pas à traiter nos oppositions, nos difficultés, et que la police administrative montre très clairement des faiblesses, nous recourons à des catégories de droit pénal. Or, je crains, comme Loïc Hervé, des effets de bord, avec de mauvaises conséquences. Je suis donc, pour le moins, extrêmement réservé sur le principe des évolutions qui nous sont présentées. C'est un droit de bonnes intentions, mais je ne suis pas certain qu'il s'agisse d'un bon droit pour notre société, en tout cas pour nos libertés.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, mon cher collègue, de cette mise en perspective fort intéressante et approfondie.
Mme Josiane Costes. - Je veux saluer, moi aussi, les efforts réalisés pour amender ce texte ; la rédaction s'en trouve nettement améliorée. Toutefois, nous ne voterons pas l'amendement n° 2 - nous allons discuter du texte tout à l'heure lors de notre réunion de groupe -, car le groupe du RDSE serait favorable à un retrait de ce texte au profit d'une réflexion plus aboutie sur la facilitation des modalités d'indemnisation des personnes subissant des actes d'entrave et sur les sanctions à envisager envers les auteurs de ces actes.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Je partage en partie les propos de M. Philippe Bonnecarrère. Si le droit pénal finit par être un outil de régulation sociale, pour reprendre ses termes, cela tient au fait que, en amont, les structures intermédiaires ne parviennent pas à apporter des réponses adaptées aux mouvements contestataires.
M. Philippe Bas, président. - Là est le problème.
M. François Bonhomme, rapporteur. - On le constate actuellement, les phénomènes de contestation prennent la forme d'entraves aux activités professionnelles, agricoles en particulier. Les chiffres qui nous ont été communiqués sont clairs, ce phénomène s'accroît et la réponse pénale est insuffisante. D'ailleurs, le ministère de la justice a donné instruction aux procureurs d'apporter des réponses beaucoup plus rapides et systématiques.
Madame Costes, c'est votre droit de réfléchir aux modalités d'indemnisation, mais je veux vous dire une chose : quand on parle d'indemnisation, c'est que l'on n'a pas réprimé les actions visant à entraver une liberté fondamentale, à commencer par la liberté du travail.
Mme Josiane Costes. - Notre réflexion devrait aussi porter sur les sanctions.
M. Alain Marc. - Je ne sais pas si ce texte, sur lequel mon groupe prendra position tout à l'heure, sera utile pour ce qui concerne le délit d'entrave, mais, même s'il est imparfait, il faut prendre des mesures. Certes, se posent en amont des problèmes de régulation, mais il faut agir pour prévenir les phénomènes d'autodéfense que nous risquons de voir apparaître.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2, ainsi qu'à l'amendement n° 4 rectifié sous réserve de rectification.
Article additionnel après l'article unique
M. François Bonhomme, rapporteur. - Les amendements identiques nos 1 et 3 visent à compléter le délit d'entrave en introduisant une infraction spécifique d'intrusion dans les bâtiments agricoles. Nous souhaitons que le texte ait une portée générale et rejetons toute incrimination spécifique, afin de ne pas le fragiliser. Je propose donc d'émettre un avis défavorable à ces deux amendements, qui sont en outre largement satisfaits par le droit existant.
M. Philippe Bas, président. - C'est toute la différence entre des entraves pacifiques et des violences, ces dernières étant déjà punies par le code pénal.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 1 et 3.
La commission donne les avis suivants :
La réunion est close à 9 h 55.
Mercredi 2 octobre 2019
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Menaces et agressions auxquelles sont confrontés les maires - Communication
M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, je veux vous présenter les résultats du questionnaire portant sur les questions de sécurité que la commission des lois a mis en ligne du 13 août au 15 septembre dernier à destination de tous les maires, adjoints et conseillers municipaux délégués de métropole et d'outre-mer. Je vous exposerai ensuite quelques propositions, dont certaines recoupent d'ailleurs celles que formule le Gouvernement.
Permettez-moi de souligner au préalable qu'il s'agit non pas d'un sondage effectué auprès d'un échantillon représentatif de l'ensemble des maires de France, mais d'une consultation en grandeur réelle reposant sur les réponses volontaires des élus.
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous ne devons pas avoir de scrupules sur cette question. En revanche, il est important de savoir de quels maires nous parlons. Ce n'est pas la même chose selon que l'on est maire d'une commune de 150 000 habitants ou d'une commune de 25 ou de 1 500 habitants.
M. Philippe Bas, président. - Je reviendrai ultérieurement sur ce point, car l'enquête a permis de caractériser l'origine des réponses en fonction de la taille des communes, de leur lieu géographique et des fonctions occupées par l'édile. Nous avons recueilli 3 812 réponses, ce dont je me réjouis. Celles-ci permettent de mesurer la réalité du phénomène. Ainsi, 92 % des élus ayant répondu ont été victimes d'incivilités, d'injures, de menaces ou d'agressions physiques.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela n'a rien d'étonnant.
M. Philippe Bas, président. - Par ailleurs, 14 % d'entre eux ont subi des attaques physiques, pour un total de 543 agressions ; 16,4 % d'entre eux déclarent que leur famille et leurs proches ont également été victimes de comportements malveillants. De plus, 59 % d'entre eux estiment que les agissements malveillants sont devenus plus fréquents depuis les dernières élections municipales de 2014. Pourtant, seuls 37 % des élus ayant répondu ont saisi la justice à la suite d'une attaque physique ou verbale.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela ne sert à rien.
M. Philippe Bas, président. - Seulement 21 % des plaintes déposées ont abouti à la condamnation pénale des fautifs. Nos élus municipaux ont aussi le sentiment qu'ils n'ont pas les moyens de faire respecter leur autorité : dans 45 % des cas, les actes malveillants dont ils sont victimes surviennent à l'occasion de l'exercice de leurs pouvoirs de police. La question des moyens mis à leur disposition pour assumer leurs responsabilités en matière de police est vraiment essentielle ; le Gouvernement a d'ailleurs réagi très vite sur ce point. Enfin, 86 % des élus ayant répondu déclarent ne pas avoir suffisamment de moyens de contrainte pour faire respecter leurs arrêtés de police administrative.
Tels sont les principaux éléments que vous retrouverez dans le document qui vous a été remis. Pour répondre à la préoccupation exprimée par notre collègue Pierre-Yves Collombat, je précise qu'un tableau montre que les réponses varient selon la strate de population dont relève chaque commune. Ainsi, les maires des communes de moins de 500 habitants sont nettement moins affectés par les phénomènes de violence que la moyenne ; en revanche, ils le sont un peu plus que la moyenne dans les communes de 500 à 1 000 habitants, beaucoup plus que la moyenne dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants et la proportion s'infléchit pour les communes plus importantes encore : plus la ville est grande, moins le maire est personnellement exposé à des actes de malveillance.
Notons qu'un cinquième des maires ayant répondu sont des femmes, ce qui représente une légère surreprésentation par rapport à la moyenne nationale (16,9 %). Par ailleurs, 90 % des réponses émanent des maires, 8 % des adjoints au maire et 2 % des conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions. Certaines agressions sont particulièrement violentes. Voici quelques exemples d'agressions recensées : 105 coups donnés ; 66 altercations ou bousculades ; 32 attaques avec voiture ou scooter ; 14 attaques au couteau, à la hache ou à la machette ; 152 menaces de mort, etc. La France entière s'est émue, à juste titre, du décès du maire de Signes et, même si les actes décrits par les répondants n'ont pas abouti à la mort d'un élu, ceux-ci sont d'une rare violence. Se pose aussi la question des réseaux sociaux : 19 % des élus ayant répondu ont déjà fait l'objet d'attaques en ligne. Pourquoi les maires ne portent-ils pas plainte ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela ne sert à rien.
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas tout à fait exact.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si vous voulez des exemples, je vous en donnerai.
M. Philippe Bas, président. - Je l'ai indiqué, seuls 37 % des participants ont saisi la justice à la suite d'une attaque. Seulement 21 % des plaintes déposées ont abouti à la condamnation pénale des fautifs ; 7 % sont en attente de jugement ; 16 % des plaignants n'ont pas d'information ; dans 6 % des cas, l'affaire a été classée sans suite et 40 % des plaintes ne font l'objet d'aucune suite pénale - des rappels à la loi peuvent toutefois avoir été prononcés. Cette enquête met en évidence le fait que les maires ayant porté plainte ne sont pas satisfaits du résultat, une partie d'entre eux n'en étant même pas informés. En outre, les maires estiment qu'ils ne sont pas suffisamment soutenus. Seuls 32 % des participants ont bénéficié d'une protection juridique. La procédure est longue : il faut demander l'autorisation du conseil municipal et la procédure grève le budget de la commune, déjà très faible. Parfois, la commune n'est pas assurée. Près de 85 % des élus déclarent ne pas avoir reçu d'assistance des services de l'État après avoir subi des agressions, menaces ou outrages. Dans 86 % des cas, les élus estiment ne pas avoir suffisamment de moyens de contrainte pour faire respecter leurs arrêtés de police administrative. Cette assertion est d'autant plus vraie si la commune ne dispose pas d'une police municipale. Ainsi, 21 % des maires qui en sont dotés déclarent avoir suffisamment de moyens, contre 11 % en l'absence de police municipale.
Au regard des résultats, je vous soumettrai des propositions, dont certaines sont de nature législative - les rapporteurs du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique vous les présenteront tout à l'heure -, et d'autres des mesures d'organisation administrative. Deux grandes catégories d'actions se dessinent : celles qui consistent à renforcer l'autorité des maires et l'effectivité de leurs pouvoirs de police, et celles qui visent à accompagner et à protéger le maire dans l'exercice de son mandat. Concernant les mesures relatives aux sanctions, je vous propose de permettre aux agents de la police municipale de dresser des amendes forfaitaires ou timbres-amendes pour les infractions aux arrêtés de police municipale dont la constatation ne nécessite pas d'actes d'enquête : il s'agit d'une mesure très attendue que la commission des lois a déjà formulée à de nombreuses reprises, et qui est par ailleurs évoquée dans le rapport de François Grosdidier fait au nom de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure. Aujourd'hui, sauf exception, les infractions ne peuvent pas donner lieu à des amendes forfaitaires. Nous demanderons au Gouvernement de prendre ce décret.
Nous demanderons également de porter de 38 à 150 euros le montant maximal de l'amende encourue en cas d'infraction à un arrêté de police, une mesure qui relève également d'un décret.
Par ailleurs, il conviendrait de développer les amendes administratives qui sont directement prononcées au nom de l'administration municipale. Le Gouvernement formule des propositions en ce sens dans la lettre rectificative au projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, mais celles-ci soulèvent un problème constitutionnel : une sanction pénale et une sanction administrative ne peuvent être prononcées pour punir une même faute, et il faut que la sanction administrative soit proportionnée à la faute. Aussi, la mesure du Gouvernement mérite d'être améliorée. Nous proposons que le parquet soit informé du lancement d'un processus d'amende administrative dans la commune et, si ce dernier veut poursuivre, la procédure pénale l'emportera.
En outre, nous proposons de simplifier les conditions de mutualisation des polices municipales en vue d'une mutualisation au niveau intercommunal. Un plus grand nombre de maires pourront disposer sur le territoire de leur commune d'agents qu'ils n'ont pas à rémunérer directement et sur lesquels ils auront autorité pour faire constater un certain nombre d'infractions. Nous avons observé que les conventions de coordination pour l'utilisation des polices municipales sont trop formelles ; le procureur de la République ne les signe même pas. Donnons-leur davantage de substance ! C'est une proposition de nature législative, qui pourra être intégrée dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
Nous proposons que l'information des maires sur les suites judiciaires soit renforcée. De nombreux maires demandent que les poursuites soient systématiques. Nous ne pouvons pas aller jusque-là compte tenu du principe d'opportunité des poursuites, mais nous pouvons faire en sorte que l'information des maires soit améliorée.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Comme celle de tous les justiciables !
M. Philippe Bas, président. - Ceux qui exercent l'autorité publique dans l'intérêt général méritent d'être protégés, à l'instar de ce qui se fait pour les policiers, les gendarmes et les sapeurs-pompiers. Enfin, il existe un système d'aides financières pour le déploiement de caméras-piétons ; nous souhaitons qu'il soit renforcé.
La seconde catégorie de propositions comprend des mesures visant à accompagner et protéger le maire dans l'exercice de son mandat. Tout d'abord, le Gouvernement propose d'obliger les communes à contracter une assurance pour couvrir la protection juridique des maires, mais il oublie les adjoints et les conseillers municipaux ayant reçu délégation. Nous souhaitons donc leur élargir le champ de l'assurance obligatoire. Ensuite, nous proposons de supprimer la délibération préalable du conseil municipal sur l'attribution de la protection juridique à un élu : elle serait de droit, sauf si le conseil municipal s'y oppose. Il s'agit de mesures législatives.
Nous formulons deux autres propositions, l'une concerne l'information des maires sur les suites judiciaires données aux infractions signalées par lui ou constatées par ses agents de police municipale ; l'autre a trait à la formation des maires en s'appuyant sur les services du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui assurent aujourd'hui une formation pour les collaborateurs des maires, mais pas pour les maires. Enfin, nous allons demander à la garde des sceaux de donner des instructions très fermes aux procureurs pour qu'ils informent systématiquement les maires même lorsqu'ils estiment qu'il n'y a pas lieu d'engager des poursuites. On ne saurait laisser les maires sans réponse. Tel est le plan d'action que je vous recommande d'adopter au regard des résultats de notre enquête.
Mme Brigitte Lherbier. - Sur le terrain, le climat de tension est réel, même en l'absence de plainte. J'en veux pour preuve les difficultés que nous rencontrons pour faire assurer nos locaux de permanence. Nous acquittons de très fortes cotisations, voire essuyons des refus d'assurance.
Je suis frappée du manque de connaissance des maires sur les suites données aux plaintes. Bien souvent, nos concitoyens se tournent vers la mairie pour être rassurés et obtenir des explications. Il est regrettable que le maire ait si peu d'informations à leur apporter.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il est toujours très gratifiant de constater que nos impressions sont vérifiées. Je ne suis pas surpris des résultats du questionnaire. Je suis en revanche plus étonné de la modestie des propositions que vous en tirez. Réalisez-vous la gravité de la situation ? Certes, les situations sont variables : rien de commun entre les incivilités à visage découvert, qui sont traitées par la justice et aboutissent généralement à une sanction, et les attaques dont l'auteur reste inconnu. J'ai moi-même dû être hospitalisé après une fracture du crâne. Ces attaques se produisent bien souvent dans les communes de taille moyenne. Malheureusement, nous manquons de moyens physiques pour y faire face, que ce soit dans les communes, mais aussi dans les gendarmeries et les commissariats de police.
Les maires sont considérés par les juges comme une population à risque, des délinquants en puissance qui auraient naturellement tendance à abuser de leurs pouvoirs ! Il faut un véritable statut de l'élu, car le maire n'est pas un citoyen lambda ; il agit au nom de l'intérêt public, voire, dans certains cas, au nom de l'État.
Les propositions que vous présentez n'auront aucun effet, pas plus que les dispositions du projet de loi. Les cours du soir, ça ne suffit pas !
M. Philippe Bas, président. - Nos propositions ne sont pas spectaculaires, mais c'est leur addition et leur convergence qui leur confèrent un effet plus massif. Les changements de pratiques ne se décrètent malheureusement pas.
M. Éric Kerrouche. - Les données que vous avez recueillies sont intéressantes, elles permettent d'objectiver le débat. Je regrette toutefois que nous n'ayez pas opéré de redressement des données statistiques pour les communes de moins de 500 habitants. La carte crée une illusion d'optique en présentant des données brutes, non rapportées à la population du département. Enfin, le libellé très large de la question sur les incivilités ne permet pas de tirer d'enseignement très probant des réponses récoltées.
M. Philippe Bas, président. - Nous avons établi un questionnaire ; il ne s'agit pas d'un sondage. C'est donc par choix que nous n'avons pas effectué de redressement. Tous nos résultats doivent bien entendu être utilisés avec précaution, car ils ne sont pas exempts de biais méthodologiques.
M. François Grosdidier. - Je souscris à vos douze propositions. Mais le fond du problème, c'est la façon dont certains magistrats traitent les plaintes qui sont déposées. Nous pourrions publier plusieurs volumes remplis d'anecdotes. À titre personnel, ma voiture a été incendiée et j'ai reçu des menaces de mort ; le procureur a mis en cause mon propre fils et ce n'est qu'après recours à des tests ADN qu'il a pu être innocenté ; le véritable coupable n'a été confondu que plusieurs années plus tard. Heureusement, il existe également des magistrats avec lesquels la coopération est bonne !
Nous avons élevé les pompiers au rang de personnes détentrices de l'autorité publique. Mais je reste étonné de la distorsion de traitement qui existe entre les outrages à magistrat, sévèrement réprimés, et les outrages aux personnes détentrices de l'autorité publique, qui le sont moins. Nous devrions exiger de la garde des sceaux que ces outrages soient sanctionnés avec la même fermeté. Une jurisprudence rigoureuse aurait un effet dissuasif.
M. Yves Détraigne. - Ce rapport rend bien compte des situations vécues sur le terrain. Les propositions sont de bon sens. Je regrette toutefois que la dimension préventive ait été oubliée. À titre personnel, j'organisais régulièrement des réunions d'information pour expliquer le rôle du maire, des gendarmes, du procureur, et inciter mes concitoyens à contribuer au maintien de la tranquillité publique.
M. Philippe Bas, président. - L'enjeu est double : c'est d'abord une question d'évolution de la société et d'éducation générale ; c'est aussi une question plus particulière d'éducation de nos concitoyens au respect de l'autorité du maire. Rappelez-vous que la commune c'est une petite république dans la grande !
M. André Reichardt. - Je tiens à remercier notre président pour ce très intéressant travail. Je voudrais évoquer les difficultés des maires des petites communes sans police municipale. Ils sont très seuls au moment d'exercer leurs pouvoirs de police surtout la nuit : la gendarmerie - quand elle répond ! - n'est pas toujours en mesure d'intervenir pour les seconder. J'ai eu cette expérience personnelle et ai créé une petite police municipale. Votre proposition n° 5 qui prévoit une meilleure formation et un soutien juridique est intéressante, mais insuffisante ; il faudrait garantir à ces maires un véritable soutien matériel et juridique.
M. Philippe Bas, président. - Permettez-moi de vous livrer le témoignage édifiant d'une jeune maire : « Quand j'ai été menacée de mort, je suis allée voir le préfet pour lui demander quelle protection il allait mettre en place ; non seulement il n'a mis en place aucune protection, mais en plus il m'a dit que le mieux serait que je démissionne ; j'avais été élue maire par le conseil municipal après le suicide de notre maire. »
M. Alain Marc. - Ces propositions vont dans le bon sens. Elles nous interrogent sur notre rôle en tant que sénateurs. Nous sommes, sur le terrain, la courroie de transmission entre les maires, la justice et la gendarmerie ou la police.
Mme Marie Mercier. - Je vous remercie d'avoir élaboré ce questionnaire pour recueillir le ressenti des maires. Il en ressort qu'ils ne se sentent suffisamment soutenus ni par la justice ni par la police. En outre, 20 % des répondants maires sont des femmes : pourquoi une telle surreprésentation ? Est-ce parce qu'elles ont une plus grande propension à répondre ou parce qu'elles sont davantage agressées ? Lors de son audition, M. Lecornu a indiqué que 95 % des maires obtenaient une réponse en justice ... Il ne me semble pas conscient de ce qui se passe sur le terrain !
M. Philippe Bas, président. - En effet, c'est plutôt l'inverse ! D'après les résultats de l'enquête, il apparaît que les femmes subissent autant d'attaques verbales que les hommes, souvent à caractère sexiste, mais moins de violences physiques. Leur famille est aussi plus souvent mise en cause : dans 18,8 % des cas, leur famille ou leurs proches ont été victimes, contre 16,4 % en moyenne. Le département de la Saône-et-Loire, dont vous êtes élue, est parmi les départements dont nous avons reçu le plus de réponses à notre questionnaire, probablement grâce aux réunions que vous avez organisées. Soyez-en remerciée.
M. Dany Wattebled. - J'ai eu une récente expérience de rodéos de motos et voitures dans ma commune. J'ai appelé la police à 22 h 30. Elle n'a pu intervenir qu'à une heure du matin. Ne pourrait-on pas imaginer une ligne spécifique pour les élus locaux ?
M. Philippe Bas, président. - Il suffit que le chef de brigade donne son numéro de portable ! C'est souvent le cas. Cela permet au maire de ne pas être dans la même situation qu'un citoyen lambda. Je préconise, dans le rapport, l'instauration d'une hot line.
M. François Bonhomme. - La jeune maire de trente ans dont vous avez relayé le témoignage est élue de mon département. Elle est devenue maire suite au suicide de son prédécesseur dont elle était la première adjointe. Victime de vingt-cinq injures et menaces de mort, elle a porté plainte une dizaine de fois. Comme vous l'avez rappelé, le préfet lui a conseillé de démissionner. Quant au procureur, il n'a pas réagi. Pour obtenir le déclenchement d'une enquête, elle a dû faire appel à un avocat. Au final, il s'avère que ces menaces émanaient de proches de l'ancienne équipe municipale. On voit, à travers de tels exemples, le décalage entre le discours public et la réalité de terrain.
M. Jean Louis Masson. - Soyons prudents avec les éléments non statistiques de ce questionnaire, car les répondants présentent des profils particuliers. Je pense notamment aux différences de réponses entre hommes et femmes, qui peuvent aussi s'expliquer par la moindre ancienneté dans leur mandat de ces dernières.
M. Philippe Bas, président. - Il est indispensable de prendre en compte les impératifs méthodologiques liés à un tel questionnaire. Toutefois, et même s'il ne s'agit pas d'un sondage, le nombre très important de réponses reçues nous éclaire sur la réalité du terrain. Il nous permet de fonder notre plan d'action sur ce que vivent les élus au quotidien. Permettez-moi de vous rappeler que, parallèlement, notre commission mène des travaux sur la sécurité des pompiers, conduits par nos collègues Patrick Kanner, Loïc Hervé et Catherine Troendlé.
La commission autorise la publication du rapport.
Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - À la suite de la crise des « gilets jaunes » et du Grand débat, le Gouvernement reconnaît enfin la nécessité de s'appuyer sur les collectivités territoriales, leurs élus et, tout particulièrement les maires, véritables sentinelles de la République sur notre territoire. Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, ne peut que s'en féliciter.
Alors qu'un vaste projet de loi relatif à la décentralisation, à la différenciation territoriale et à la déconcentration de l'État, dit « 3D », est annoncé pour le second semestre 2020, le Gouvernement nous présente un projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, à la portée plus limitée.
Il s'agit, selon les termes du Premier ministre, de faire disparaître les « irritants » de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Les mesures proposées visent en effet à apporter divers assouplissements aux règles excessivement rigides imposées par les dernières réformes territoriales, mais aussi à consolider les pouvoirs des communes et des maires et à apporter plusieurs améliorations attendues aux conditions d'exercice des mandats locaux.
Ces diverses mesures, souvent directement inspirées de propositions de loi ou de travaux d'information du Sénat, sont pour la plupart bienvenues. Nous avons néanmoins souhaité donner à ce texte une ambition plus vaste.
La coopération intercommunale constitue l'un des principaux volets de ce projet de loi. Les dernières réformes territoriales ont, sur ce sujet, suscité beaucoup d'incompréhension et de difficultés pratiques, voire de blocages, sur le terrain. Le texte du Gouvernement, qui traite à la fois de la gouvernance, des compétences et du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tente d'apporter des remèdes à ces dysfonctionnements.
Nous vous proposerons de renforcer sensiblement les mesures proposées. L'objectif est de consolider la place des communes et des maires dans le fonctionnement de l'intercommunalité, qui doit rester un espace de coopération et, surtout, d'assouplir la répartition des compétences entre les échelons communal et intercommunal afin d'adapter l'organisation aux réalités du territoire. Il n'est pas question de détricoter l'intercommunalité. La coopération intercommunale représente une chance et une force pour notre pays, y compris pour les territoires ruraux, à condition que ses formes soient adaptées aux besoins de chaque territoire et qu'elle n'éloigne pas inutilement la prise de décision du terrain.
Les mesures relatives à la gouvernance de l'EPCI ont pour objet de remettre le maire au coeur du village. Dans l'ensemble, elles vont dans le bon sens. Elles encouragent à la conclusion d'un pacte de gouvernance et à la création d'une conférence des maires, tout en conservant aux élus locaux les latitudes nécessaires pour adapter la gouvernance de leur EPCI aux spécificités de leur territoire. Nous vous proposerons, pour plus de souplesse, d'autoriser les EPCI, dans le cadre du pacte de gouvernance, à confier la création ou la gestion de certains équipements ou services intercommunaux à leurs communes membres. Nous vous proposerons également, afin de renforcer l'association de l'ensemble des élus municipaux, de consacrer leur droit à l'information sur les affaires intercommunales.
Les ajustements proposés par le Gouvernement en matière de répartition des compétences au sein du bloc communal sont bienvenus, mais limités. Nous proposerons de les enrichir. S'agissant de la distribution d'eau et de l'assainissement des eaux usées, le Gouvernement a pris conscience des dysfonctionnements provoqués par le transfert obligatoire de ces compétences à l'intercommunalité. Toutefois, nous estimons que le mécanisme de délégation de compétence prévu par le projet de loi est inutilement complexe. Il nous semble préférable que ce transfert redevienne facultatif, conformément à la position constante du Sénat.
En matière de tourisme, à la suite des nombreuses difficultés issues de la loi NOTRe, le texte du Gouvernement permettrait aux communes classées stations de tourisme, au nombre de 400 environ, de reprendre la maîtrise de la compétence « promotion du tourisme » et la gestion de leur office de tourisme. Nous vous proposerons d'étendre cette possibilité aux communes membres de communautés urbaines ou de métropoles. Il nous semble également nécessaire d'organiser la coopération entre ces communes et leur EPCI.
Au-delà de ces mesures sectorielles, il nous paraît souhaitable d'aller plus loin, afin de faire prévaloir le principe de subsidiarité. Nous vous proposerons donc d'adopter plusieurs articles additionnels. Le premier vise à supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération. Cette catégorie n'a plus lieu d'être aujourd'hui, à présent que les compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre se sont largement développées. Les compétences exercées à titre optionnel le seraient désormais à titre facultatif. Le deuxième article additionnel ouvrirait la voie à des transferts « à la carte » de compétences facultatives aux EPCI à fiscalité propre, sur le modèle de ce qui existe dans les syndicats de communes. Le troisième article additionnel permettrait d'inscrire dans la loi la procédure de restitution de compétences d'un EPCI à fiscalité propre à ses communes membres, et le quatrième d'assurer la neutralité financière de ces restitutions. Enfin, le cinquième article additionnel permettrait de limiter le transfert de la compétence voirie aux seules voies d'intérêt communautaire ou métropolitain.
Troisième thématique liée à l'intercommunalité : le périmètre des EPCI et la carte intercommunale. Le projet de loi comprend quelques dispositions pour remédier aux égarements les plus criants de la dernière refonte de la carte intercommunale, qui n'a pas toujours tenu compte des réalités territoriales - mariages forcés, périmètres très vastes ... Serait ainsi créée une procédure de scission d'une communauté de communes ou d'agglomération, afin de simplifier les conditions d'un « divorce à l'amiable ». De même, le projet de loi propose de créer, au bénéfice des communes membres d'une communauté d'agglomération, une procédure dérogatoire de retrait de la communauté en vue d'une adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre. Une telle procédure existe déjà dans les communautés de communes. Ces mesures sur l'intercommunalité nous semblent aller dans le bon sens. Nous vous proposons de les adopter, telles que complétées par les dispositions que je viens de vous présenter.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le projet de loi prévoit de renforcer et de sécuriser les pouvoirs de police du maire. Celui-ci dispose, vous le savez, de larges pouvoirs de police administrative. Il peine toutefois à assurer le respect de la règlementation qu'il édicte et des mesures individuelles qu'il prescrit. Le législateur, au cours des dernières années, a donc attribué au maire de nouvelles prérogatives ainsi que des pouvoirs de sanction élargis au titre de certaines polices spéciales. Le projet de loi s'inscrit dans cette logique.
Les prérogatives du maire seraient renforcées en matière d'établissements recevant du public, d'immeubles menaçant ruine, de débits de boissons et pour assurer le respect du droit de l'urbanisme. Plus innovant, le projet de loi permettrait au maire de prononcer des amendes administratives en cas de manquement à un arrêté du maire en matière d'occupation et d'encombrement du domaine public. Ces mesures vont dans le bon sens et les amendements que nous vous proposerons visent à en garantir la constitutionnalité et la proportionnalité. Nous vous proposerons également d'étendre les prérogatives du maire en matière de lutte contre les épaves et de régulation des établissements diffusant de la musique.
Au-delà de ces mesures sectorielles, et dans la droite ligne du plan d'action pour une plus grande sécurité des maires que le président Bas vient de présenter, plusieurs de nos amendements visent à restaurer l'autorité du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Il s'agit de la traduction législative des propositions issues de la consultation des maires que notre commission a lancée au mois d'août. La police municipale est apparue à cette occasion comme un instrument à renforcer pour faciliter l'exercice par le maire de ses pouvoirs de police. Nous vous proposerons donc d'adopter deux amendements visant, d'une part, à assouplir les conditions de mutualisation au niveau intercommunal des agents de police municipale, d'autre part, à encourager une meilleure complémentarité et coordination entre la police municipale et les forces de sécurité de l'État. Enfin, il nous semble nécessaire, afin de répondre aux inquiétudes des maires, d'étendre l'obligation d'information des maires par le procureur de la République quant aux suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de la commune.
S'agissant des conditions d'exercice des mandats locaux et afin de mieux reconnaître l'engagement des élus, le projet de loi propose une amélioration de leur régime indemnitaire. Le plafond indemnitaire des maires et des adjoints au maire des petites communes serait sensiblement augmenté - triplé, pour les plus petites communes. En contrepartie, le projet de loi supprimerait la procédure protectrice prévue pour le maire, qui ne permet au conseil municipal de réduire l'indemnité que si le maire en fait lui-même la demande. L'initiative du Gouvernement est louable dans son esprit, et nous tenons à la saluer. Toutefois, le dispositif proposé nous apparaît peu réaliste ; d'abord parce que la majorité des communes ne pourra pas supporter une telle augmentation de l'indemnité de leur maire, alors même qu'aucune ressource financière supplémentaire n'est prévue notamment via la dotation élu local ; ensuite, parce que la suppression de la procédure protectrice prévue pour l'indemnité du maire contribuerait à fragiliser ce dernier face à son conseil municipal ; enfin, sur le plan politique, parce que les élus locaux, à peine élus, pourraient difficilement assumer une telle augmentation de leurs indemnités. C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons un dispositif alternatif, plus raisonné et plus raisonnable, afin de rendre cette augmentation de l'indemnité des élus suffisante, adaptée et soutenable.
En matière indemnitaire, nous vous présenterons d'autres amendements qui visent notamment à corriger les incohérences des règles applicables aux communautés de communes et à pérenniser le régime indemnitaire des présidents et des vice-présidents des syndicats de communes dont le périmètre est inclus dans celui d'un EPCI à fiscalité propre.
Deuxième volet des conditions d'exercice des mandats locaux, le projet de loi comporte plusieurs mesures concrètes pour permettre aux élus de mieux concilier leur mandat local, d'une part, et leur vie professionnelle et personnelle, d'autre part. Le congé électif serait étendu à l'ensemble des communes, des autorisations d'absence seraient plus largement octroyées, et les frais de garde et d'assistance des élus seraient mieux pris en charge. Nous avons oeuvré pour que le Gouvernement, qui en a seul le pouvoir, accepte d'étendre la compensation de cette dernière mesure à toutes les communes de moins de 3 500 habitants.
Le projet de loi propose par ailleurs de refondre les dispositifs de formation des élus locaux. Ces formations sont aujourd'hui financées via deux dispositifs : une enveloppe prévue dans les budgets locaux, qui doit représenter entre 2 et 20 % des indemnités de fonction des membres de l'assemblée délibérante ; et le droit individuel à la formation (DIF), basé sur une taxe prélevée sur les indemnités de fonction. L'utilisation de ce dispositif est très inégale : les enveloppes prévues dans les budgets locaux sont sous-consommées, alors que le DIF devrait connaître une situation déficitaire à compter de 2020. Le système doit donc être intégralement repensé, avec un système de contrôle plus efficace. Nous vous proposerons de nous assurer de la portabilité des droits à la formation. À titre d'exemple, un élu pourrait cumuler les droits à formation acquis pendant son mandat local, d'une part, et ceux acquis au titre de son activité professionnelle, d'autre part. Par ailleurs, nous donnerons un avis favorable à des amendements visant à ce que l'expérience acquise au cours du mandat soit prise en compte dans la validation des acquis de l'expérience pour la délivrance des diplômes universitaires et à ce que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) soit autorisé à organiser des formations à l'attention des élus locaux.
Enfin, le projet de loi s'attache à mieux protéger les élus locaux. Ils disposent d'un droit à bénéficier d'une protection fonctionnelle soit lorsqu'ils font l'objet de poursuites pénales ou civiles, soit lorsqu'ils sont victimes d'agressions, de menaces ou d'outrages dans l'exercice ou du fait de leurs fonctions. L'effectivité de ce droit se révèle pourtant relative, notamment dans les petites communes qui n'ont souvent pas les moyens d'offrir à leurs élus la protection qui leur est due. Le projet de loi prévoit donc d'obliger les communes à contracter une assurance leur permettant de couvrir les coûts liés à la protection fonctionnelle des maires, tout en prévoyant un mécanisme de compensation financière pour les communes de moins de 1 000 habitants. Le Gouvernement ayant exprimé son accord, ce dispositif pourra être étendu à toutes les communes de moins de 3 500 habitants.
Nous vous proposerons, dans la ligne du plan d'action pour une plus grande sécurité des maires, d'étendre le champ de l'assurance obligatoire prévue par le projet de loi à l'ensemble des adjoints et des élus bénéficiaires de la protection fonctionnelle, d'élever le seuil des communes pour lesquelles l'État assurerait une compensation financière et d'assouplir la procédure d'octroi de cette protection aux maires et élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages. La protection serait de droit à la demande de l'élu, sauf délibération contraire motivée du conseil municipal.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Enfin, le projet de loi propose diverses dispositions de simplification et d'amélioration du droit de la décentralisation. Il assouplit les conditions de délégation de compétences entre collectivités territoriales, en ouvrant la voie à une délégation partielle. Dans la droite ligne de cette mesure de souplesse, nous vous proposons de permettre aux EPCI à fiscalité propre de déléguer certaines de leurs compétences à un département ou à une région. À cet égard, le Sénat est une véritable muse pour le Gouvernement dans son travail de préparation du projet de loi « 3D ».
Le projet de loi prévoit également d'autoriser les départements à attribuer des aides aux entreprises affectées par une catastrophe naturelle, sous réserve de la conclusion d'une convention avec la région. Nous vous proposons d'ajouter diverses mesures ponctuelles, sans bouleverser la répartition des compétences économiques issue des dernières réformes territoriales, notamment le primat de la région en la matière.
Enfin, le texte du Gouvernement propose un dispositif innovant, qui vient modifier les conditions du contrôle de légalité des actes des autorités locales par les préfets. Les collectivités territoriales pourraient désormais adresser au représentant de l'État une demande de prise de position formelle sur un projet d'acte. Si l'acte est ensuite adopté conformément à la prise de position du préfet, ce dernier ne pourra pas le déférer au tribunal administratif. Cette procédure de rescrit nous semble aller dans le bon sens, celle d'un État facilitateur tant attendu par les élus locaux. Nous vous proposerons simplement un amendement pour réduire le délai dans lequel le préfet est appelé à répondre.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le projet de loi présente des mesures nécessaires pour remédier aux irritants de la loi NOTRe et apaiser les élus, mais nous regrettons qu'il n'aille pas plus loin. Nous avions précédé le Gouvernement en travaillant sur le Grand Paris ou la responsabilité pénale des élus, mais il a préféré que de telles dispositions n'apparaissent pas avant l'examen du futur projet de loi « 3D » qui sera porté par Jacqueline Gourault. Néanmoins, nous allons commencer à jeter des ponts entre le présent projet de loi et le futur texte.
M. Philippe Bas, président. - Je tiens à remercier nos deux rapporteurs pour le travail accompli. Ils ont permis d'améliorer ce texte et de formuler de nouvelles propositions. Sur l'intercommunalité, je rappelle que la commune en est l'actionnaire et que c'est elle qui doit conserver le pouvoir.
Mme Brigitte Lherbier. - J'ai une question à l'intention des rapporteurs. Les centres de vidéosurveillance sont très onéreux. Leur mutualisation serait-elle envisageable ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Comme souvent, le plus important n'est pas dans le texte.
S'agissant de l'intercommunalité, c'est la loi NOTRe qui est inadaptée, comme l'ont prouvé les replâtrages auxquels nous avons dû procéder pour l'Alsace. La première question concerne la représentation et le pouvoir des communes au sein de l'intercommunalité : il est absurde de ne considérer que le critère du poids démographique ! La seconde question concerne les compétences de l'intercommunalité : au départ, il ne devait s'agir que des compétences que les communes ne pouvaient exercer seules ; aujourd'hui, l'intercommunalité constitue l'antichambre de la disparition des communes ! Nous avons d'ailleurs vu au cours d'un déplacement la tentation de grandes intercommunalités, métropoles et communautés urbaines, de rendre aux communes les compétences les plus complexes et onéreuses telles que les grands équipements ou les transports.
S'agissant des conditions d'exercice des mandats locaux, nous avons besoin d'un statut de l'élu pour donner au maire de la visibilité et rappeler qu'il n'est pas n'importe qui ! La question de l'étendue de sa responsabilité pénale se pose : peut-être faudrait-il la réduire, sur le modèle de ce qui existe pour la police ou la gendarmerie ? À force de faire du sur-mesure, l'habit devient trop étroit. Il faudrait revenir à l'essence de l'intercommunalité, des communes et des maires.
- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -
M. Éric Kerrouche. - Nous avons été destinataires de très nombreux supports de communication concernant ce projet de loi. Après le hashtag « #balancetonmaire », voici le hashtag « #câlinetonmaire » ! Dans l'un de ces documents, le Président de la République nous annonce qu'il souhaite donner aux élus locaux un statut « digne de ce nom », faire vivre la démocratie locale, valoriser ceux qui s'engagent pour la collectivité en améliorant leurs conditions d'exercice et lutter contre la fracture territoriale.
Ce texte répond-il à ces nobles objectifs ? S'agissant de l'engagement, apportera-t-il une réponse à la crise des vocations ? Il propose des mesures certes utiles, mais très ponctuelles. Je regrette notamment que les propositions de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation n'aient pas été reprises. Les mesures relatives aux pouvoirs du maire sont intéressantes, mais quid des moyens et de leur protection ? Quant au nouveau régime indemnitaire, il risque de relancer l'élu bashing. La question de la formation est essentielle, mais les intentions du Gouvernement à ce sujet sont obscures. Enfin, la question de la retraite n'est pas abordée.
S'agissant de la réduction de la fracture territoriale, certaines mesures apportent de la souplesse, mais quid des moyens ? Ne fragilisons pas la relation commune-intercommunalité. Combien d'intercommunalités vont-elles faire scission ? La disparition des conseils de développement est malheureusement un contresens majeur et je regrette aussi la remise en cause des compétences relatives au tourisme.
Nous sommes face à un texte relativement technique, qui n'a pas la portée politique annoncée. La procédure de rescrit est intéressante. Certaines des mesures existent déjà, comme les conférences territoriales. Le résultat est bien en-deçà des attentes. Avec ce texte, on nous sert plutôt des tapas qu'un véritable plat de résistance : nous restons sur notre faim !
Mon groupe présentera des amendements au sujet de la parité, de l'habitat indigne ou encore la représentation des communes au sein des EPCI. Nous serons résolument contre toute fragilisation de la relation commune-intercommunalité. Je salue enfin deux amendements identiques, de mon groupe et du rapporteur, qui traitent le sujet des indemnités des présidents et vice-présidents des syndicats, et qui ont enfin passé le cap de l'article 40 !
M. Alain Marc. - Les intercommunalités ne fonctionnent pas de manière véritablement démocratique. Tous les maires ne sont pas présents au bureau. Chez moi, seulement quatre ou cinq maires, sur treize, en font partie ; les autres avalisent les décisions prises. Il faudra que la conférence des maires se réunisse plusieurs fois par an.
Les dispositions relatives à l'indemnisation des maires sont utopiques : elles méconnaissent le fonctionnement des petites communes !
Je souhaiterais qu'un amendement clarifie la répartition des compétences entre la région, chargée de l'économie, et le département, chargé de la solidarité. Par exemple, lequel des deux est-il compétent pour aider un boulanger à s'installer ?
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
M. Philippe Bonnecarrère. - Je tiens à remercier les rapporteurs. On parle beaucoup du principe de subsidiarité, je souhaiterais y ajouter les notions de cohérence, de projet et de complémentarité.
Nous avons évoqué les polices municipales et intercommunales ; si une mutualisation horizontale, entre communes, est possible, quid d'une mutualisation verticale qui ferait cohabiter une police communale et une police intercommunale ? La mutualisation des centres de vidéosurveillance, ainsi que le suggère Brigitte Lherbier, me semble également une intéressante piste de mutualisation compte tenu de leur coût. Il serait utile de travailler sur une mutualisation de la supervision avec des opérateurs privés qui font aussi de la vidéoprotection pour leurs propres installations, des parkings par exemple.
M. Didier Marie. - Après une période de crise entre l'exécutif et les élus et entre l'exécutif et une partie de la population, le Gouvernement travaille enfin à établir des relations plus équilibrées avec les élus locaux. L'objectif est de convaincre les élus de se représenter ou de susciter de nouvelles vocations. Que veulent les élus locaux ? De la considération - le projet apporte quelques réponses, mais elles sont insuffisantes - des moyens - quid du contenu du projet de loi de finances, s'agissant notamment de la compensation de la suppression de la taxe d'habitation ? - et de la liberté face aux lourdeurs administratives.
Il aurait été plus judicieux que le projet de loi « 3D » soit présenté avant le présent projet de loi. Celui-ci comporte quelques propositions positives, mais aussi de nombreuses lacunes. Quels sont les droits des élus locaux en matière de formation ? D'indemnisation ? De réinsertion professionnelle ou de retraite, deux thèmes qui ne sont pas abordés dans ce texte ? Et les protections offertes sont insuffisantes. Sur l'association des élus communaux à la gouvernance des intercommunalités, il faut aller plus loin et mon groupe proposera des amendements en ce sens. S'agissant de la répartition des compétences, nous devons éviter de détricoter les intercommunalités ; n'oublions pas que les communes ont retrouvé des marges de manoeuvre grâce aux intercommunalités ! Nous porterons également des amendements sur la démocratie participative et la parité. Nous devons aller plus loin sur le statut des maires, pour le rapprocher de celui des salariés protégés, ainsi que sur la question de la sortie du mandat.
M. François Grosdidier. - Ce projet de loi va globalement dans la bonne direction. La conférence des maires est un utile correctif au caractère parfois trop technocratique des instances intercommunales. Il me paraît également nécessaire de clarifier l'articulation entre le droit de préemption urbain, détenu par le maire, et le plan local d'urbanisme intercommunal ou communautaire (PLUi). Rien ne s'oppose en revanche à la mutualisation de la vidéoprotection au niveau intercommunal.
Je suis favorable aux dispositions relatives aux indemnités, mais elles sont insuffisantes. Elles doivent être de plein droit et non dépendre d'un vote préalable, faute de quoi l'impression des administrés sera catastrophique. Ces indemnités ne sont pas juridiquement des salaires - on est d'ailleurs bien loin du SMIC horaire ! - mais elles s'en rapprochent néanmoins sur le plan fiscal et social. Permettez-moi d'évoquer l'exemple allemand : outre-Rhin, le bourgmestre ne gagne pas moins que le fonctionnaire le mieux payé de sa collectivité ; nous devrions nous en inspirer, notamment pour les élus qui étaient dans la vie active et qui se consacrent à temps plein à leur mandat. Je connais des élus qui ont renoncé à se représenter faute d'indemnité suffisante. Le régime indemnitaire, même amélioré par le texte pour les maires des petites communes, n'offre pas une situation financière satisfaisante aux élus, à la différence de la réglementation applicable en Allemagne.
M. Vincent Segouin. - Je m'interroge sur la clause générale de compétence que conserve la commune. Cette dernière peut-elle intervenir lorsque l'intercommunalité refuse d'investir dans un projet économique innovant ? Les interprétations semblent différer.
Mme
Nathalie Delattre. - Je remercie les rapporteurs pour la
qualité de leur travail. Le projet de loi initial manque
éminemment d'ambition, à la différence du Sénat au
regard du nombre élevé d'amendements déposés.
Souhaitons que le Gouvernement en conserve quelques-uns ! Le groupe du
Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) estime que
le texte ne va pas suffisamment loin s'agissant du statut de l'élu et du
régime indemnitaire. J'ai également été quelque peu
effrayée par les propos tenus par
M. Lecornu devant notre
commission : la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL)
et la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pourraient
servir à compenser l'augmentation de la dotation particulière
relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL). Il existe
pourtant d'autres moyens pour financer une plus juste indemnisation des
élus locaux !
Le projet de loi rappelle utilement que les intercommunalités demeurent au service des communes. Nos amendements relatifs à la gouvernance apparaissent toutefois plus ambitieux que le seul pacte de gouvernance entre communes et intercommunalités en rendant obligatoire un meilleur partage des informations entre élus, y compris de l'opposition. Nous proposons également des mesures en matière d'optionalité de la compétence dans le domaine des PLUi et en matière d'eau et d'assainissement - je regrette toutefois que notre amendement sur la tarification sociale de l'eau ait été jugé irrecevable. Nous souhaitons, par ailleurs, enrichir le texte par des amendements relatifs à la facturation des pétitionnaires, à l'instruction des permis de construire en lotissement, à l'avis consultatif du maire pour les permis de défricher, à l'hospitalisation d'office, à la parité au sein des exécutifs locaux, à la médiation territoriale et aux gardes particuliers, constitués de 80 000 bénévoles assermentés qui pourraient utilement contribuer aux pouvoirs de police.
Mme Agnès Canayer. - Comme du Cajoline, le présent projet de loi assouplit et adoucit. Il répond à une attente véritable des élus locaux. La notion d'engagement me tient particulièrement à coeur. Elle appelle un équilibre entre la vie publique, la vie professionnelle et la vie personnelle. Plusieurs mesures sont prévues en ce sens, mais les blocages à l'engagement demeureront, notamment parce qu'il n'est guère tenu compte de la perte de salaire et de cotisations retraite impliquée par l'exercice d'un mandat. Nous pouvons faire mieux ! En matière de parité, les incantations ne suffisent pas. Il faut sensibiliser les femmes à l'engagement politique local et éviter une réunionite aiguë incompatible avec la vie de famille. Le télétravail mériterait également d'être développé.
M. François Bonhomme. - Je remercie à mon tour nos rapporteurs. Le texte que nous examinons était très attendu, après des années de régression dans le fonctionnement du couple formé par les communes et l'intercommunalité. Le chantier paraît immense compte tenu des ratés des dernières réformes territoriales, notamment de la loi NOTRe. Pourtant, un an après son adoption, Marylise Lebranchu, qui en fut à l'initiative, qualifiait, optimiste, la réforme de positive dans La Gazette des communes. Notre collègue Pierre-Yves Collombat avait, à l'époque, tiré le signal d'alarme. À constater les dégâts, nous ne pouvons que reconnaître qu'il avait raison.
Le présent projet de loi possède une vertu thérapeutique, en particulier s'agissant des compétences « eau » et « assainissement », mais il arrive bien tardivement. Je rappelle que, dès le mois de février 2017, le Sénat avait unanimement adopté une proposition de loi rétablissant le caractère optionnel du transfert de ces compétences, suivie d'un texte de moindre portée à l'Assemblée nationale. Depuis, de nombreuses collectivités territoriales ont anticipé la réforme et transféré la compétence. Sur la question indemnitaire, aussi symbolique que substantielle, je défends une augmentation pour les petites communes, dès lors que la mesure reste politiquement et financièrement neutre à l'échelle locale. L'État doit mobiliser ses propres ressources.
M. Jean Louis Masson. - Je formulerai deux remarques. D'abord, la loi NOTRe fut pernicieuse en encourageant une course au gigantisme des régions et des intercommunalités. Beaucoup reconnaissent désormais que cela constituait une aberration. Il convient d'en tirer les conséquences plus clairement que ne le propose le texte, notamment en revenant au périmètre des anciennes régions. Pensez que, dans la région Grand Est, les frais de réception et de fonctionnement ont crû de 51 % et l'enveloppe consacrée aux indemnités de 28 % ! Pour les régions comme pour les intercommunalités, la Cour des comptes a dénoncé une véritable gabegie. Le texte autorise une révision plus aisée du périmètre des intercommunalités, mais il faudrait surtout revenir sur le seuil de 15 000 habitants, afin d'éviter la création de moutons à cinq pattes sans rapport aucun avec la réalité des bassins de vie. Il aurait, à cet égard, été pertinent de revenir à l'ancien seuil ou, à tout le moins, de diminuer le seuil actuel.
Ensuite, s'agissant de l'indemnité des maires, je crois utile d'éviter toute démagogie en limitant la mesure aux petites communes et en veillant à ne pas réserver le même traitement à des situations fort différentes. Restons prudents avec l'argent public, même s'il s'agit de celui de l'État ! Trouvons un juste milieu.
M. Alain Richard. - Les difficultés liées à l'intercommunalité résultent de l'accumulation de textes depuis la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a imposé le regroupement de toutes les communes en EPCI à fiscalité propre, alors que c'était déjà chose faite pour 80 % d'entre elles et que les 20 % restants résultaient de situations problématiques.
Il est heureux que le présent texte puisse être adopté avant la fin de l'année, tandis qu'un autre projet de loi, à visée plus architecturale, traitera ultérieurement des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre, sujet épineux. Rappelons que, selon le droit existant comme aux termes du projet de loi, il ne peut exister de changement de répartition des compétences entre communes et intercommunalité sans user de la voie conventionnelle. Dès lors, je ne vois pas comment des intercommunalités pourraient accepter de mettre à mal leur cohérence ! Demeure un enjeu de mutualisation sur les actions de sécurité et la police municipale : seule est prévue une mutualisation au sein d'un EPCI à fiscalité propre, alors que toutes les communes ne font pas nécessairement les mêmes choix et que l'intercommunalité peut ne pas vouloir assumer cette mission. Il convient de combler ce vide.
Nous constatons enfin un décrochage entre communes et intercommunalités dans le vécu des élus : il apparait difficile, pour un élu municipal ne siégeant pas à l'EPCI, de jouer pleinement son rôle. L'information doit, comme le prévoit le projet de loi, davantage circuler à condition qu'elle soit lisible. Surtout, les pratiques de dialogue doivent être renforcées au sein des EPCI. Il s'agit ici d'un enjeu de santé démocratique.
J'exprime, en conclusion, ma solidarité avec ceux qui ont dû dire du bien du projet de loi malgré leurs critiques...
M. Jérôme Durain. - Je remercie également nos rapporteurs. Nous devons reconnaître quelque vertu à ce projet de loi, malgré ses limites. Il s'agit d'un texte d'amélioration des conditions d'exercice du mandat local, d'un texte correctif à défaut d'être structurant. Les élus locaux doivent en avoir conscience : il ne créera pas de grand élan démocratique. Soyons donc modestes quant au travail que nous menons ! Prenons garde à ne pas créer de confusion en matière de compétences ni de frustration s'agissant des pouvoirs de police ou du régime indemnitaire ! Les maires demandent de la clarté, de la lisibilité et de la réassurance.
M. André Reichardt. - Je partage le constat de Pierre-Yves Collombat comme celui de Jean-Louis Masson sur la taille des nouvelles régions. Je regrette que mon amendement rendant obligatoire le fichier domiciliaire dans les communes ait été frappé par l'article 40 de la Constitution. On ne peut vouloir valoriser la commune sans donner au maire des moyens suffisants pour exercer sa mission !
M. Philippe Bas, président. - D'aucuns émettent l'hypothèse du dépôt, après les élections municipales, d'un autre projet de loi dont nous ne savons rien, une sorte de divinité sans chair... Nous devons, mes chers collègues, le tenir pour ce qu'il est : un objet inexistant qui ne saurait servir de paratonnerre au Gouvernement pour refuser des amendements au présent texte. Certains dispositifs sont prêts : n'attendons pas pour les adopter.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - J'admire, monsieur Collombat, la constance de vos propos. La représentation des communes au sein des EPCI constitue effectivement un véritable problème, mais la décision du Conseil constitutionnel en date du 20 juin 2014, dite Commune de Salbris, limite nos possibilités.
En matière de réforme territoriale, nous avons le choix entre des textes normatifs, strictement égalitaires, ou des textes plus souples. Je préfère la seconde option.
Monsieur Kerrouche, vous estimez qu'il s'agit d'un texte qui s'apparente à des tapas. Je le qualifierai de texte de « faiseur », faisou plutôt que disou comme on dit en gallo. Nous avons, en matière territoriale, examiné de grands textes, à visée parfois philosophique, avec le résultat que nous savons... Il s'agit seulement ici d'éviter les blocages. Ce ne sera pas le grand soir de l'organisation territoriale ! D'ailleurs, les élus sont épuisés à force de s'organiser au lieu d'agir.
Monsieur Bonnecarrère, nous croyons à la pertinence de l'intercommunalité comme espace de projet et de coopération stratégique, à condition qu'elle s'adapte intelligemment aux réalités locales pour un meilleur service aux habitants. Nous ne sommes donc pas, monsieur Marie, amateurs de détricotage, mais d'assouplissement.
Monsieur Segouin, le texte introduit des possibilités de délégation de compétences aux communes. Je trouve intéressante, madame Delattre, votre proposition relative à la création d'une sorte de droit de timbre applicable aux pétitionnaires, car cette charge coûte fort cher aux communes.
Monsieur Bonhomme, j'avais, pour ma part, qualifié la loi NOTRe d'impossible quête du Graal. Nous n'avons pas, monsieur Masson, souhaité revenir sur le seuil de 15 000 habitants dans la mesure où des dérogations existent déjà. Vous avez raison, monsieur Richard, s'agissant du découragement des conseillers municipaux qui se sentent éloignés de l'intercommunalité. Si des améliorations peuvent intervenir dans la loi, il s'agit surtout d'un problème de gouvernance. Enfin, monsieur Durain, nous ne souhaitons nullement créer de confusion, mais apporter davantage de souplesse sous forme de conventions entre commune et intercommunalité.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nos collègues Brigitte Lherbier et Philippe Bonnecarrère nous ont interpellés sur la vidéosurveillance. Il est déjà possible de mutualiser les moyens par voie de convention, comme l'a exprimé François Grosdidier. En revanche, les systèmes publics et privés de vidéosurveillance doivent demeurer étanches, comme le Conseil constitutionnel l'a jugé en 2011.
Monsieur Marc, nous aurions également aimé quelques éclaircissements en matière de relations entre régions et départements, mais tel n'est pas l'objet du présent texte, exception faite de menues mesures dans le domaine agricole. Nous ne souhaitons pas, monsieur Marie, lancer un débat stérile entre défenseurs et pourfendeurs des intercommunalités. Elles constituent des espaces de coopération et de mutualisation au coeur desquelles se trouvent les communes.
Je partage l'analyse de François Grosdidier sur le PLUi et espère que les assouplissements proposés seront utiles, ainsi que celle d'Agnès Canayer sur le manque d'ambition du texte sur certains aspects. En revanche, monsieur Masson, je ne puis vous laisser dire que la loi NOTRe serait à l'origine des intercommunalités XXL, alors que des préfets avaient déjà, à l'époque, arrêté des schémas de regroupement intercommunaux gigantesques regroupant parfois plus de 100 000 habitants, bien au-delà du seuil fixé par la loi.
M. Alain Richard. - En accord avec certains dirigeants politiques locaux...
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Certes.
Je suis d'accord avec Alain Richard pour dire que la loi RCT est à l'origine de beaucoup de dysfonctionnements. Je me méfie des règles imposées brutalement et des dates butoir. Voyez l'eau et l'assainissement : on a voulu que la loi NOTRe accélère les choses, alors que 54 % des EPCI à fiscalité propre exerçaient déjà ces compétences. Si ce n'était pas le cas ailleurs, c'est parce que l'on se heurtait à des difficultés pratiques que tout le monde constate à présent, par exemple en zone de montagne !
Je souhaiterais, en conclusion, aborder trois points. Il serait d'abord temps que les administrations centrales nous apportent des réponses cohérentes. Je pense notamment à l'application des plafonds et des barèmes indemnitaires en Polynésie française... À mon sens, les dispositions du présent texte doivent concerner les territoires ultramarins.
Ensuite, j'aurais préféré que le Gouvernement prenne lui-même l'initiative de rétablir l'indemnisation des présidents et des vice-présidents de syndicats. Il est un peu facile de se reposer sur les rapporteurs... De même, j'aurais aimé que le Gouvernement ait le courage d'aborder dès à présent la question de la responsabilité pénale des élus.
Enfin, si le présent texte représente la mise en bouche et le projet de loi annoncé le plat de résistance, le dessert aura nécessairement une dimension constitutionnelle, par exemple pour garantir une juste représentation des communes dans les conseils communautaires...
M. Philippe Bas, président. - Conformément à l'article 45 du Règlement du Sénat, en tant que président de la commission saisie au fond sur ce projet de loi, j'ai dû me prononcer sur la recevabilité des amendements déposés au regard de l'article 40 de la Constitution. Après avoir pris l'avis du président de la commission des finances, j'ai dû déclarer trente-huit amendements irrecevables à ce titre, sur un total de soixante amendements sur lesquels le doute était permis. Vingt-deux ont donc été « sauvés ».
Pour mémoire, les amendements dont l'adoption aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique sont absolument irrecevables, tandis que ceux dont l'adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques peuvent être gagés par l'augmentation d'une autre ressource. Conformément à la doctrine fixée par notre commission des finances en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le coût d'un amendement s'apprécie soit au regard du droit en vigueur, soit au regard du droit proposé.
La notion de droit proposé comprend, bien entendu, le projet de loi sur lequel portent les amendements. Certaines dispositions du texte étant coûteuses, comme celles portant sur les indemnités des élus, les amendements qui les modifient sans en augmenter le coût, voire en le diminuant, sont recevables.
Elle comprend également tout projet ou toute proposition de loi adopté par l'une ou l'autre des assemblées parlementaires au cours de la législature actuelle. J'ai donc constaté la recevabilité d'amendements qui, bien que coûteux, ne faisaient que reprendre strictement des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ou par le Sénat depuis le 21 juin 2017.
Elle s'applique enfin aux intentions exprimées par le Gouvernement en termes suffisamment clairs et précis soit dans le dispositif, l'exposé des motifs ou l'étude d'impact d'un projet de loi, soit dans un amendement du Gouvernement rejeté, soit dans des propos tenus devant l'Assemblée nationale, le Sénat ou une commission parlementaire, repris dans un compte rendu officiel. J'ai ainsi constaté la recevabilité des amendements qui se contentaient de mettre en oeuvre les intentions exprimées sans équivoque par les ministres Jacqueline Gourault et Sébastien Lecornu au cours de leur audition par notre commission des lois, la semaine dernière. Je pense notamment à leur réponse à ma question sur l'extension du champ de l'assurance pour couvrir les frais de la protection fonctionnelle.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas d'accord : le problème ne vient pas de l'article 40 de la Constitution, mais de l'extension progressive de la notion de dépenses publiques. Initialement, l'article 40 a été pensé pour éviter la guérilla qui avait cours sous la IVe République entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Désormais, il s'applique à toute dépense publique au sens du traité de Maastricht, comme l'explique fort bien le rapport commis par notre ancien collègue Philippe Marini. Le traité de Maastricht a-t-il valeur constitutionnelle ? Je ne le crois pas. Je vous remercie toutefois de vos efforts pour éviter les imbécilités majeures, même s'il convient de prendre le problème à sa racine.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Votre exposé était particulièrement intéressant, monsieur le président. Pourrions-nous obtenir copie de votre note ?
M. Philippe Bas, président. - Absolument !
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Conformément aux recommandations faites par le Président du Sénat à la suite de la réunion de la Conférence des Présidents du mois de février 2019, il nous appartient, au moment où nous établissons le texte de la commission, de déterminer le périmètre du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, afin que nos collègues en aient connaissance pour préparer leurs amendements de séance. C'est également en fonction de ce périmètre que nous aurons à nous prononcer sur la recevabilité des amendements de commission au titre de l'article 45 de la Constitution.
En l'occurrence, le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, déposé sur le bureau du Sénat le 17 juillet 2019, tel que modifié par la lettre rectificative déposée sur le bureau du Sénat le 11 septembre 2019, inclut des dispositions relatives à la gouvernance, aux compétences et au périmètre des établissements publics de coopération intercommunale ; aux pouvoirs de police du maire ; aux modalités de collaboration entre collectivités territoriales et entre les collectivités territoriales et l'État ; aux conditions d'exercice des mandats locaux ; au vote par procuration et au vote des personnes détenues. En conséquence, les amendements n'ayant aucun lien, même indirect, avec les dispositions susmentionnées devront être considérés comme des cavaliers. Il en va ainsi, par exemple, des amendements visant à modifier les règles s'appliquant aux campagnes électorales, à modifier les limites administratives des régions ou à instituer un état de catastrophe économique.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles additionnels avant l'article 1er
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements COM-78 et COM-77.
Les amendements COM-78 et COM-77 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-580, COM-1, COM-184, COM-240, COM-320, COM-241, COM-301, COM-181 rectifié, COM-225, COM-486, COM-500, COM-242 rectifié, COM-96, COM-302, COM-342, COM-94, COM-316, COM-571, COM-243, COM-244, COM-501, COM-303, COM-343, COM-321, COM-344, COM-304 et COM-345 sont en discussion commune.
Mon amendement COM-580 réécrit les dispositions relatives au pacte de gouvernance entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres. Afin de clarifier et de compléter les procédures d'élaboration et de modification du pacte, il prévoit qu'un débat sur l'opportunité d'élaborer un pacte de gouvernance serait obligatoire non seulement après chaque renouvellement des conseils municipaux et à la suite de fusion de plusieurs EPCI, mais également en cas de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partition d'un EPCI. Une fois le pacte arrêté, il serait soumis pour avis simple à l'ensemble des communes, puis définitivement adopté par l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre dans un délai de neuf mois à compter du renouvellement général, de la fusion ou de la création de l'EPCI.
L'amendement clarifie également le contenu du pacte. Seront obligatoires la discussion sur l'opportunité de mettre en place une conférence des maires et, le cas échéant, sa composition et ses modalités de fonctionnement, les modalités de mise en oeuvre de l'article L. 5217-57 du code général des collectivités territoriales qui prévoit les cas dans lesquelles les communes sont obligatoirement consultées - il reviendra au pacte de gouvernance de fixer les délais et la périodicité de saisine des conseils municipaux -, et les modalités de fonctionnement des commissions intercommunales. Le pacte devra également définir les modalités de mutualisation entre les services de l'EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres.
Enfin, l'amendement élargit les dispositions prévues par le projet de loi en matière de délégation, en indiquant que la conclusion d'un pacte de gouvernance permet à l'EPCI à fiscalité propre de confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres. Les modalités en seront définies par convention entre l'EPCI et la commune concernée, mais le principe fixé par le pacte de gouvernance. Cette disposition est réclamée par les élus locaux, car elle offrira une souplesse accrue dans les relations entre les communes et l'intercommunalité et permettra l'adaptation de chaque EPCI aux spécificités de son territoire, dans la droite ligne de la différenciation territoriale promue par le Gouvernement. Elle s'inspire de ce que le législateur a voté à l'occasion de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris qui exercent, à l'instar des EPCI à fiscalité propre, un grand nombre de compétences communales, peuvent confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions à une ou plusieurs de leurs communes membres, par convention avec la ou les communes concernées. L'EPCI restera responsable des compétences qui lui ont été transférées, mais les modalités de leur exercice seront assouplies.
Je suis, en conséquence, défavorable aux amendements suivants, incompatibles avec celui que je viens de vous présenter.
M. Alain Marc. - Dany Wattebled et moi-même proposons de rendre obligatoire la création d'une conférence des maires. Cela nous semble plus judicieux.
M. Yves Détraigne. - Nous subissons déjà une lourde réglementation. Laissons davantage de marge de manoeuvre aux élus en fonction des caractéristiques de leur territoire !
M. Alain Richard. - Le pacte de gouvernance doit être adopté après l'entrée en fonction de l'instance intercommunale, mais s'il comprend les délégations de compétences, il devra fréquemment être modifié. Je ne suis pas convaincu par le dispositif : si les conventions de délégation sont adoptées à la majorité qualifiée, pourquoi les encadrer davantage en les intégrant au pacte de gouvernance ?
M. Éric Kerrouche. - La conférence des maires devrait être obligatoire lorsque les maires n'appartiennent pas tous au bureau de l'EPCI. Je suis également favorable à un pacte de gouvernance obligatoire à condition de ne pas trop en préciser le contenu.
M. Philippe Bas, président. - Le pacte de gouvernance demeurera au choix de l'EPCI.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Notre amendement ne précise pas le détail des conventions de délégation. Le pacte en fixera simplement le principe.
M. François Bonhomme. - La conférence des maires ne doit, comme le pacte de gouvernance, pas être obligatoire, mais faire l'objet d'une discussion après chaque renouvellement de l'intercommunalité. Ne serait-il pas d'ailleurs judicieux de prévoir un délai supplémentaire ?
M. Vincent Segouin. - Si le dispositif demeure facultatif, quel est l'intérêt de cet amendement ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Monsieur Bonhomme, nous avons justement prévu un délai de neuf mois pour l'établissement d'un pacte de gouvernance. Quant à la création d'une conférence des maires, elle peut être décidée à tout moment.
L'amendement COM-580 est adopté ; les amendements COM-1, COM-184, COM-240, COM-320, COM-241, COM-301, COM-181 rectifié, COM-225, COM-436, COM-500, COM-242 rectifié, COM-96, COM-302, COM-342, COM-94, COM-316, COM-571, COM-243, COM-244, COM-501, COM-303, COM-343, COM-321, COM-344, COM-304 et COM-345 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-581, COM-97, COM-155, COM-2, COM-226, COM-3, COM-4, COM-431 rectifié bis, COM-432 rectifié bis, COM-8, COM-5, COM-6, COM-7, COM-498, COM-440 rectifié et COM-441 sont en discussion commune.
Mon amendement COM-581 précise que l'instance rassemblant les maires est une instance de coordination entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres au sein de laquelle il peut être débattu de tout sujet d'intérêt communautaire ou relatif à l'harmonisation de l'action de ces personnes publiques. Il supprime également la limitation permettant à un tiers des maires de demander la réunion de cette instance à seulement deux reprises chaque année, afin d'assurer un équilibre satisfaisant avec l'abrogation de l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales proposée par l'article 1er du projet de loi, prévoyant que le président de l'EPCI à fiscalité propre consulte les maires des communes membres à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou d'un tiers des maires, sans limitation d'occurrence.
Je suis donc défavorable aux amendements suivants, incompatibles avec celui-ci.
L'amendement COM-581 est adopté ; les amendements COM-97, COM-155, COM-2, COM-226, COM-3, COM-4, COM-431 rectifié bis, COM-432 rectifié bis, COM-8, COM-5, COM-6, COM-7, COM-498, COM-440 rectifié et COM-441 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-582 étend les dispositions de l'article 1er à Mayotte.
L'amendement COM-582 est adopté.
Articles additionnels après l'article 1er
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-546, COM-413 et COM-414, en discussion commune, rendent obligatoire la création d'une conférence des maires. Ils sont incompatibles avec les dispositions que nous avons adoptées : avis défavorable.
Les amendements COM-546, COM-413 et COM-414 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-366 et COM-397, en discussion commune, renforcent les attributions de la conférence métropolitaine qui rassemble les maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon. Je suis favorable à l'amendement COM-366, mais défavorable à l'amendement COM-397, qui prévoit que la conférence métropolitaine serait en outre saisie de tout projet stratégique d'envergure métropolitaine, sans que cela ne soit défini, ainsi que de divers autres documents. Il indique, par ailleurs, que l'avis donné par la conférence métropolitaine devra représenter 50 % de la population totale des communes, en plus de la majorité des voix, alors qu'il ne s'agit que d'un avis simple. Si les deux amendements poursuivent le même objectif, l'amendement COM-366 semble porteur de moins de risques de contentieux et reprend une position affirmée par le Sénat à l'occasion de la dernière session.
L'amendement COM-366 est adopté.
L'amendement COM-397 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-398 modifie la dénomination de la conférence métropolitaine de Lyon pour l'appeler conférence métropolitaine des communes. Elle rassemble simplement les maires. Je suis défavorable à l'amendement.
L'amendement COM-398 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-399 rend obligatoire la consultation des conférences territoriales des maires instituées sur le territoire de la métropole de Lyon lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de politiques de la métropole. Il porte également à trois le nombre minimal de réunions annuelles. L'amendement serait source d'insécurité juridique, car les documents sur lesquels les conférences territoriales devraient être consultées sont peu clairs, tandis que l'absence de consultation constituerait un motif d'irrégularité de la décision de la métropole de Lyon. Avis défavorable.
L'amendement COM-399 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-332, le sous-amendement COM-636, les amendements COM-333, COM-363 rectifié bis, COM-527, COM-364 rectifié, COM-561, COM-365 rectifié et COM-76, en discussion commune, traitent des modalités d'élection des membres du bureau des EPCI à fiscalité propre.
Les amendements COM-332 et COM-333 simplifient les modalités d'élection, actuellement alignées sur celles qui prévalent dans les communes de moins de 1 000 habitants pour l'élection des adjoints, où chacun des membres du bureau est élu successivement au scrutin uninominal majoritaire, à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour. Il en résulte des opérations électorales parfois excessivement longues.
Les autres amendements renforcent la parité au sein du bureau. Ils doivent, hélas, être écartés, car ils se heurtent à des difficultés juridiques ou pratiques insurmontables. D'abord, la constitution de listes paritaires peut s'avérer impossible, puisque le conseil communautaire n'est lui-même pas paritaire et peut comporter un nombre insuffisant d'hommes ou de femmes. Ensuite, le fait d'imposer que le premier vice-président soit d'un sexe différent du président reviendrait à lier l'éligibilité à une élection aux résultats d'une autre élection, ce qui se heurte à un obstacle constitutionnel. Obliger, enfin, que le bureau ait la même proportion d'hommes et de femmes que le conseil communautaire peut sembler séduisant en théorie, mais s'avèrera difficile à mettre en pratique puisque chacun des membres du bureau est actuellement élu au scrutin uninominal et qu'il n'est pas souhaitable de remettre entièrement en cause ce principe.
Je suis, en revanche, favorable à la simplification des modalités d'élection des membres du bureau. Toutefois, il nous faut aborder ce sujet avec précaution, afin de ne pas politiser outre mesure les élections au bureau des EPCI ni remettre en cause la grande liberté dont disposent les EPCI à fiscalité propre dans la composition de leur bureau. Je propose donc que, en dehors des vice-présidents, les membres du bureau restent élus au scrutin uninominal, car la plus grande souplesse doit demeurer en la matière. Le conseil communautaire peut, par exemple, avoir décidé que tous les maires seront membres du bureau. Or, un principe général du droit électoral interdit à une même personne d'être candidate sur plusieurs listes. Les maires ne pourraient donc figurer sur plusieurs listes concurrentes. En ce qui concerne les vice-présidents, il me paraît nécessaire qu'ils soient élus au scrutin de liste à la majorité absolue - et non à la représentation proportionnelle - comme c'est le cas pour l'élection au scrutin de liste de membres d'exécutifs locaux. Ce mode de scrutin permet de déterminer l'ordre d'élection des vice-présidents et de garantir la cohérence de l'exécutif. Certes, s'il existe une opposition au sein du conseil communautaire, le scrutin majoritaire l'empêche d'obtenir des postes de vice-présidents, mais tel est déjà le cas avec le scrutin uninominal en vigueur. Dans les faits, les conseillers communautaires sauront s'accorder pour constituer une seule liste dans la plupart des cas.
Je suis donc favorable à l'amendement COM-332, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-336, et défavorable aux autres amendements.
M. Alain Richard. - L'interdépendance entre les différentes élections de vice-présidents suppose des scrutins successifs, mais la situation des bureaux, qui ne constituent pas des exécutifs, est différente. Les vice-présidents pourraient être élus en série lorsqu'il n'existe qu'un candidat par poste.
M. Éric Kerrouche. - Nous restons très archaïques s'agissant de la parité. Pourtant, nous savons qu'il n'y a, dans ce domaine, aucune évolution notable sans mesure incitative. Nous devons imposer la parité dans les EPCI !
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre commission avait trouvé aberrante la mise en place d'un scrutin binominal pour les élections départementales, mais, à l'usage, le système fonctionne et je fais le pari que nul ne le remettra en cause sauf si un scrutin proportionnel était choisi. Je regrette que nous ne progressions pas davantage en matière de parité dans les bureaux des EPCI. Il serait à tous le moins souhaitable que le président et le premier vice-président ne soient pas du même sexe.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Votre proposition relève d'une excellente intention, mais elle apparaît inapplicable, comme notre collègue Patrick Kanner, alors ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, l'avait lui-même reconnu lors des débats sur la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
Le sous-amendement COM-636 est adopté. L'amendement COM-332, ainsi modifié, est adopté.
Les amendements COM-333, COM-363 rectifié bis, COM-527, COM-364 rectifié, COM-561, COM-365 rectifié et COM-76 ne sont pas adoptés.
Article 2
L'amendement de suppression COM-98 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-9 revient sur la réforme des modalités de désignation des conseillers communautaires ; j'y suis défavorable.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-583 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-367 porte sur les modalités de fléchage des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants et soulève une véritable interrogation. Toutefois, il n'apparait pas raisonnable de modifier les règles applicables dans l'année précédant un scrutin. Avis défavorable.
Mme Catherine Troendlé. - Est-ce déraisonnable ou interdit ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Si nous l'acceptions, nous remettrions en cause un usage bien établi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens Catherine Troendlé : sur des règles aussi techniques, nous ne devrions pas nous lier par cette tradition républicaine.
M. Dany Wattebled. - Je partage cette analyse, d'autant qu'il me semble important de pouvoir appliquer dès à présent cette mesure, sans attendre le scrutin de 2026.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'ordre du tableau serait alors lié au fait d'être ou non délégué à l'intercommunalité ?
M. Alain Richard. - L'usage républicain auquel Jean-Pierre Sueur fait référence sert à éviter les risques de manipulation sur les scrutins, mais il ne concerne pas le législateur. Pour autant, le dispositif proposé par cet amendement me semble inopportun.
M. Philippe Bas, président. - L'argument de notre rapporteur me paraît sage, d'autant que l'amendement ne propose pas de nouveau système en remplacement de celui qu'il supprime. Je propose que nos rapporteurs se rapprochent de son auteur, notre collègue Sophie Primas, dans la perspective de la séance publique.
L'amendement COM-367 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-421 rectifié permet la désignation d'un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants au conseil communautaire si celui-ci perd son emploi salarié au sein de l'EPCI ou de ses communes membres. Les amendements COM-371 et COM-10 nous permettront d'aborder plus avant la question de cette incompatibilité. Avis défavorable.
L'amendement COM-421 rectifié n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 2
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-371 et COM-10, auxquels je suis favorable, autorisent les conseillers communautaires à travailler pour une commune membre, mettant fin à une dysmétrie avec les conseillers municipaux maintes fois dénoncée par le Sénat.
Les amendements COM-371 et COM-10 sont adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-17 reprend le dispositif d'une proposition de loi de notre collègue Mireille Jouve, adoptée par le Sénat en avril 2018, abrogeant l'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), qui prévoit l'élection des conseils métropolitains au suffrage universel direct à compter de 2020 dans les conditions fixées par la loi avant le 1er janvier 2019. Les dispositions de cet article sont devenues sans objet, car le mode d'élection actuel des conseillers métropolitains par fléchage, à l'occasion des élections municipales, constitue bien un mode d'élection au suffrage universel direct. En outre, il n'existe aucune solution techniquement satisfaisante ni aucun consensus politique pour définir un nouveau régime électoral des conseils métropolitains. Aucun projet de loi n'a d'ailleurs jamais été présenté pour définir un nouveau régime électoral et l'échéance du 1er janvier 2019 est désormais passée. Mon avis est favorable.
L'amendement COM-17 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-306 et COM-570 donnent la possibilité de réélire un suppléant au conseil communautaire dans les communes ne disposant que d'un seul siège. Je regrette vivement de donner un avis défavorable, mais il me paraît difficile de trancher ce sujet dès à présent. La loi pourvoit déjà au cas où il n'y a plus de suivant de liste pour remplacer un conseiller communautaire. Lorsque la commune ne dispose que d'un siège, s'il n'y a plus de suppléant, le conseiller communautaire est remplacé par le premier conseiller municipal élu sur la liste correspondante au conseil municipal, qui ne figurait pas sur la liste de candidats. Toutefois, il pourrait être opportun de permettre au conseil municipal, dans ce cas très limité, de choisir son futur conseiller communautaire. Je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat en séance publique.
Les amendements COM-306 et COM-570 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-373 et l'amendement COM-461 concernent le mode d'élection des conseillers de la métropole du Grand Paris et des établissements publics territoriaux (EPT). Nos collègues souhaitent inverser le principe prévu. À moins d'un an des prochaines élections municipales, il est délicat de modifier à ce point les règles. Aussi, l'avis est défavorable.
Les amendements COM-373 et COM-461 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-334 et COM-99 suppriment l'article 3 relatif aux modalités de remplacement des membres des commissions intercommunales. Nous préférons en rester au dispositif prévu : l'avis est défavorable.
Les amendements COM-334 et COM-99 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-584 précise que toutes les commissions intercommunales sont concernées par le dispositif, et non pas seulement celles ouvertes aux conseillers municipaux. Il reviendra au maire de désigner le remplaçant, tout en respectant le principe de la représentation proportionnelle.
L'amendement COM-584 est adopté ; les amendements COM-11 et COM-503 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 3
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements identiques COM-253 et COM-544, car ils modifient les règles de droit commun de répartition des sièges entre les communes au sein des conseils communautaires. Il s'agit d'un exercice éminemment compliqué.
En revanche, je suis favorable aux amendements identiques COM-254 et COM-319 rectifié, qui reprennent en grande partie l'article 1er bis d'une proposition de loi de M. Sueur et concernent non pas la composition de droit commun, mais les accords locaux de répartition des sièges dans les communautés de communes et d'agglomération. L'assouplissement proposé, ingénieux, s'inspire de la jurisprudence constitutionnelle.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne peux que saluer le propos extrêmement chaleureux de notre rapporteur. Initialement, mon amendement avait été coproduit avec Jacqueline Gourault, alors sénatrice. Alors que cette disposition a été adoptée en janvier dernier par le Sénat, nous légiférons ici pour 2026 ! Mais cela ne sera pas inutile. L'amendement COM-253 était aussi ingénieux, mais, j'en conviens, il demande quelques efforts mathématiques !
M. Philippe Bas, président. - Et sans doute constitutionnels...
Les amendements COM-253 et COM-544 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-254 et COM-319 rectifié sont adoptés.
L'amendement COM-204 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-335 supprime l'article 4, car les EPCI peuvent déjà inclure dans leur règlement intérieur que les conseillers municipaux des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre sont destinataires d'une copie de la convocation adressée aux conseillers communautaires. Ils ne le font toutefois pas tous. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-335 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, permettez-moi d'attirer votre attention sur le fait que l'adoption de l'amendement COM-585 ferait tomber tous les autres amendements, en discussion commune.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-585 répond aux demandes exprimées par les auteurs des amendements suivants. Il porte sur le droit à l'information des conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre. Ceux-ci seront destinataires des convocations et du compte rendu tel que prévu dans le projet de loi, mais également de la note de synthèse et du rapport d'orientation budgétaire. Nous avons en outre supprimé, pour des raisons pratiques, le délai de deux semaines prévu pour l'envoi du compte rendu des séances de l'organe délibérant de l'EPCI, en vue d'éviter des envois successifs. Cet amendement précise que ces envois seront effectués par l'EPCI, sauf si une commune demande à les réaliser elle-même.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis quelque peu embarrassé de briser cette belle unanimité, mais voilà un exemple de la confusion que j'ai relevée précédemment. Les conseillers municipaux sont des conseillers municipaux et non des conseillers de l'intercommunalité.
Mme Catherine Troendlé. - Ils ont néanmoins le droit d'être informés.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il revient au maire de les informer. L'intercommunalité serait en quelque sorte l'avenir de la commune, qui doit disparaître ! On gomme donc tous les irritants. Mais l'intercommunalité est au service des communes et il revient à ces dernières de transmettre les informations. Mais comme je prêche dans le désert, j'arrêterai là...
M. Philippe Bas, président. - Mais non, vous exprimez des convictions fortes, que nos collègues apprécient.
M. Éric Kerrouche. - Il n'y a pas de vision théologique de l'intercommunalité. Dans un conseil communautaire, sont parfois prises des décisions qui concernent chaque commune individuellement. Ce serait une erreur de ne pas informer les conseillers municipaux. Selon moi, l'amendement ne va pas assez loin. Avec la dématérialisation, c'est l'ensemble des dossiers qui doivent leur être transmis.
Mme Catherine Troendlé. - L'ECPI envoie systématiquement les comptes rendus aux mairies, lesquelles sont censées les transmettre aux conseillers municipaux. Mais ceux-ci ne sont pas tous informés au même moment, car certaines secrétaires de mairie ne travaillent pas tous les jours. La solution proposée me semble bonne : il faut que tout le monde ait le même niveau d'information au même moment.
M. Loïc Hervé. - Je remercie les rapporteurs d'avoir donné satisfaction à l'essentiel des amendements de nos collègues, mais je veux attirer l'attention de nos rapporteurs sur un point particulier : j'ai déposé un amendement qui prévoyait la diffusion des documents sur le site Internet de la communauté de communes ou d'agglomération. Dès lors que les conseillers municipaux sont destinataires de ces documents, il ne semble pas inutile que les habitants du territoire soient eux-mêmes informés s'ils le souhaitent.
M. François Bonhomme. - Je voudrais avoir une précision : est-ce bien le délai légal qui s'applique ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Absolument. Le projet de loi prévoyait un envoi du compte rendu dans un délai de quinze jours, ce qui nous semblait trop bref. Nous proposons de laisser la possibilité aux EPCI de mutualiser les envois.
Mme Catherine Di Folco. - Que pensez-vous de l'amendement COM-457, qui concerne la métropole de Lyon ? Il conviendrait de faire figurer la métropole de Lyon dans l'amendement COM-585 pour s'assurer qu'elle est bien incluse dans le dispositif.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Un amendement de M. Buffet tendant à insérer un article additionnel après cet article le prévoit.
L'amendement COM-585 est adopté ; les amendements COM-245, COM-101, COM-170 rectifié, COM-206 rectifié, COM-457, COM-464, COM-466, COM-467, COM-12, COM-13, COM-104, COM-470, COM-14, COM-102, COM-506, COM-459 et COM-469 deviennent sans objet.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion, close à 12 h 15, est reprise à 17 heures
Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Suite de l'examen du rapport et du texte de la commission
Articles additionnels après l'article 4
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-15, qui précise le contenu du rapport annuel d'activité des grands établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
L'amendement COM-15 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-16.
L'amendement COM-16 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-153 et COM-154, qui sont satisfaits par la rédaction de l'article 4 adoptée par la commission.
Les amendements COM-153 et COM-154 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-412. M. Buffet souhaite améliorer l'information des conseillers municipaux des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon, qui ne seront plus représentées en tant que telles à compter de 2020. C'est dans l'esprit de la loi.
L'amendement COM-412 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-159 relève d'une bonne idée, mais nous ne sommes pas obligés de l'inscrire dans la loi. Il est évident que le conseil municipal peut débattre du rapport annuel de l'EPCI. Avis défavorable.
L'amendement COM-159 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-299 relatif à l'organisation de conseils communautaires par téléconférence. Cette excellente idée, novatrice, sera difficile à réaliser.
M. Philippe Bas, président. - Pour le moment, mais vous pourrez proposer de nouveau cette proposition dans quelques années !
L'amendement COM-299 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-22.
L'amendement COM-22 n'est pas adopté.
Articles additionnels avant l'article 5
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous vous proposons, par l'amendement COM-586, de permettre le transfert « à la carte » de compétences facultatives aux EPCI à fiscalité propre par leurs communes membres. Nous en avons longuement parlé lors de la discussion générale.
L'amendement COM-586 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-587 a pour objet de déterminer la procédure applicable à la restitution de compétences par un établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres.
L'amendement COM-587 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-588 assure la neutralité financière des restitutions de compétences par les EPCI à fiscalité propre à leurs communes membres.
L'amendement COM-588 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-589 supprime la catégorie des compétences optionnelles dans les communautés de communes et d'agglomération.
L'amendement COM-589 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-590 supprime le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération. Nous réexprimons là une position mainte fois affirmée par le Sénat : le transfert obligatoire n'est pas pertinent dans tous les territoires.
Les amendements identiques COM-590, COM-227 rectifié, COM-442 rectifié, COM-415 rectifié, COM-185 rectifié bis et COM-394 rectifié ter sont adoptés.
Les amendements COM-322, COM-530, COM-593 rectifié bis, COM-473, COM-474 et COM-247, les amendements identiques COM-355, COM-577 et COM-400, les amendements identiques COM-356 et COM-401, les amendements identiques COM-359 et COM-404, les amendements identiques COM-357 et COM-402, les amendements COM-305, COM-346, COM-182, COM-411, COM-516, COM-463 rectifié ter, COM-105, COM-18 et COM-347, et les amendements identiques COM-351 et COM-381 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 5
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques COM-358 et COM-403 sont satisfaits. Avis défavorable.
Les amendements COM-358 et COM-403 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-286 rectifié répond à un problème spécifique. La Ville de Paris dispose d'un réseau d'eau non potable distinct, c'est l'une des singularités de cette collectivité. Dans un rapport de juin 2017 sur le budget annexe de l'eau de la Ville de Paris, la Cour des comptes avait remis en cause cette imputation, demandant que chacun des services de la ville prenne en charge cette eau sur son budget propre. L'amendement de nos collègues socialistes fusionnerait les compétences des communes en matière d'eau potable et d'eau non potable, afin de permettre l'imputation des budgets d'eau non potable sur les budgets d'eau potable, et donc le financement de l'eau non potable par la redevance sur l'eau potable. Or les exigences, notamment en matière de qualité de l'eau, diffèrent fortement pour ce qui est de l'eau potable et de l'eau non potable. Nous avions débattu de ce sujet à plusieurs reprises lors du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement...
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Mes compétences relatives à l'eau sont moins importantes que celles du rapporteur, mais il s'agit là de financement. La Ville de Paris ne dispose pas de budget spécifique pour entretenir son réseau d'eau non potable. Il faudrait financer, sur un seul et même budget, les deux types de réseau et non mélanger les deux réseaux. Nous n'avons pas été suffisamment clairs, reparlons-en d'ici la séance publique, sinon nous resterons sur un malentendu.
M. Philippe Bas, président. - Tout à fait. Nous établissons aujourd'hui le texte de la commission pour l'examen en séance publique, cela n'empêche pas le débat de se poursuivre.
L'amendement COM-286 rectifié n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-288 rectifié. Nous voulons approfondir le sujet, et ces dispositions ont déjà été adoptées dans le cadre du projet de loi Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan).
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Oui, elles ont été adoptées par le Sénat, mais elles ont été supprimées lors de la commission mixte paritaire... Le Sénat avait été particulièrement clairvoyant, reprenons donc ces dispositions !
M. Philippe Bas, président. - Est-ce vrai ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Oui, mais je propose que nous en reparlions avant la séance publique.
L'amendement COM-288 rectifié n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-323 supprime la compétence obligatoire des EPCI en matière de promotion du tourisme. Avis défavorable : ne touchons pas aux compétences obligatoires.
L'amendement COM-323 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-591 étend la possibilité de reprendre ou de conserver la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » aux communes classées station de tourisme appartenant à une communauté urbaine ou à une métropole et organise la collaboration entre l'EPCI et la commune en matière de promotion du tourisme.
L'amendement COM-591 est adopté ; l'amendement COM-264, les amendements identiques COM-382 et COM-522, ainsi que les amendements COM-576, COM-171 rectifié et COM-203 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-592 simplifie la procédure de classement en station de tourisme.
M. Philippe Bas, président. - C'est un amendement extrêmement utile.
L'amendement COM-592 est adopté ; l'amendement COM-574 devient sans objet.
L'amendement de coordination COM-593 est adopté.
Articles additionnels après l'article 6
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-19 de M. Grand est incompatible avec l'amendement des rapporteurs adopté à l'article 6. Avis défavorable.
L'amendement COM-19 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-537 est irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Nathalie Delattre. - Je le conçois ; j'aurais essayé !
L'amendement COM-537 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-476 aurait un effet contraire à l'objectif poursuivi, puisque la compétence liée au plan local d'urbanisme demeurerait inscrite dans les compétences obligatoires de ces catégories d'EPCI. Serait cependant supprimée la possibilité, pour une minorité de communes, de s'opposer au transfert de ces compétences. Avis défavorable.
L'amendement COM-476 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques COM-360 et COM-405, qui renforcent la prise en compte de l'avis des communes sur un plan de secteur.
Les amendements COM-360 et COM-405 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-507. Cette modification ne permettrait pas de dépasser les situations de blocage que l'on rencontre aujourd'hui, et auxquelles le projet de loi tente de répondre.
L'amendement COM-507 n'est pas adopté.
L'amendement de clarification rédactionnelle COM-594 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-20 inclut les maires délégués dans la conférence intercommunale des maires se réunissant pour l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Avis défavorable : une commune nouvelle est une nouvelle commune.
L'amendement COM-20 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 7
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-595 autorise les communautés urbaines et les métropoles à déterminer l'intérêt communautaire de la voirie.
L'amendement COM-595 est adopté ; l'amendement COM-21 devient sans objet.
Mme Catherine Di Folco. - La métropole de Lyon a un statut particulier ; est-elle concernée par ces dispositions ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Non, car nous nous serions heurtés à l'article 40 de la Constitution...
Avis défavorable aux amendements identiques COM-136 rectifié bis, COM-160 rectifié bis et COM-188, mais favorable aux amendements identiques COM-138 rectifié, COM-152 rectifié bis et COM-189. Il s'agit de reporter de trois ans le report du transfert de la voirie communale à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Mme Sophie Joissains. - Je remercie nos rapporteurs, et notamment madame Françoise Gatel, qui a auditionné les présidents des conseils de territoire de la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Les maires et les sénateurs des Bouches-du-Rhône, qui voient enfin la lumière au bout du tunnel, lui sont très reconnaissants...
Les amendements COM-136 rectifié bis, COM-160 rectifié bis et COM-188 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-138 rectifié, COM-152 rectifié bis et COM-189 sont adoptés.
L'amendement COM-329 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-452 et COM-238 rétablissent la condition d'intérêt communautaire pour le transfert aux communautés de communes et d'agglomération de la compétence relative aux zones d'activité économique. Avis défavorable : le développement économique fait partie des compétences stratégiques et structurantes pour un territoire ; il relève du niveau intercommunal.
M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument.
Les amendements COM-452 et COM-238 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-477 prévoit le remboursement des frais d'instruction de plusieurs actes d'urbanisme. Si l'idée est intéressante, il n'est pas certain que l'exercice du pouvoir de police des sols soit assimilable à un service public administratif. Par ailleurs, l'institution de redevance pour service rendu relève du pouvoir réglementaire national ou local et non de la loi. D'ici la séance publique, nous pourrions réfléchir à l'institution d'un droit de timbre... Avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Les éventuels obstacles constitutionnels ont a priori été levés, mais nous pourrons reparler de cet amendement ultérieurement.
L'amendement COM-477 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-543 réduit de 100 à 75 communes le seuil à compter duquel il est possible, dans un grand EPCI, de réaliser plusieurs PLU. Avis favorable.
L'amendement COM-543 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-569 relatif à la procédure d'élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT). Il paraît difficile de modifier la procédure d'élaboration du SCOT. Si l'on ne peut que souscrire à l'objectif, le législateur s'est dessaisi de sa compétence au profit du Gouvernement. Une ordonnance doit être publiée avant juin 2020, pour une entrée en vigueur en 2021.
M. Philippe Bas, président. - Nous aurions habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour une durée de deux ans ? Je n'ai jamais vu cela...
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - C'est possible...
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il n'y a pas de délai maximal ?
M. Philippe Bas, président. - Soyons vigilants à l'avenir. Cela me paraît surprenant...
L'amendement COM-569 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-307 modifie les conditions de majorité pour la détermination de l'intérêt communautaire ou métropolitain. Avis favorable. Cet amendement reprend une disposition adoptée par le Sénat en 2016, dans le cadre d'une proposition de loi dont Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud étaient cosignataires et Catherine Di Folco rapporteur.
L'amendement COM-307 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-337 prévoit la possibilité, pour une métropole, de se retirer d'un syndicat d'électricité. Avis défavorable. Préservons la nécessaire solidarité entre territoires ruraux et urbains.
M. Henri Leroy. - Très bien !
L'amendement COM-337 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Même avis pour l'amendement COM-336.
L'amendement COM-336 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-383 supprime le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). Le mieux est l'ennemi du bien. Le Gouvernement propose de mettre fin à l'obligation de révision du SDCI, mais souhaite le conserver. Le schéma détermine le champ de l'obligation de consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Avis défavorable.
L'amendement COM-383 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-523.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-166 supprime l'objectif légal de réduction du nombre de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Cela correspond à une préconisation du rapport Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal. Avis favorable, même si la mesure n'aura plus qu'une portée réduite en raison de la suppression de la révision sexennale obligatoire du SDCI.
L'amendement COM-166 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-249 prévoit que le SDCI peut être révisé à la demande de la CDCI. L'idée est judicieuse, mais doit être approfondie d'ici la séance publique : la CDCI n'a pas le pouvoir de se réunir de sa propre initiative, elle est convoquée par le préfet ; et selon la rédaction proposée, le préfet ne serait pas obligé de donner suite à la demande de la CDCI.
L'amendement COM-249 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-324 étend la procédure de retrait dérogatoire aux communautés urbaines et aux métropoles. Je n'aurais pas été hostile à l'extension de la procédure de droit commun, mais on nous propose ici de commencer par la procédure dérogatoire. Avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes donc ouverts à la réflexion.
L'amendement COM-324 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-190 est de même esprit. Avis défavorable.
L'amendement COM-190 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-314 durcit les conditions du retrait d'une commune membre d'une communauté d'agglomération. Quel est l'intérêt d'une procédure dérogatoire si elle est presque aussi stricte que la procédure de droit commun ? J'émets un avis défavorable.
L'amendement COM-314 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-596 est adopté.
L'amendement de coordination COM-25 est adopté ; l'amendement COM-24 devient sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-202 de Michel Raison prévoit de créer une procédure de retrait dérogatoire pour les communes stations classées de tourisme qui sont membres d'une communauté de communes. Je ne souhaite pas que nous multipliions les cas particuliers, c'est pourquoi mon avis sera défavorable.
L'amendement COM-202 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 9
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-547 prévoit une dérogation au seuil de population exigé pour la création d'une communauté urbaine. Je suggère de ne pas toucher aux catégories d'EPCI à fiscalité propre. Avis défavorable.
L'amendement COM-547 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-113.
L'amendement COM-113 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avec son amendement COM-191, Mme Sophie Primas propose d'étendre la nouvelle procédure de partage aux communautés urbaines. Les communautés urbaines et les métropoles sont des communautés extrêmement intégrées, je suis défavorable à cet amendement.
L'amendement COM-191 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon avis est défavorable à l'amendement COM-250. Conservons de la souplesse et de l'agilité !
M. Éric Kerrouche. - C'est le risque que vous aimez, c'est différent !
L'amendement COM-250 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - J'émets un avis également défavorable à l'amendement COM-251, qui vise à subordonner le partage d'une communauté de communes et d'agglomération à l'accord du conseil communautaire.
L'amendement COM-251 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon avis est défavorable à l'amendement COM-325 relatif aux conditions du partage.
L'amendement COM-325 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Vos rapporteurs vous proposent l'amendement COM-597 pour préciser que, si le périmètre des EPCI à fiscalité propre issus du partage d'une communauté de communes ou d'agglomération existante doit « respecter » les seuils de populations, il devra seulement « prendre en compte » les autres orientations définies par le code général des collectivités territoriales en matière intercommunale.
L'amendement COM-597 est adopté.
Article 11
L'amendement COM-598 est adopté ; les amendements COM-26 et COM-252 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 11
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon avis est défavorable à l'amendement COM-143.
L'amendement COM-143 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-408, COM-200 rectifié et COM-219 rectifié visent à assouplir les modalités de désignation des représentants des communes et EPCI au sein des syndicats. En effet, ces syndicats sont souvent des instances où se traitent des sujets techniques, qui peuvent intéresser des non-élus. Les amendements COM-408 et COM-219 rectifié ne concernent que les syndicats mixtes fermés, alors que l'amendement COM-200 rectifié ne concerne que les EPCI dans les syndicats mixtes fermés. Sous réserve de l'adoption de nos sous-amendements COM-644, COM-645 et COM-646, qui visent à rendre les trois amendements identiques, je donnerai un avis favorable à l'adoption des trois amendements.
M. Alain Marc. - La loi prévoit que, après 2020, seuls des élus pourront représenter les communes et les EPCI dans les syndicats. Or, il y a une demande forte de la société civile de continuer à participer à ces instances.
M. Philippe Bas, président. - La loi NOTRe a prévu que, à compter de la prochaine mandature, donc après les élections de 2020, les communes ne pourront plus être représentées que par des élus. Les amendements que nous examinons proposent de pérenniser la faculté actuelle. Il ne s'agit pas d'ouvrir une brèche, seulement de maintenir une souplesse existante.
M. Jean-Pierre Sueur. - Jusqu'à présent, je m'étais abstenu d'intervenir au sujet de la loi NOTRe et des conditions de son adoption. Rappelez-vous : le Sénat avait souhaité arriver à un accord en commission mixte paritaire dans le but d'influer sur le texte final ; les discussions furent particulièrement difficile ; nous sommes arrivés à un compromis.
Mieux vaut que les représentants des communes et des EPCI soient des élus. Ils peuvent ainsi rendre compte devant le conseil municipal.
Les sous-amendements COM-644, COM-645 et COM-646 sont adoptés. Les amendements COM-408, COM-200 rectifié et COM-219 rectifié, ainsi modifiés, sont adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-416 et COM-443 visent à attribuer une mission prospective à la commission locale d'évaluation des charges transférées. L'amendement COM-532 vise le même objectif, mais dans une rédaction plus sobre : il a ma préférence. Sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-635 destiné à clarifier le dispositif et à mieux l'intégrer dans le droit existant, je donne un avis favorable à l'amendement COM-532 et un avis défavorable aux amendements COM-416 et COM-443.
Les amendements COM-416 et COM-443 ne sont pas adoptés. Le sous-amendement COM-635 est adopté. L'amendement COM-532, ainsi modifié, est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-444 rectifié et COM-230 rectifié prévoient de rééquilibrer le poids respectif des représentants des communes et des EPCI au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). C'est aussi l'objet des amendements COM-23 et COM-541. Je suis favorable aux amendements identiques COM-444 rectifié et COM-230 rectifié et défavorable aux amendements COM-23 et COM-541. L'amendement COM-445 est relatif à la désignation des représentants des communes à la CDCI ; or rien n'empêche les associations de maires ruraux d'établir des listes ; mon avis est donc défavorable.
Les amendements identiques COM-444 rectifié et COM-230 rectifié sont adoptés ; les amendements COM-23 et COM-541 deviennent sans objet. L'amendement COM-445 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-161 rectifié ter tend à réputer complet le conseil municipal pour les communes de moins de 100 ou 500 habitants, respectivement à partir de cinq ou sept conseillers élus. C'est une question extrêmement importante et je suis favorable au fond du dispositif. Plusieurs problèmes juridiques se posent néanmoins. Je propose donc de retravailler cet amendement afin de l'améliorer d'ici la séance publique. Avis défavorable à ce stade.
Les amendements COM-532 rectifié bis, COM-556, COM-524, COM-220 rectifié et COM-221 rectifié, en discussion commune avec l'amendement COM-161 que je viens de présenter, étendent le scrutin de liste aux élections municipales. Je suis défavorable à ces cinq amendements.
M. Éric Kerrouche. - Pourquoi ces amendements sont-ils en discussion commune ? Cela n'a rien à voir !
Mme Laurence Harribey. - Absolument rien !
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Permettez-moi donc de vous apporter quelques précisions. L'amendement COM-352 rectifié bis étend le scrutin de liste à toutes les communes, tout en modifiant les règles de complétude dans les communes de moins de 1 000 habitants uniquement. L'amendement COM-556 étend également le scrutin de liste à l'ensemble des communes. L'amendement COM-524 étend lui aussi le scrutin de liste à toutes les communes, sans toutefois imposer de parité parfaite dans les communes de moins de 1 000 habitants, chaque liste devant respecter un quota minimal de 30 % de femmes. Les amendements COM-220 rectifié et COM-221 rectifié étendent le scrutin de liste aux communes, respectivement de plus de 200 ou 500 habitants. En tout état de cause, aucune de ces nouvelles règles ne s'appliquerait avant les élections municipales de 2026.
M. Alain Marc. - Les deux amendements que j'ai déposés avec mon collègue Dany Wattebled visent à prendre en compte la situation dans laquelle le maire sortant d'une petite commune risque de ne pas être réélu par le jeu du panachage. Par ailleurs, je ne comprends pas pourquoi nous ne pourrions pas légiférer pour 2026.
M. Philippe Bas, président. - Je comprends bien l'intérêt du scrutin de liste lorsque l'on est en présence de plusieurs listes qui permettent la confrontation des projets et des équipes. En revanche, dans les petites communes, où il est déjà difficile d'établir des listes complètes, l'instauration de listes bloquées serait un recul démocratique ! Il me semble que l'inconvénient de votre dispositif dépasse largement son avantage. Conservons la liberté de choix des électeurs.
M. Éric Kerrouche. - Permettez-moi de vous remercier, monsieur le président, d'avoir défendu mon amendement, qui allie parité et listes incomplètes. Je propose également qu'il y ait moins de conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées.
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas votre amendement que j'ai défendu, mais la liberté de l'électeur !
Mme Catherine Troendlé. - Je suis en accord total avec l'argumentaire de notre président.
M. Alain Marc. - L'ensemble formé par ces deux amendements et d'autres amendements qui diminuent le nombre de conseillers municipaux par liste ne remet pas en cause la démocratie locale, au contraire !
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Le sujet est complexe et nous n'avons auditionné aucune association d'élus sur ce thème. Prenons le temps de la réflexion.
M. Philippe Bas, président. - J'ajoute que la proximité des élections municipales n'est pas favorable.
Les amendements COM-161 rectifié ter, COM-352 rectifié bis, COM-556, COM-524, COM-220 rectifié et COM-221 rectifié ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-396 et COM-271 tendent à modifier les conditions dans lesquelles le conseil municipal est réputé complet pour l'élection du maire. Si je suis plutôt favorable à leur principe, ils soulèvent néanmoins des difficultés juridiques similaires à celles que nous avons rencontrées dans le cadre de l'examen de l'amendement COM-161 rectifié ter. Je vous propose donc de reporter l'examen de cette question à nos travaux en séance, une fois que le cadre juridique et les éventuelles suites à donner à ce dispositif seront clarifiés. Avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes dans une démarche d'ouverture.
Les amendements COM-396 et COM-271 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-246 rectifié, COM-326 et COM-218 rectifié tendent à modifier le nombre de membres dans les conseils municipaux des petites communes, soit pour le réduire, soit pour le rehausser. Ils posent cependant des difficultés justifiant un avis défavorable de ma part.
Les amendements COM-246 rectifié, COM-326 et COM-218 rectifié ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avec son amendement COM-559, Mme Josiane Costes étend le fléchage pour la désignation des conseillers communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants. Mon avis est défavorable.
L'amendement COM-559 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon avis sera défavorable à l'amendement COM-165, qui supprime la déclaration de candidatures dans les communes de moins de 1 000 habitants.
L'amendement COM-165 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon avis sera également défavorable à l'amendement COM-71, aux deux amendements identiques COM-557 et COM-526, ainsi qu'à l'amendement COM-361 rectifié. On pourrait s'interroger sur la recevabilité de ces amendements relatifs à la parité parmi les adjoints au maire, au regard de leur lien très indirect avec le projet de loi. Je les ai néanmoins considérés comme recevables.
Sur le fond, je ne crois pas opportun de compliquer la formation des bureaux municipaux par des règles trop strictes, en particulier dans les communes de moins de 1 000 habitants. En outre, le Sénat a déjà rejeté à deux reprises l'idée de garantir la parité entre le maire et son premier adjoint, car nous rencontrons une difficulté constitutionnelle. Il s'agit en effet de deux élections distinctes : celle du maire et celle du premier adjoint. Enfin, permettez-moi de vous rappeler que, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, M. Patrick Kanner, alors ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, s'était opposé à une telle disposition, estimant qu'elle était insuffisamment robuste sur le plan juridique.
M. Éric Kerrouche. - Arrêtons de nous abriter derrière le droit pour ne rien faire ! Il faut une alternance homme-femme s'agissant des adjoints. Il serait ridicule de ne pas essayer.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Bravo !
Mme Catherine Troendlé. - Permettez-moi de partager mon expérience : j'étais maire et j'avais une première adjointe. Aurait-il fallu qu'elle ne le fût pas ?
M. Éric Kerrouche. - Vous êtes l'exception !
Mme Catherine Troendlé. - Absolument pas !
M. Éric Kerrouche. - Vous connaissez comme moi la proportion de femmes maires et présidentes d'EPCI.
Mme Françoise Gatel. - Il s'agit de deux élections différentes : le résultat de la première ne saurait prédéterminer celui de la seconde.
Les amendements COM-71, COM-557, COM-526 et COM-361 rectifié ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-362 rectifié tend à étendre à plusieurs exécutifs locaux les dispositions en matière de parité prévues notamment par l'amendement COM-361 rectifié que nous venons de rejeter. Par cohérence, il appelle donc les mêmes commentaires : il est impossible d'admettre qu'une première élection, celle du président, lie le résultat d'une seconde, celle du vice-président. J'y suis donc défavorable.
L'amendement COM-362 rectifié n'est pas adopté.
Les amendements COM-92, COM-74 et COM-93 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-310 vise à dématérialiser l'envoi des convocations aux conseillers municipaux. La solution proposée me paraît intéressante, mais je doute de sa faisabilité technique, dans la mesure où tous les conseillers municipaux ne disposent pas d'un accès régulier à Internet ; j'y suis donc défavorable.
L'amendement COM-310 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-44 tend à instituer un lien entre le retrait d'une délégation à un adjoint et la remise en cause du mandat du maire. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-44 n'est pas adopté.
Les amendements COM-72, COM-73 et COM-75 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-205, COM-460 rectifié et COM-540 tendent à prévoir l'organisation d'une consultation des électeurs des communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle.
Je peux comprendre l'intention de nos collègues, mais une telle disposition ne me paraît pas nécessaire dans la mesure où des concertations existent déjà. Les électeurs sont par exemple consultés dans les cas où la création d'une commune nouvelle ne fait pas l'objet de délibérations concordantes des conseils municipaux concernés. Mon avis est donc défavorable.
Les amendements COM-205, COM-460 rectifié et COM-540 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-178 rectifié bis et COM-224 tendent à préciser que des communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle sont tenues de consulter leurs comités techniques préalablement à la fusion.
C'est un sujet important et je partage pleinement l'intention de mes collègues sur ce sujet : le législateur doit faire en sorte que les communes nouvelles ne puissent être détricotées.
Néanmoins, la validation législative proposée dans la seconde partie de ces amendements présenterait un risque constitutionnel important. Nous souhaitons en revanche inscrire dans la loi que les communes sont tenues de consulter ces comités. Il nous appartient donc de trouver une rédaction alternative d'ici à la séance ; pour l'heure, mon avis est défavorable.
Mme Catherine Di Folco. - La loi de transformation de la fonction publique prévoit la fusion des comités techniques et des CHSCT en comités sociaux territoriaux dès 2022. Il faudrait prendre cela en compte dans la rédaction alternative.
Les amendements COM-178 rectifié bis et COM-224 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-168 rectifié vise à faciliter la fusion de communes appartenant à des départements différents. Cette question est difficile : une telle fusion requiert l'avis favorable des conseils départementaux concernés. En cas d'avis défavorable de l'un d'entre eux, il revient au législateur de trancher, ce qu'il n'a su faire dans certains cas. Pourtant, la création de ces communes nouvelles répond à des logiques de bassins de vie, qui ne recoupent qu'imparfaitement certaines frontières administratives. Cet amendement vise à offrir à l'État, via son pouvoir réglementaire, la possibilité de passer outre à un avis défavorable d'un conseil départemental. J'y suis favorable.
M. Alain Marc. - Une telle situation pourrait se poser entre l'Aveyron et le Cantal ; les communes de Saint-Santin, dans le premier département, et Saint-Santin-de-Maurs, dans le second, sont contiguës et pourraient fusionner. La situation serait-elle compliquée par le fait qu'il s'agit de deux régions ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Le problème reste le même. Certains EPCI s'étendent déjà sur trois départements et deux régions.
M. Loïc Hervé. - Merci pour votre soutien. Il s'agit d'éviter au législateur de devoir trancher, tel Salomon, des problèmes aussi épineux. Il faut sortir de la tutelle que représente le droit de veto actuel des départements sur ces communes. On rencontre de ce fait beaucoup de situations fâcheuses, comme à Seyssel, qui fait l'objet de l'amendement suivant.
L'amendement COM-168 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas, président. - L'objet de l'amendement COM-167 rectifié me semble satisfait par l'adoption du précédent.
M. Loïc Hervé. - Si j'ai déposé celui-ci, c'est que M. le ministre chargé des collectivités territoriales avait pris l'engagement de faire l'inventaire des situations bloquées en la matière et d'en informer le Parlement. Il faudra obtenir de nouvelles assurances de sa part, pour que ces dossiers fassent l'objet d'un traitement bienveillant, diligent et intelligent.
M. Philippe Bas, président. - Nous plaiderons dans ce sens auprès du Gouvernement.
L'amendement COM-167 rectifié n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-484 vise à instaurer un droit d'option dans les communes nouvelles pour la définition de l'effectif du conseil municipal lors du premier renouvellement. Cela nous semble délicat pour bien des raisons pratiques et juridiques ; mon avis est donc défavorable.
Mme Nathalie Delattre. - Un amendement identique n'ayant pu être adopté lors de l'examen de la proposition de loi relative aux communes nouvelles, M. le président m'avait encouragée à le déposer sur ce texte-ci. Il vise à répondre à une vraie difficulté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mme Canayer s'était alors efforcée de trouver des solutions pour autant de situations que possible. Quelques problèmes particuliers demeurent. Il s'agit de périodes transitoires : il nous paraît délicat de laisser un conseil municipal choisir le nombre de ses conseillers, ce qui serait fragile sur le plan constitutionnel ! Nous sommes néanmoins conscients que cette transition n'est pas toujours aisée.
M. Philippe Bas, président. - Mes encouragements n'ont pas eu les effets escomptés ! Je suis convaincu par les arguments de Mme le rapporteur.
L'amendement COM-484 n'est pas adopté.
Les amendements COM-63, COM-64, COM-149 et COM-66 ne sont pas adoptés.
Article additionnel avant l'article 12
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-248 est satisfait par le droit existant ; mon avis est donc défavorable.
L'amendement COM-248 n'est pas adopté.
Article 12
L'amendement rédactionnel COM-599 est adopté ; l'amendement COM-164 devient sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 12 confère au maire le pouvoir de prononcer une astreinte journalière à l'encontre du propriétaire d'un établissement recevant du public qui ne se conformerait pas à un arrêté de fermeture. Notre amendement COM-600 tend à articuler le montant de cette astreinte avec celui de l'amende pénale actuellement prévue dans le code de la construction et de l'habitation, afin de garantir la proportionnalité de cette mesure de police.
L'amendement COM-600 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-601 vise à abaisser à 500 euros le montant maximal de cette astreinte journalière lorsque sont concernés des immeubles qui ne sont pas à usage d'habitation, de manière à introduire une gradation dans les prérogatives de police.
L'amendement COM-601 est adopté.
Article additionnel après l'article 12
L'amendement COM-140 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-481 vise à renforcer les pouvoirs du maire en matière d'installation des débits de boissons. Malheureusement, sa rédaction tend à écraser le présent article 13 ; mon avis est donc défavorable.
L'amendement COM-481 n'est pas adopté.
L'amendement COM-509 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-603 vise à clarifier et préciser les conditions de transfert aux maires du pouvoir de fermeture des débits de boissons.
L'amendement COM-603 est adopté.
Notre amendement COM-602 ouvre la possibilité de déléguer aux maires le pouvoir de fermer des établissements diffusant de la musique.
L'amendement COM-602 est adopté.
L'amendement COM-27 de M. Grand codifie une disposition de la loi portant réforme de l'hôpital, ce qui est pertinent.
L'amendement COM-27 est adopté.
Article additionnel après l'article 13
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-289 vise à créer un registre départemental des certificats de collecte et de traitement des déchets. Je comprends mal pourquoi il a été déposé sur ce texte, alors que nous venons d'examiner le projet de loi relatif à l'économie circulaire, où il aurait mieux trouvé sa place. De surcroît, le dispositif qu'il tend à étendre peut encore évoluer, ce projet de loi n'ayant pas encore été définitivement adopté. Enfin, il n'y est pas précisé quelle autorité ou administration serait en charge de la tenue de ce registre. Mon avis est donc défavorable.
L'amendement COM-289 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-605 vise à créer une procédure consistant à consigner la somme nécessaire à la mise en conformité des travaux en cause entre les mains d'un comptable public.
L'amendement COM-605 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-604 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-606 tend à compléter le dispositif de la mise en demeure.
L'amendement COM-606 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-607 comme l'amendement COM-281 de M. Kerrouche tendent à rehausser le plafond journalier de l'astreinte de manière à mieux appréhender la diversité des situations auxquelles les élus font face et à leur accorder une souplesse supplémentaire dans leurs moyens d'action lorsqu'ils sont confrontés à des infractions d'une particulière gravité.
M. Philippe Bas, président. - L'amendement des rapporteurs vise à fixer ce plafond à 400 euros ; M. Kerrouche propose plutôt un plafond de 500 euros. Accepteriez-vous, monsieur le rapporteur, de vous rallier à cette seconde solution ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Volontiers !
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Quelle élégance !
Les amendements COM-607 rectifié et COM-281 rectifié sont adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-608 vise à préciser que le montant de l'astreinte doit être modulé en fonction de l'importance des mesures prescrites et des conséquences de la non-exécution de la mise en demeure.
L'amendement COM-608 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-609 vise à garantir la proportionnalité de l'astreinte en lui fixant un plafond.
L'amendement COM-609 est adopté.
Articles additionnels après l'article 14
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques COM-311 et COM-338 visent à prévoir un transfert obligatoire au président de l'EPCI du pouvoir de réglementer la collecte des déchets, sans possibilité pour les maires de s'y opposer. Mon avis est défavorable.
Les amendements COM-311 et COM-338 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-339 vise à autoriser le transfert au président de l'EPCI du pouvoir de police spéciale des déchets, qui relève actuellement du maire en application des dispositions du code de l'environnement.
Un amendement identique a été adopté par le Sénat sur le projet de loi relatif à l'économie circulaire, examiné la semaine dernière. De manière à éviter tout recouvrement entre les deux textes, je suis défavorable à celui-ci.
L'amendement COM-339 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-386 vise à élargir le champ de l'amende administrative et à prévoir une procédure d'astreinte et d'exécution d'office. Le maire dispose déjà de ces prérogatives en matière d'élagage et de dépôts sauvages.
L'amendement COM-386 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-610 vise à assurer la constitutionnalité du dispositif juridique des amendes administratives introduit par l'article 15.
M. Philippe Bas, président. - La rédaction du Gouvernement posait effectivement un problème de concurrence entre une procédure de sanction pénale et une procédure de sanction administrative. Il fallait mettre de l'ordre dans tout cela ! Nos rapporteurs, dans leur grande sagacité, ont relevé ce problème constitutionnel et vous proposent ici de le résoudre.
L'amendement COM-610 est adopté ; l'amendement COM-555 devient sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-422 rectifié vise à ouvrir la procédure d'amende forfaitaire en cas d'outrages ou de violences commises à l'encontre d'un maire, ou en cas de destruction d'un bien public. Cette procédure n'est pas adaptée à ce type de délits, qui nécessitent souvent des actes d'enquête. Par ailleurs, elle serait contre-productive, puisqu'elle conduirait à exclure le prononcé d'une peine d'emprisonnement, ce qui ne semble pas souhaitable en cas d'agression d'un maire. J'y suis donc défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Les intentions des auteurs de cet amendement sont bonnes, mais nous y répondons autrement. Une simple amende forfaitaire paraît un peu maigre pour de telles infractions !
L'amendement COM-422 rectifié n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 15
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-611 tend à renforcer les prérogatives dont dispose le maire à l'égard des véhicules hors d'usage, dont l'abandon sur la voie publique comme sur des terrains privés constitue, pour les communes, un véritable fléau, du point de vue de la sécurité et de la salubrité publiques.
M. Philippe Bas, président. - Cette mesure, elle aussi, permettra de renforcer l'autorité des maires et leurs moyens d'action.
L'amendement COM-611 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-640 tend à consolider le régime des conventions de coordination des interventions des services de police municipale et des forces de sécurité nationale. Nous entendons ajouter à la liste de ses signataires le procureur de la République, afin de l'impliquer pleinement dans la définition des missions des agents de police municipale, notamment en matière de police judiciaire. Nous souhaitons aussi inscrire dans la loi l'obligation d'évaluation annuelle de la convention et compléter la liste des mentions devant figurer dans les conventions, afin d'inciter les communes et les forces de sécurité de l'État, sous l'égide des préfets, à engager une réflexion plus approfondie sur la place des services de police municipale.
M. Philippe Bas, président. - C'est un élément très important du plan d'action que nous proposons pour le renforcement de l'autorité des maires et de leur sécurité.
L'amendement COM-640 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-641 se rattache lui aussi à ce plan d'action. Il prévoit que le maire soit systématiquement informé par le procureur de la République, et non plus simplement à sa demande, des suites judiciaires données aux infractions causant un trouble à l'ordre public commises sur le territoire de sa commune, mais aussi à étendre l'obligation d'information du maire aux suites judiciaires données aux infractions constatées par les agents de police municipale et signalées au parquet.
L'amendement COM-641 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Sur le modèle de ce qui est fait pour les débits de boissons, l'amendement COM-30 vise à autoriser le transfert au maire des pouvoirs de police actuellement dévolus au préfet en matière de lutte contre les logements insalubres. Il ne procède toutefois qu'à un transfert partiel des prérogatives que détient le préfet dans ce domaine. Avis défavorable : il apparaît préférable de maintenir une unité dans l'exercice des pouvoirs de police.
L'amendement COM-30 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le maire, en tant qu'officier de police judiciaire, peut d'ores et déjà requérir le concours de la force publique, aux termes de l'article 17 du code de procédure pénale. Il n'apparaît donc ni nécessaire ni souhaitable de donner un autre fondement juridique à cette prérogative. Avis défavorable à l'amendement COM-186.
L'amendement COM-186 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Trois amendements tendent à réduire la durée d'exécution des arrêtés de mise en conformité pris par le maire ou le préfet en matière de publicité et d'affichage. Les amendements COM-29 rectifié et COM-384 réduisent la durée de 15 jours à 48 heures. L'amendement COM-519 propose de l'abaisser à 5 jours.
La mesure de mise en demeure, comme toute mesure de police, doit être proportionnée à l'atteinte portée à l'ordre public. En l'espèce, il apparaît nécessaire de prévoir une durée suffisante pour permettre une mise en conformité et garantir le respect du principe du contradictoire, ce que ne permettraient pas les délais proposés par les trois amendements. Avis défavorable.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il s'agit d'affichage sauvage. Pourquoi attendre quinze jours ? D'ici là, l'objet de l'affichage aura disparu ! L'affichage sauvage dégrade les villes et coûte très cher. Il faut agir.
Mme Catherine Troendlé. - Absolument !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le maire dispose déjà d'un pouvoir d'exécution d'office. Si l'on modifie les délais pour ce délit, on crée une distorsion avec d'autres procédures.
Mme Catherine Troendlé. - Malgré tout, un délai de cinq jours semble raisonnable.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - L'affichage sauvage n'est pas un trouble à l'ordre public. L'exécution d'office implique une prise en charge par la ville. Cela coûte une fortune ! Le délai de quinze jours est excessif.
M. Philippe Bas, président. - Mais inversement, un délai de 48 heures risque de ne pas laisser le temps au contrevenant de se mettre en conformité. La personne peut être de bonne foi.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Pour procéder à une exécution d'office, il faut notifier au préalable l'arrêté. Nous proposons aussi une amende civile.
M. Philippe Bas, président. - Vous avez raison, le nettoyage ne devrait pas être à la charge de la commune. Toutefois, il convient de prévoir un délai suffisant pour garantir la possibilité d'une procédure contradictoire en cas de conflit. Je propose que l'on prenne le temps de la réflexion et que l'on débatte à nouveau de ce sujet en séance publique.
Les amendements COM-291 rectifié, COM-384 et COM-519 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-290 rectifié, COM-350, COM-520 et COM-385 visent à renforcer le caractère dissuasif des sanctions encourues en cas de publicité sauvage, en autorisant le juge civil à prononcer une amende civile à la demande la commune. L'idée n'est pas inintéressante, mais cette proposition est innovante d'un point de vue juridique : la répression d'une faute est, en l'état de notre droit, quasi exclusivement réservée à la matière pénale. C'est pourquoi le recours à la procédure de l'amende civile est aujourd'hui limité à certains contentieux dans lesquels les fautes commises sont très lucratives, principalement en matière de pratiques restrictives de concurrence et d'atteinte au droit de la propriété incorporelle. Son extension devrait être à l'ordre du jour de la réforme annoncée de la responsabilité civile, mais il ne paraît pas souhaitable de l'étendre au cas par cas sans vision d'ensemble. Rappelons par ailleurs que le maire dispose déjà du pouvoir de faire procéder d'office à la suppression immédiate de la publicité litigieuse aux frais de la personne ayant fait apposer la publicité. Avis défavorable.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La seule option qui existe aujourd'hui, c'est de lancer une poursuite pénale. Mais les parquets sont débordés. Nous proposons un mécanisme civil plus efficace.
M. Alain Marc. - Ma question concerne le marquage au sol. À l'occasion d'événements sportifs, comme le Tour de France par exemple, ou de manifestations diverses, les routes départementales dans les communes sont souvent marquées d'inscriptions ou de slogans. Qui est compétent : le département, qui est propriétaire des routes, ou la commune ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Dans la mesure où il s'agit d'une atteinte au domaine public, c'est, me semble-t-il, le propriétaire qui est compétent et donc, en l'espèce, le département.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La question est intéressante. La commune qui retire une affiche sur un mur n'agit pas en tant que propriétaire du mur. Le pouvoir d'agir n'est pas fondé sur la propriété.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je veux bien revenir sur la question de l'affichage sauvage, mais il faudra veiller à harmoniser les procédures avec d'autres dispositifs, comme l'élagage ou la lutte contre les décharges sauvages par exemple. On supprime le principe du contradictoire qui est garanti par notre Constitution.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Encore une fois, nous ne proposons pas de suspendre le contradictoire, mais de réduire les délais. Il existe des procédures efficaces qui respectent le contradictoire avec des délais réduits.
M. Philippe Bas, président. - Comme précédemment, je propose que l'on prenne le temps de la réflexion et que l'on débatte à nouveau de ce sujet en séance publique.
Les amendements COM-290 rectifié, COM-350, COM-520 et COM-385 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-175, qui vise à lutter contre l'affichage sauvage en matière électorale. Ce sujet relève des propositions de loi électorales de M. Richard. L'Assemblée nationale a d'ailleurs conservé une partie du dispositif de M. Reichardt en prévoyant la dépose d'office des affiches.
L'imputation du nettoyage sur les comptes de campagne du candidat est plus délicate, notamment lorsque l'affichage sauvage résulte de l'action isolée d'un militant, voire d'un adversaire !
L'amendement COM-175 n'est pas adopté.
- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente.-
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-112.
L'amendement COM-112 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-114 et COM-409.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-29 vise à autoriser l'expérimentation de dispositifs de « vigilance citoyenne », sur le modèle de l'application « Reporty » testée par la ville de Nice en 2018. Dans son avis sur le dispositif, la CNIL avait pointé, d'une part, l'existence de « risques élevés de surveillance des personnes (signalant les infractions) et d'atteinte à la vie privée » et, d'autre part, un risque réel de disproportion du dispositif compte tenu du champ très large des infractions concernées.
Au vu de ces risques, l'amendement proposé ne nous paraît pas apporter de garanties suffisantes pour garantir le respect de la vie privée et la sécurité des personnes. Aucune précision n'est par exemple apportée sur la durée de conservation des données transmises ou sur les conditions d'accès à ces données.
L'amendement COM-29 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-308 apporte une précision utile en prévoyant qu'une commune pourra mettre des agents de police municipale à disposition d'un EPCI par convention.
L'amendement COM-308 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-639 concerne la mutualisation des polices municipales au niveau de l'intercommunalité.
L'amendement COM-639 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous partageons l'objectif poursuivi par les trois amendements identiques COM-312, COM-340 et COM-548, qui visent à faciliter le recrutement d'agents de police au niveau intercommunal. La mutualisation des polices municipales fait partie des principales revendications formulées par les maires dans le cadre de la consultation lancée par le Sénat.
Toutefois, il nous apparaît que le dispositif proposé ne correspond pas à l'objectif poursuivi par ses auteurs. L'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure visé ici interdit bien à des communes de mutualiser des agents de police lorsqu'elles sont membres d'un EPCI ayant constitué une police intercommunale. Cette interdiction se comprend : il s'agit de favoriser la mutualisation au niveau de l'intercommunalité et de ne réserver la mutualisation par convention entre communes que lorsqu'il ne peut être procédé à une mutualisation intercommunale. Il nous apparaît peu opportun de revenir sur cette interdiction, car nous ouvririons la porte à un enchevêtrement des services de police. Avis défavorable.
Les amendements COM-312, COM-340 et COM-548 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-222, qui facilite la mutualisation des gardes champêtres.
L'amendement COM-222 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-294 rectifié bis vise à ouvrir la possibilité, dans la loi, de créer une police municipale à Paris. Nous en avions déjà discuté dans la loi relative au statut de Paris. Sur le principe, la création d'une police municipale à Paris va, nous semble-t-il, dans le bon sens. Nous l'avions d'ailleurs souligné, à l'époque, contre l'avis assez ferme de la maire de Paris. L'évolution du risque sécuritaire et la prégnance de la menace terroriste nécessitent en effet que les forces de sécurité non étatiques montent en puissance, à Paris peut-être plus qu'ailleurs.
Toutefois, le régime juridique proposé par nos collègues socialistes ne nous paraît pas aboutir à un équilibre satisfaisant. Il prévoit que les statuts des agents de police municipale à Paris continueraient d'être définis par le Conseil de Paris. Or, l'alignement des missions des agents de la Ville de Paris sur celles des agents de police municipale ne saurait se faire sans un alignement des conditions de recrutement et de formation de ces agents. C'est pourquoi, par exception aux règles applicables à la fonction publique parisienne, nous estimons indispensable que le statut de ces agents soit défini par décret en Conseil d'État. J'ajoute que le Gouvernement nous invite à insérer cette disposition dans le futur texte de M. Castaner. En attendant, avis défavorable.
Mme Catherine Di Folco, présidente. - Nous avons aussi abordé ce sujet dans le projet de loi de transformation de la fonction publique.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il existe déjà une police municipale à Paris, mais ses agents n'ont pas la compétence générale qu'ont les agents des polices municipales de droit commun. Nous voulons juste que les policiers parisiens aient les mêmes pouvoirs que leurs collègues de n'importe quelle autre ville. Lorsque nous avions examiné la loi sur la transformation de la fonction publique, on avait déjà déposé cet amendement, mais on nous avait expliqué qu'il fallait mieux en discuter dans ce texte. Aujourd'hui, on nous dit d'attendre la loi Castaner... J'ai le sentiment que l'État voudrait en fait avoir la main sur le statut des agents.
Nous avons travaillé avec les rapporteurs qui ont témoigné de leur intérêt pour ce sujet. Il est regrettable que nous ne parvenions pas à trouver une solution. Chacun souhaite que Paris possède une police municipale de plein exercice. La police nationale est accaparée par la lutte contre le terrorisme et le maintien de l'ordre chaque samedi en marge des manifestations des gilets jaunes. Les Parisiens ont besoin d'une police municipale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens les propos de Mme de La Gontrie qui s'exprime avec beaucoup de modération. J'ai le sentiment que si nous n'adoptons pas cet amendement, d'aucuns seront tentés d'y voir une manoeuvre dictée par l'approche des élections et visant à empêcher la maire de se doter d'une police municipale. On nous objecte à nouveau qu'il ne s'agit pas du bon véhicule législatif. Je crains qu'il ne s'agisse d'un prétexte dissimulant des arrière-pensées électorales ou politiciennes. Pourquoi ne pas appliquer simplement le droit commun ? Espérons que nul ne fera le reproche à notre commission de faire de la politique politicienne ! Votons !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne ferai pas de commentaire. Nous pourrions aisément rappeler les débats que nous avions eus à l'origine sur cette question. Mme de La Gontrie a reconnu elle-même notre intérêt pour le sujet. Il sera difficile au Gouvernement d'évacuer cette question lors de l'examen du prochain texte qui visera expressément les polices municipales.
M. Jean-Pierre Sueur. - Quand l'examinerons-nous ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il faut poser la question au ministre de l'intérieur.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Après les municipales...
L'amendement COM-294 rectifié bis n'est pas adopté.
L'amendement COM-553 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
- Présidence de M. Philippe Bas, président.-
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le sujet de la location de résidences principales ou meublées touristiques abordé par l'amendement COM-292 rectifié bis n'est pas circonscrit à Paris et se pose avec autant d'intensité dans les territoires ruraux ayant une vocation touristique.
La législation est complexe sur le sujet. La récente loi Élan a permis d'atteindre un équilibre entre le droit de la propriété et la lutte contre les pénuries de logements, en durcissant les règles applicables. Tous les décrets d'application n'ont pas encore été pris. Il semble trop tôt pour modifier le dispositif.
En outre, un abaissement du seuil de location de sa résidence principale pourrait porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété sans pour autant que cet abaissement ait un impact significatif sur la pénurie de logements. Le risque de censure du Conseil constitutionnel n'est donc pas à exclure.
Avis défavorable à l'amendement COM-292 rectifié bis, même si je comprends les motivations de ses auteurs.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Cet amendement ne concerne pas que Paris. Je connais mieux la situation de la capitale : des dizaines de milliers de nuitées sont détournées de leur objet. Le montant des loyers grimpe et les hôtels pâtissent de cette concurrence.
Il ne s'agit pas d'empêcher totalement le recours aux plateformes de location comme Airbnb. Toutes les grandes villes, toutes les villes touristiques et les territoires ruraux à vocation touristique sont concernés. En Corse, les gens n'arrivent plus à se loger facilement. La loi Élan a retenu un plafond de 120 jours et une obligation d'immatriculation dans les villes de plus de 200 000 habitants. La belle affaire ! Un loueur sur deux ne s'immatricule pas et l'État n'est pas en mesure d'effectuer les contrôles nécessaires.
Si nous n'abaissons pas drastiquement ce plafond, rien ne changera. Il ne s'agit pas de personnes louant leur appartement de manière ponctuelle pour l'été : 120 jours, c'est quatre mois ! Le secteur du tourisme et l'accessibilité à la location sont menacés: n'écartons pas ce problème d'un revers de main.
M. Éric Kerrouche. - Il s'agit d'un problème global en France, pays touristique par excellence. D'ailleurs, de nombreux autres pays se ferment de plus en plus à ces plateformes.
Élu d'une zone littorale, je peux confirmer que ce problème dépasse le temps de l'été. Les maisons particulières se vident et d'autres se remplissent. Les gens intègrent même cette location dans leurs plans de financement. En outre, on commence seulement à en mesurer les effets perturbants sur le système de logement.
M. le rapporteur nous dit que l'adoption de cet amendement entraînerait peut-être une atteinte au droit de propriété... Laissons le Conseil constitutionnel nous le dire. Cet excès nuit non seulement aux Français, mais aussi aux touristes.
Mme Nathalie Delattre. - Nous menons un véritable combat à Bordeaux et dans la métropole. Les « gilets jaunes » ont pointé la problématique du logement. Les dispositions de cet amendement nous conviennent.
M. Jacques Bigot. - Nous avons un débat similaire au sein du conseil de la métropole de Strasbourg. Les appartements neufs vendus par les promoteurs ne sont plus loués à des habitants, mais mis en location sur ces plateformes. On construit donc sans apporter aucune réponse aux besoins de logements.
M. Philippe Bas, président. - Dans un univers simple, il suffirait de poser de telles règles pour résoudre miraculeusement de tels problèmes.
Or nous connaissons aussi les ravages de l'économie administrée en matière de logement. Un peu de circonspection ne nuit pas avant de se prononcer sur ce type d'amendement qui suscite une réaction immédiate de sympathie.
À supposer même qu'il soit adopté, cet amendement ne réglerait probablement pas le problème. La question de constitutionnalité soulevée par nos rapporteurs est tout sauf négligeable. Nous savons comment l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit être appliqué. L'impuissance absolue, c'est prendre une disposition législative inapplicable qui ne donne pas de résultat.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne partage pas votre circonspection, monsieur le président.
À certains moments, il faut donner des coups de boutoir pour avancer. Nous sommes devant un phénomène ravageur. Des villes comme Berlin interdisent les plateformes de location telles que Airbnb. À Paris, par exemple, 90 % des logements de l'Île-Saint-Louis se sont transformés en pseudo-hôtels. Des quartiers entiers des villes touristiques se vident de leur population.
Je vais demander un vote en faisant appel à nos collègues. Cette situation nous concerne tous. Nous sommes face à un excès évident. L'adoption de cette disposition par le Sénat contribuerait à faire évoluer les choses.
M. Jacques Bigot. - Je ne suis pas convaincu non plus que l'adoption de cet amendement suffirait à régler ces problèmes. Toutefois, l'idée de permettre aux collectivités locales de fixer des seuils en fonction de la situation dans leur territoire est intéressante, surtout dans un texte prônant engagement et proximité. Certaines personnes louent leurs biens comme des hôteliers, car ils gagneraient moins d'argent avec des locataires à l'année.
M. François Bonhomme. - Beaucoup de familles ont déserté les centres-villes du fait de cet effet d'éviction. Nous avons voté l'année dernière ce fameux plafond de 120 jours. Nous discuterons certainement en loi de finances des effets de cette disposition.
Les services de la ville doivent contrôler le respect de cette règle et sanctionner les contrevenants. On peut limiter à 30 ou 20 jours, la difficulté restera la même : que faire contre le contournement des règles. La ville de Paris semble assez impuissante, malgré les intentions qu'elle affiche haut et fort. Elle ne doit pas s'exonérer de ses responsabilités.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous sommes à peu près tous d'accord.
Le président Jean-Pierre Sueur, toujours très attentif au travail du Parlement, n'ignore pas que les décrets de la loi Elan ne sont toujours pas applicables, ce qui pose un véritable problème, notamment en termes d'identification des loueurs et de collecte de la taxe de séjour.
Il me semble nécessaire d'évaluer d'abord l'impact des dispositions de la loi Élan. À partir de là, nous pourrons peut-être revenir sur le dispositif de manière plus cohérente.
Si chaque territoire impose son propre plafond, nous ferons face à d'autres problèmes, surtout si l'on veut responsabiliser les plateformes.
L'amendement COM-292 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-293 rectifié vise à permettre aux conseils municipaux de déterminer eux-mêmes le montant des amendes forfaitaires de quatrième classe.
Les dispositions de cet amendement sont contraires au principe de légalité des délits et des peines qui réserve à la loi et au règlement la définition des sanctions de nature pénale. Par ailleurs, l'adoption de cet amendement introduirait dans la loi des dispositions relatives aux contraventions, lesquelles relèvent du domaine réglementaire.
Avis défavorable à cet amendement susceptible par ailleurs d'être déclaré irrecevable en application de l'article 41 de la Constitution.
L'amendement COM-293 rectifié n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous ne sommes pas favorables à la multiplication des demandes de rapport au Parlement, qui ne constituent pas la voie la plus efficace du contrôle parlementaire.
L'amendement COM-295 rectifié n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-116 rectifié bis vise à conférer au président d'une collectivité la possibilité de saisir le juge administratif en cas d'atteinte à l'intégrité de son domaine public fluvial.
En l'état du droit, il appartient au préfet de saisir le juge administratif pour les contraventions de grande voirie et ce, quelle que soit l'autorité propriétaire du domaine public concerné.
Les seules exceptions portent sur certains éléments des domaines publics spécifiques dont la gestion est confiée à des établissements publics - je pense notamment à Voies navigables de France. Il nous apparaît préférable de ne pas éclater la compétence de saisine du juge et de conserver une unique autorité de saisine : avis défavorable.
Mme Catherine Troendlé. - Pourquoi ne pas étendre au domaine public fluvial ce qui existe déjà pour les ports maritimes ?
M. Philippe Bas, président. - On peut toujours créer une exception, mais l'éclatement de la saisine du juge administratif risque de multiplier les contentieux, ce que notre rapporteur souhaite éviter.
La collectivité peut toujours demander au préfet, gardien de l'exécution des lois, de saisir le juge.
J'ajouterai enfin que la collectivité n'est pas sans moyens et peut toujours saisir le juge administratif pour faire cesser les atteintes au domaine public. Mais il s'agit d'une autre procédure.
L'amendement COM-116 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-117 rectifié bis vise à attribuer au président du conseil départemental un pouvoir de police générale sur le réseau routier départemental hors agglomération.
Celui-ci dispose d'ores et déjà de prérogatives importantes sur les routes relevant de sa compétence, lui permettant de réglementer la circulation et d'assurer la sécurité des usagers. Il n'apparaît en revanche pas souhaitable d'aller au-delà en lui conférant des prérogatives générales en matière d'ordre public, au même titre que le maire ou le préfet : avis défavorable.
L'amendement COM-117 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Même avis pour les mêmes raisons sur l'amendement COM-119 rectifié bis.
L'amendement COM-119 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-391 de notre président ouvre la voie à l'établissement public du Mont-Saint-Michel, dont la création relève du pouvoir règlementaire. Il s'agit notamment de transférer certains pouvoirs de police au futur directeur général de l'établissement public.
Avis favorable à cet amendement, qui met en oeuvre plusieurs engagements de l'État.
L'amendement COM-391 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-479, qui tend à ce que la notification des mesures d'urgence prises par le maire pour troubles mentaux manifestes ne comporte pas son nom ou celui de l'adjoint à l'origine de l'acte.
Par principe, l'anonymisation porte une atteinte profonde au principe du contradictoire puisque ces mesures provisoires sont une atteinte grave aux libertés individuelles de celui qu'elles visent.
Un constat relativement similaire avait poussé la commission des lois à réécrire récemment la proposition de loi déposée par le président Kanner relative à l'anonymisation du dépôt de plainte des sapeurs-pompiers.
L'amendement COM-479 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-480 tend à subordonner l'octroi d'une autorisation de défrichement au recueil de l'avis simple du maire.
Si je comprends l'intention des auteurs de l'amendement, une procédure d'avis simple, qui ne lierait pas la compétence du préfet, ne semble pas de nature à apporter un pouvoir significatif au maire et n'ajouterait rien au droit d'information dont dispose déjà le maire : avis défavorable.
Mme Nathalie Delattre. - Les maires n'ont souvent connaissance du permis de défricher délivré par le préfet qu'au moment où ils doivent l'afficher. C'est un vrai problème, surtout quand le maire ne souhaite pas que la zone concernée soit défrichée.
L'amendement COM-480 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-497 tend à autoriser l'accès du maire et de la direction générale des finances publiques au système d'immatriculation des véhicules.
Sur le fond, l'objectif poursuivi nous semble déjà satisfait par le droit existant. Les dispositions du code de la route prévoient en effet un accès direct des maires à ce fichier en matière de stationnement de véhicules sur la voie publique et aux agents de police municipale désignés à cet effet aux fins d'identifier les auteurs d'une infraction, ainsi qu'aux agents de l'administration des finances publiques.
L'amendement COM-497 n'est pas adopté.
Articles additionnels avant l'article 16
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-139, COM-141 et COM-142 ne présentent aucun lien, même indirect, avec le texte et sont donc irrecevables.
Les amendements COM-139, COM-141 et COM-142 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Notre amendement COM-612 tend à étendre à la métropole de Lyon et aux communes situées sur son territoire les assouplissements prévus par l'article 16 du projet de loi en matière d'aide des EPCI aux groupements de commandes constitués par leurs communes membres.
L'amendement COM-612 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-369 porte sur un sujet qui me tient à coeur, bien que je sois amenée à émettre un avis défavorable. Il s'agit de réguler, par la création d'une charte, l'ouverture des commerces le dimanche et les jours fériés à l'échelle d'un EPCI.
J'avais moi-même défendu en séance un amendement à la loi PACTE permettant de ne pas imposer la fermeture le dimanche aux petits commerces sans l'accord du maire. Il n'avait pu prospérer à l'Assemblée nationale. L'esprit est là, mais le Saint-Esprit ne l'est pas, car cet amendement pose un réel problème constitutionnel.
L'amendement COM-369 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-370 rectifié bis, qui porte sur les conditions de mise en commun de services au sein d'un syndicat mixte.
L'amendement COM-370 rectifié bis est adopté.
Article additionnel après l'article 16
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-410 semble déjà satisfait.
L'amendement COM-410 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-613 et COM-239 rectifié permettent à un EPCI à fiscalité propre de déléguer des compétences dont il est attributaire à un département ou à une région.
M. Philippe Bas, président. - Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exerce des compétences communales, qui lui ont été transférées par ses communes membres. Il n'a en principe pas le droit de subdéléguer des compétences dont il n'est qu'attributaire. Il faut donc une disposition législative pour permettre à cet EPCI de déléguer des compétences au département ou à la région.
Il s'agit ici d'assouplir un système qui souffre d'un excès de rigidité. Raison pour laquelle nos rapporteurs et M. Genest proposent, dans un même élan, de simplifier cette mécanique.
M. Alain Marc. - Les EPCI pourraient-ils alors déléguer leur compétence en matière de zone d'activité économique au département ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Oui, si cela se fait bien dans le cadre d'une délégation.
M. Alain Marc. - Ce dispositif me semble extrêmement intéressant pour beaucoup de petites communautés de communes.
M. Philippe Bonnecarrère. - Je voudrais exprimer de très vives réserves sur ces amendements qui achèvent de démanteler la loi NOTRe. M. Marc est déjà prêt à sauter sur ce qu'on nous présente comme un simple assouplissement juridique pour permettre à son département de récupérer la compétence économique.
Un peu plus tôt dans l'après-midi, nous avons déjà introduit une innovation - à laquelle j'étais favorable - d'une particulière ampleur en autorisant les établissements publics de coopération intercommunale à déléguer n'importe quelle compétence à leurs communes membres. Il s'agit maintenant d'autoriser la subdélégation au département ou à la région de n'importe quelle compétence. Pour le coup, ces amendements dynamitent l'intercommunalité.
Les rapporteurs nous ont pourtant indiqué ce matin qu'il ne serait pas porté atteinte à la logique d'organisation du bloc communal et intercommunal ni à la logique de cohérence et de projet des intercommunalités...
M. Philippe Bas, président. - Il ne s'agit pas pour la région ou le département de prendre des compétences à la communauté de communes, mais de permettre à cette dernière, seulement quand ses statuts le prévoient, de lever le verrou de l'interdiction de subdélégation.
Vous avez utilisé le terme « dynamiter », mon cher collègue. S'il s'agissait de dynamiter, il faudrait s'y prendre avec autrement plus de vigueur. On peut supposer que les élus n'auront recours à cette possibilité de délégation que dans l'intérêt général. En aucun cas la malheureuse communauté de communes ne se laissera dépouiller de ses compétences par une décision venue de l'extérieur.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage tout à fait les propos de M. Bonnecarrère.
On peut critiquer la loi NOTRe, toujours est-il qu'on s'est donné beaucoup de mal pour que chaque niveau de collectivité ait des compétences définies. On est en train de tout mettre en l'air pour aboutir à un méli-mélo généralisé.
Monsieur le président, vous évoquez la souplesse...
M. Philippe Bas, président. - Tout à fait.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je remarque qu'elle est à géométrie variable : voilà quelques instants, il fallait absolument conserver le plafond de 120 jours dans toute la France pour les plateformes de type Airbnb.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous n'avons pas dit cela !
M. Jean-Pierre Sueur. - Les communes vont pouvoir transférer à l'intercommunalité, laquelle va pouvoir à son tour déléguer au département et à la région... Il nous a fallu tant d'efforts pour concentrer la compétence économique à l'échelle régionale et créer un couple région-intercommunalités qui marche.
Si la portée de cet amendement est très limitée, il est alors inutile de le déposer. Les départements ont un poids sur les intercommunalités, nous savons comment les choses fonctionnent localement. Nous passons de l'identification des pouvoirs à la confusion des compétences. La pente qu'ouvrirait l'adoption de cet amendement ne me paraît pas très saine.
M. Vincent Segouin. - Quelle est la réelle motivation de cet amendement ? S'agit-il de transférer la compétence économique ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'un transfert de compétences, mais d'une délégation. Depuis 2010, n'importe quelle collectivité peut déléguer à une autre l'exercice d'une compétence. Nous proposons simplement d'élargir à un EPCI, qui n'est pas une collectivité, cette possibilité de délégation.
Certaines petites intercommunalités rurales peuvent avoir des difficultés à exercer leurs compétences. Les compétences sont maintenues au niveau défini par la loi NOTRe. Nous permettons simplement la délégation lorsqu'elle est nécessaire. Nous ne détricotons rien : je n'imagine pas une communauté de communes se dessaisir d'une compétence qu'elle souhaite conserver. Nous donnons une liberté.
M. Éric Kerrouche. - Comment des élus ayant exercé des responsabilités locales peuvent-ils ne pas percevoir les conséquences qu'entraînerait l'adoption de cet amendement ?
Nous sommes là pour résoudre des problèmes et la loi NOTRe, comme d'autres textes, en a créé, notamment pour certains très grands EPCI. Nous tentons d'y apporter les correctifs nécessaires. Ces amendements vont beaucoup plus loin.
Vous laissez entendre que tout se fera dans la transparence, à travers la délégation. Dans les faits, les choses ne se passeront pas comme ça. Tous les EPCI n'ont pas la même puissance de feu ni les mêmes capacités dans les différentes compétences qu'ils exercent. Certains d'entre eux vont se sentir sinon obligés, du moins fortement encouragés à confier cette compétence à un niveau supérieur, et pas d'autres. On aura donc des édifices à deux vitesses, mêlant tous les niveaux.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est déjà permis dans le cadre de l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi).
M. Éric Kerrouche. - J'attends de voir avec plaisir les difficultés que vous allez créer et qu'il nous faudra corriger. Et tout cela pour pas grand-chose...
M. Yves Détraigne. - Je pourrais comprendre que l'on délègue l'exécution d'une compétence, faute de moyens. Mais la rédaction de cet amendement laisse à penser que les communautés de communes se débarrassent de leurs compétences.
M. Philippe Bas, président. - Gardez bien en tête, mes chers collègues, que nous devons discuter du texte de l'amendement et non de l'impression générale qu'on en a.
M. Alain Marc. - J'habite dans une commune de 800 habitants, membre d'une communauté de communes d'un peu plus de 5 000 habitants que je ne préside plus. Cette intercommunalité souhaite créer quelques petites zones d'activités. Or la compétence économie appartient à la région Occitanie, laquelle ne mettra pas un centime dans ce projet. Ma communauté de communes n'ayant pas les moyens de financer seule ces zones d'activité, le département pourrait l'aider à mener à bien ce projet par délégation, ce qui serait intéressant pour tout le monde. Cet amendement pourrait donc se révéler fort utile.
M. Patrick Kanner. - Il me semble que Mme Gatel est adepte de Pierre Dac : tout est dans tout et réciproquement. La confusion qu'entraînerait l'adoption de cet amendement va à l'encontre de la volonté de clarification de la loi NOTRe.
Vous avez recouru à la notion de cabinet de curiosités à propos de la loi Égalité et citoyenneté. Ici, vous rajoutez des curiosités à des textes portant répartition de compétences. La délégation que vous imaginez est un petit doigt vers une remise en cause globale du dispositif. Il ne s'agit peut-être pas d'un dynamitage, mais bien d'un détricotage d'une loi en vigueur.
M. Philippe Bas, président. - Monsieur Kanner, votre groupe a toujours voulu que les communautés de communes, les années passant, deviennent de véritables collectivités territoriales. C'est la raison pour laquelle l'article 54 de la loi MAPTAM prévoyait l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires. Le président Sueur défendait alors cette approche.
Toutes les collectivités territoriales ont le droit de déléguer certaines de leurs compétences à d'autres collectivités. Un département peut déléguer des compétences à la région, y compris dans le domaine social. C'est sa liberté. Les seuls ensembles qui n'ont pas cette liberté sont les EPCI. Pourquoi vous obstinez-vous à refuser une évolution qui reposerait sur la seule volonté des communes membres de l'EPCI et sur un accord entre cette intercommunalité et la collectivité territoriale concernée ?
M. Jérôme Durain. - Les élus demandent clarté, prévisibilité et stabilité. Ce matin, je disais craindre le grand bazar. Or cet amendement tend justement à l'organiser ! Son adoption enverrait un très mauvais signal. On va se retrouver avec des compétences à la carte à tous les étages et perdre totalement en lisibilité.
Ce dispositif pose également un problème démocratique, car tous les EPCI n'ont pas la même force de frappe ni la même capacité à exercer leurs compétences. Vous nous parlez de souplesse. Moi, je ne vois que la « soupe » et la « laisse » : la soupe pour les compétences et la laisse pour ceux qui dépendront des autres.
M. Arnaud de Belenet. - Cet amendement constitue une dérogation aux principes fondamentaux du droit de l'intercommunalité, notamment au principe d'exclusivité.
On a beau évoquer la sémantique de la délégation, cette disposition revient bien à faire exercer par un département ou par une région une compétence communale. De surcroît, sans demander à aucun moment l'avis de la commune. Il s'agit donc d'une dérogation majeure.
Nous allons encore aggraver le sentiment de dépossession qu'éprouvent les maires à l'égard de l'intercommunalité. Cet amendement mérite une petite réflexion et sans doute un vote.
M. François Bonhomme. - Il s'agit de corriger l'effet uniformisateur de la loi NOTRe et d'appliquer un principe de subsidiarité encadré par la voie conventionnelle. Les parties vont prévoir elles-mêmes les conditions de délégation. C'est un élément de souplesse tout à fait nécessaire et attendu. J'ai vu tant de compétences ne pas être exercées en raison des effets contreproductifs de la loi NOTRe... Ce correctif me semble bienvenu et vertueux.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne comprends pas pourquoi, monsieur le président, vous avez évoqué l'élection des délégués communautaires.
L'association des maires des grandes villes, lorsque je la présidais, dans les années quatre-vingt-dix, avait déjà pris position pour l'élection au suffrage universel direct dans les très grandes villes. La position constante que nous avons ensuite défendue et que j'ai défendue devant le Sénat est qu'il nous semble impossible de ne pas envisager une élection au suffrage universel direct dans les métropoles. J'ai également toujours dit que je ne partageais pas cette position en ce qui concerne les communautés de communes.
On élit le conseil municipal et le maire d'un village de 150 habitants au suffrage universel. Et il n'existe aucun débat autre que municipal dans les métropoles de 1,5 million d'habitants avec des compétences énormes. Nous verrons bien ce qui se passera à Lyon, mais je pense que le schéma lyonnais sera amené à se développer. Il est normal de demander un débat électoral pour choisir et le projet et le président d'une métropole. Mais que l'on ne dise pas que j'étais partisan d'une élection au suffrage universel dans une communauté de communes de 4 000 habitants dans la montagne...
M. Philippe Bas, président. - J'ai simplement voulu indiquer qu'en élisant au suffrage universel direct des délégués communautaires on traitait les intercommunalités comme des collectivités territoriales, lesquelles ont toutes le droit de déléguer les compétences que le législateur leur a données.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est la raison pour laquelle le Sénat, dans sa grande sagesse, a mis en place le fléchage.
M. Philippe Bonnecarrère. - Je retire le terme de « dynamitage » au profit de celui de « détricotage ».
Cet amendement permet aux départements de revenir indirectement dans la compétence économique, ce qu'ils ont essayé de faire à plusieurs reprises depuis l'adoption de la loi NOTRe, sans succès.
Une question d'ordre général me semble toutefois plus importante. Cela fait des années que l'on se demande comment alléger le millefeuille. Aucune solution durable n'a été trouvée, quelles que soient les majorités. En 2015, on est arrivés à une sorte d'accord général : faute de parvenir à réduire un niveau de collectivité, on va essayer de répartir les rôles et de spécialiser les niveaux. Les communes ont gardé la compétence générale et les autres niveaux ont pris des compétences spéciales. À partir du moment où l'on peut redonner au département ou à la région des compétences qui n'étaient les leurs, on retire ce qui restait de l'architecture de la loi NOTRe. Il me semble important de bien mesurer l'importance de cet amendement.
M. Philippe Bas, président. - S'il est bien un domaine dans lequel cet amendement ne crée aucune nouveauté, c'est celui de l'économie.
En effet, dès aujourd'hui, les communautés de communes, pour ce qui concerne l'immobilier d'entreprise, peuvent traiter de ces questions avec le département. La compétence départementale naît donc d'une délégation de l'EPCI.
Cet amendement va concerner d'autres domaines que l'économie. Je pense, par exemple, à la gestion de l'eau, des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. La gestion du trait de côte peut coûter très cher. Les communautés de communes supplient les départements d'intervenir : pour elles, la question est non pas de savoir si le département veut s'emparer d'une compétence qu'elles voudraient jalousement garder, mais plutôt de demander au département de bien vouloir intervenir pour assurer la solidarité territoriale, car elles s'épuiseraient à agir seules.
Cet amendement est sans doute très important, et je reconnais qu'il vise à desserrer un verrou. Pour autant, il n'a pas les ambitions que certains d'entre vous lui prêtent.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - À aucun moment nous n'avons souhaité détricoter le système intercommunal.
À entendre nos débats, on pourrait croire que l'intercommunalité est un objet territorial à part, avec des compétences obligatoires qu'il devrait exercer de manière universelle. M. Durain a entendu nos élus réclamer de la stabilité. Je les ai aussi entendus demander de la souplesse. Nous ne créons pas d'instabilité : l'intercommunalité garde sa compétence qu'elle ne fait que déléguer à une collectivité qui l'exerce en son nom.
Monsieur Durain, vous craignez que nous perdions en clarté. Je pense que nous gagnerons en efficacité. Que deviendra la loi sur la différenciation si nous bloquons déjà sur ce sujet ?
Les amendements COM-613 et COM-239 rectifié sont adoptés ; les amendements COM-31 et COM-433 rectifié bis deviennent sans objet.
Article additionnel après l'article 17
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Défavorable à l'amendement COM-454, déjà satisfait.
L'amendement COM-454 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-187.
L'amendement COM-187 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-614 tend à élargir les compétences dont disposent déjà les départements pour soutenir les secteurs de l'agriculture et de la pêche, pour couvrir la conchyliculture.
M. Didier Marie. - L'article 18 vise à permettre aux départements d'agir en cas de catastrophe naturelle, c'est-à-dire de manière exceptionnelle.
Or, cet amendement tend à élargir le champ d'intervention du département à des actions qui n'ont plus de caractère exceptionnel. Il me semble que nous sommes sur un champ assez proche de notre discussion sur la délégation : on souhaite donner au département des morceaux de compétence économique que la région se verrait enlever.
Aujourd'hui, les régions peuvent bien évidemment déléguer aux départements, par convention, un certain nombre de possibilités d'intervention. Le dispositif législatif fonctionne donc parfaitement en l'état et cet amendement nous paraît superfétatoire.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Lors des dernières inondations dramatiques dans l'Aude, le préfet a dû passer outre le contrôle de légalité. Autrement, le département n'aurait jamais pu intervenir. Il ne s'agit pas d'ouvrir portes et fenêtres. Le dispositif est borné à un état de catastrophe naturelle. Quant à l'amendement, sa portée est très limitée.
L'amendement COM-614 est adopté, de même que l'amendement de clarification COM-615.
Articles additionnels après l'article 18
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-32 est irrecevable.
L'amendement COM-32 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-260 vise à autoriser les départements à prendre des participations au capital des sociétés publiques locales et des sociétés d'économie mixte, en reprenant une disposition adoptée naguère par le Sénat.
Sa portée me semble néanmoins beaucoup plus limitée depuis que la loi Marseille du 17 mai 2019 a autorisé toute collectivité territoriale à adhérer à une société publique locale (SPL) ou une société d'économie mixte (SEM) lorsque l'activité de cette société concourt à l'exercice d'au moins une compétence attribuée à cette collectivité par la loi.
En revanche, nous ne pouvons pas autoriser les départements à participer à une société ou à adhérer à un syndicat mixte dont les attributions seraient totalement étrangères aux compétences départementales.
Pour ces raisons, je suis défavorable à cet amendement.
M. Didier Marie. - Il me semblait que cet amendement reprenait l'article 14 de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, adoptée par le Sénat. Ce que nous avions voté collectivement n'a donc plus d'intérêt ?
M. Philippe Bas, président. - En fait, mon cher collègue, le problème est déjà réglé, dans le sens que vous souhaitez.
L'amendement COM-260 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-125 rectifié bis et COM-126 rectifié bis sont satisfaits en pratique par l'article 18, tel qu'adopté par la commission.
Les amendements COM-125 rectifié et COM-126 rectifié bis ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-616 vise à clarifier et à faciliter la gestion de l'état civil dans les communes nouvelles.
L'amendement COM-616 est adopté.
Articles additionnels après l'article 19
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Si l'idée est bonne, le dispositif proposé n'est pas opérationnel. Mieux vaudrait retirer l'amendement COM-193 ; à défaut, j'émettrai un avis défavorable.
L'amendement COM-193 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-43.
L'amendement COM-43 n'est pas adopté,
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-451 et COM-579 ainsi que l'amendement COM-283 concernent le lieu de délivrance d'une carte nationale d'identité, ce qui relève du règlement.
M. Philippe Bas, président. - Nous entendons tous la colère du monde rural, l'exaspération même, devant les difficultés rencontrées dans l'attribution des cartes d'identité et les lenteurs administratives qui se sont multipliées. Nous aurons un débat en séance publique sur ces questions.
Les amendements COM-451, COM-579 et COM-283 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-330 vise à ouvrir la procédure de « rescrit » aux établissements publics locaux. Nous y sommes favorables.
L'amendement COM-330 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-510 deviendrait sans objet si l'amendement COM-618 rectifié, qui vise à réduire de quatre à deux mois le délai de réponse du préfet, était adopté.
Les amendements identiques COM-618 rectifié et COM-129 rectifié bis sont adoptés ; les amendements COM-510, COM-199, et COM-34 rectifié deviennent sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-490 reçoit un avis défavorable.
L'amendement COM-490 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 20
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-207 rectifié, qui vise à créer une conférence de dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, afin de favoriser des relations harmonieuses.
L'amendement COM-207 rectifié est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-35.
L'amendement COM-35 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-619 tend à réduire le délai de dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement à compter de la publication de l'ordonnance, passant de six à trois mois.
M. Philippe Bas, président. - De quelle ordonnance s'agit-il ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il s'agit de l'ordonnance concernant les règles relatives à la publicité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements.
L'amendement COM-619 est adopté.
Article additionnel après l'article 22
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-483 me semble irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-483 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-620 rectifié et tous les amendements suivants concernent les dispositions tendant à faciliter la vie des élus.
Nous proposons de supprimer l'ensemble des dispositions relatives aux conseils des droits et des devoirs des familles et aux conseils de développement dans la loi, afin de s'en remettre à la libre administration des collectivités territoriales. Cet amendement effectue aussi les coordinations nécessaires en vue de l'application de ces textes dans les métropoles.
Nous maintenons l'obligation faite aux communes et aux EPCI d'élaborer annuellement un rapport sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets. Enfin, nous supprimons l'obligation d'élaborer un rapport sur les actions menées en matière de développement social urbain, ainsi qu'un rapport sur la situation de la collectivité au regard de la politique de la ville.
M. Didier Marie. - J'exprimerai une réserve sur le conseil de développement territorial, considérant qu'il s'agit d'une instance participative. Celle-ci fonctionne bien dans bon nombre d'endroits. La rendre facultative est un recul.
Mme Nathalie Delattre. - J'exprime les mêmes réserves. Certes, on ne supprime pas les conseils de développement déjà créés. Mais on touche là à la problématique du « facultatif ».
M. Didier Marie. - Il vaut mieux inciter la création de ces instances plutôt que de les rendre facultatives !
L'amendement COM-620 rectifié est adopté ; l'amendement COM-255, les amendements identiques COM-513, COM-36 et COM-256, les amendements COM-197, COM-198, COM-257, les amendements identiques COM-434 rectifié et COM-486, les amendements COM-37, COM-487, COM-489, COM-38, les amendements identiques COM-39, COM-258, COM-315 et COM-514, ainsi que l'amendement COM-40 deviennent satisfaits ou sans objet.
Articles additionnels après l'article 23
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-196 est satisfait par un de nos amendements.
L'amendement COM-196 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'idée défendue par M. Marie dans l'amendement COM-261 est excellente, mais je crains qu'elle ne soit irréalisable : imposer à l'État de notifier aux collectivités avant le 1er avril de chaque année le montant de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) risque d'être un voeu pieux.
L'amendement COM-261 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-406 rectifié, qui crée un cadre juridique pour les médiateurs territoriaux.
L'amendement COM-406 rectifié est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-33 de M. Grand.
L'amendement COM-33 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Par l'amendement COM-621, nous proposons d'étendre à toute opération d'investissement dont le maître d'ouvrage appartient au bloc communal la faculté pour le ou les préfets de département concernés d'accorder une dérogation à la règle de la participation minimale du maître d'ouvrage.
L'amendement COM-621 est adopté, les amendements COM-41, COM-42 et COM-259 deviennent satisfaits ou sans objet.
Articles additionnels après l'article 25
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-131 rectifié ter, qui concerne les délégations consenties à la commission permanente des conseils départementaux.
L'amendement COM-131 rectifié ter est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - À l'inverse, avis défavorable à l'amendement COM-132 rectifié bis.
L'amendement COM-132 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-133 rectifié bis, qui autorise les délégations au président du conseil départemental pour des mises à disposition à titre gratuit inférieures à douze ans.
Nous proposons un sous-amendement COM-637 pour étendre le dispositif aux conseils.
Mme Catherine Troendlé. - J'en suis d'accord, c'est une très bonne mesure.
Le sous-amendement COM-637 est adopté.
L'amendement COM-133 rectifié bis, ainsi modifié, est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-536 de Mme Delattre.
L'amendement COM-536 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - De même pour l'amendement COM-420, car il relève du domaine réglementaire.
L'amendement COM-420 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-429 prévoit que les maires soient informés sans délai des interventions de secours à personnes réalisées par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sur le territoire de leurs communes respectives. Les sapeurs-pompiers interviennent près de 13 000 fois par jour sur tout le territoire ! Dans les faits, les maires sont informés. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-429 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-622 vise à corriger deux incohérences du régime indemnitaire des communautés de communes. Il permet notamment d'indemniser les conseillers communautaires bénéficiant d'une délégation de fonction. Si cet amendement est adopté, tous les amendements en discussion commune deviendraient satisfaits ou sans objet.
L'amendement COM-622 est adopté ; l'amendement COM-262, les amendements identiques COM-263, COM-57, COM-309, COM-317 et COM-348 ainsi que l'amendement COM-56 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 26
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-376, COM-297 et COM-209 rectifié visent à clarifier le statut de salarié protégé, que le législateur a accordé en 2015 aux maires et aux adjoints des communes de 10 000 habitants et plus. Ce sujet pose plusieurs questions.
Cet amendement prévoit d'étendre le périmètre prévu à l'ensemble des adjoints. Ce point sera en grande partie réglé par l'amendement COM-272 de M. Kerrouche.
Il prévoit également la possibilité d'une sanction pénale lorsque les employeurs ne respectent pas ce statut. Il pose aussi la question de la durée de la protection. L'amendement COM-209 rectifié précise que la protection dure encore un an à l'issue du mandat. Enfin, se pose la question de l'opportunité ou non de compléter certaines parties du code du travail.
À ce stade, je vous propose d'adopter l'amendement COM-209 rectifié de M. Bockel, qui constituerait une première étape dans notre réflexion. La délégation sénatoriale s'était interrogée sur la durée de la protection : six mois ? Un an ? Cet amendement y répond par le haut. En conséquence, l'avis sera défavorable aux amendements COM-376 et COM-297.
Les amendements COM-376 et COM-297 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-209 rectifié est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable aux amendements identiques COM-563, COM-231 et COM-446 qui augmentent le volume des crédits d'heures, sous réserve de rectification pour assurer la cohérence du dispositif.
M. François Bonhomme. - J'accepte la rectification de mon amendement COM-446.
Les amendements COM-563 et COM-231 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-446 rectifié est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-272 tend à élargir les possibilités pour les élus locaux de suspendre leur contrat de travail aux adjoints aux maires des communes de moins de 10 000 habitants. Il concernerait également, par renvoi, les vice-présidents des EPCI de moins de 10 000 habitants. L'avis est favorable à cet amendement qui apporte une garantie utile pour les élus locaux.
En conséquence, l'amendement COM-567 deviendrait sans objet. Avis défavorable à l'amendement COM-273, qui est satisfait par le droit en vigueur.
L'amendement COM-272 est adopté ; l'amendement COM-567 devient satisfait ou sans objet.
L'amendement COM-273 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. -L'amendement COM-492 vise à prendre en compte la suspension du contrat de travail pour la durée du préavis du licenciement. L'amendement COM-494 procède de même pour le calcul de l'indemnité de licenciement. L'amendement COM-274 a les mêmes objectifs, mais il s'appliquerait également aux parlementaires. Je comprends l'objectif, mais cela représenterait une charge pour les entreprises, qu'il est aujourd'hui difficile d'évaluer. L'avis est donc défavorable à ce stade.
M. Philippe Bas, président. - On se heurte toujours à cette difficulté quand on veut assouplir les dispositions du code du travail pour faciliter la tâche des élus qui sont salariés.
L'amendement COM-492 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-494 et COM-274.
Article 27
L'amendement rédactionnel COM-623 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-353, qui permettrait de satisfaire l'amendement COM-430. Ce sujet a été largement évoqué lors de l'audition du ministre Sébastien Lecornu : l'État prendra en charge le remboursement des frais de garde pour les communes jusqu'à 3 500 habitants, au lieu de 1 000.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ces amendements ne tombent-ils pas sous le coup de l'article 40 de la Constitution ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Non car le ministre a clairement indiqué son accord lors de son audition du 25 septembre dernier.
M. Philippe Bas, président. - Merci de votre vigilance, monsieur Sueur.
L'amendement COM-353 est adopté ; l'amendement COM-430 devient satisfait ou sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-47.
L'amendement COM-47 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-624 permet d'étendre les dispositions de l'article 27 aux élus ultramarins.
L'amendement COM-624 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-211 de Mme Tetuanui qui étend la mesure à la Polynésie française.
L'amendement COM-211 est adopté.
Article additionnel après l'article 28
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-48, car il vise à supprimer le principe de la gratuité des mandats communaux. Nous en avons déjà largement débattu au printemps dernier.
M. Philippe Bas, président. - Le sujet est tranché !
L'amendement COM-48 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-327.
L'amendement COM-327 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Permettez-moi de m'arrêter un peu plus longuement sur l'amendement COM-634, même si nous avons eu largement l'occasion d'évoquer ce sujet lors de l'audition des ministres. Au regard de la formule gouvernementale consistant à ne prévoir qu'une strate pour les indemnités des élus communaux entre zéro et 3 500 habitants, nous préférons maintenir la logique de strates, avec une revalorisation des indemnités du maire jusqu'à 3 500 habitants. Nous proposons une augmentation de 50 % dans les communes de moins de 500 habitants, de 30 % dans les communes de 500 à 999 habitants et de 20 % pour celles de 1 000 à 3499 habitants.
M. Philippe Bas, président. - C'est ce que nous avions proposé lors de l'examen de la proposition de loi sur le statut de l'élu communal, déposée par notre collègue Pierre-Yves Collombat. C'est une référence solide, adossée à un vote du Sénat.
M. Arnaud de Belenet. - Quelle serait la procédure pour fixer l'indemnité du maire ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous conservons le droit en vigueur : réduire l'indemnité du maire nécessiterait d'obtenir son accord préalable.
Sur le fond, la disposition proposée par le Gouvernement visant à fusionner les trois premières strates était de nature à augmenter de manière significative les indemnités de fonction du maire pour les deux premières strates - la strate de 1 à 500 habitants bénéficiait d'une augmentation de 150 % - et faisait tomber la procédure protectrice pour le maire, ce qui n'est pas opportun.
M. Philippe Bas, président. - C'est la position raisonnable que le Sénat avait adoptée. Nous le savons tous, dans le passé, après les élections municipales, nombreux sont les articles de presse rendant compte de la discussion sur les indemnités lors du premier conseil municipal...
M. Didier Marie. - Cette possibilité d'appliquer le barème maximum pour l'indemnité du maire, sauf délibération contraire, s'applique donc à toutes les states ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Oui.
L'amendement COM-634 est adopté ; les amendements COM-517, COM-388, COM-368 rectifié bis, COM-285, COM-194, COM-417, COM-208 rectifié, COM-228, COM-180 rectifié, COM-458 et COM-49 deviennent satisfaits ou sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-280 prévoit une majoration de 20 à 40 % pour les maires ayant cessé totalement ou partiellement leur activité. Cette majorité de l'indemnité de fonction pour les actifs est intéressante, mais cette mesure pose des difficultés sur le plan opérationnel : les actifs risqueraient d'être écartés des conseils municipaux, car ils coûteraient plus cher à la collectivité ou à la commune. En revanche, il convient de poursuivre la réflexion en la matière, en vue d'introduire cette disposition dans un prochain texte. En l'état, l'avis est donc défavorable.
M. Didier Marie. - Cette mesure est utile si l'on souhaite qu'un nombre supplémentaire d'actifs s'investissent dans la vie communale, un souhait que nous partageons tous, a fortiori quand ceux-ci, dans des communes moyennes ou importantes, décident de cesser provisoirement leur activité professionnelle. Nous redéposerons cet amendement pour pouvoir en discuter.
M. Philippe Bas, président. - Ce débat est très légitime.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Tout à fait.
M. Jacques Bigot. - Cet amendement précise que, en cas de compensation d'une activité professionnelle par le conseil municipal, la somme globale consacrée aux indemnités ne doit pas être dépassée. Il n'y a donc pas d'accroissement de la dépense pour la commune.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous partageons l'idée, mais nous ne voulons pas que cette mesure ait un effet inverse : que certains conseils municipaux se bornent à ne prendre que des personnes qui ne soient pas actives pour maintenir une forme d'équité. Voyons dans quelle mesure nous pouvons éviter cette conséquence.
L'amendement COM-280 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-427 rectifié : majorer le montant de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) au détriment de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) pourrait avoir des effets collatéraux dans les territoires...
L'amendement COM-427 rectifié n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-265.
M. Didier Marie. - Nous connaissons tous la susceptibilité de nos concitoyens à l'égard des indemnités des élus. Parfois, l'affichage en brut peut laisser à penser que le montant est trop important. Afficher le montant en net permettrait de rétablir la vérité sur ce que touche réellement l'élu.
Mme Catherine Troendlé. - Je suis d'accord.
M. Philippe Bas, président. - Cette mesure ne relève pas du domaine législatif, me semble-t-il.
L'amendement COM-265 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques COM-390 et COM-395 prévoient que la présentation de l'état des indemnités dans les EPCI soit biannuelle, non annuelle. Défavorable.
Les amendements COM-390 et COM-395 ne sont pas adoptés.
L'amendement rédactionnel COM-625 est adopté.
Articles additionnels après l'article 28
L'amendement COM-58 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-59, sous réserve de l'adoption du sous-amendement COM-643, en vue d'offrir la possibilité aux communes de 100 000 habitants et plus de moduler les indemnités de fonction de leurs membres, une proposition partagée par l'Association de maires de France et des présidents d'intercommunalité. Si ce dispositif s'avérait concluant, il pourrait être généralisé. Les autres amendements en discussion commune deviendraient sans objet.
Le sous-amendement COM-643 est adopté.
L'amendement COM-59, ainsi modifié, est adopté.
Les amendements COM-554 et COM-157 deviennent satisfaits.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Même chose pour l'amendement COM-183, sous réserve de l'adoption du sous-amendement COM-648. Il s'agit de transposer ce dispositif aux EPCI.
Le sous-amendement COM-648 est adopté.
L'amendement COM-183, ainsi modifié, est adopté.
L'amendement COM-504 devient satisfait ou sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-53.
L'amendement COM-53 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-626, ainsi que les amendements identiques COM-174 rectifié, COM-179 rectifié bis, COM-52 rectifié bis, COM-387 rectifié, COM-279 rectifié et COM-229 rectifié, visent tous à maintenir les indemnités de fonction dans les syndicats de coopération intercommunale et les syndicats mixtes. Avis favorable.
Les amendements COM-626, COM-174 rectifié, COM-179 rectifié bis, COM-52 rectifié bis, COM-387 rectifié, COM-279 rectifié et COM-229 rectifié sont adoptés ; les amendements COM-407 et COM-201 rectifié deviennent satisfaits ou sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-54.
L'amendement COM-54 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-233, COM-448, COM-565 et COM-566 concernant la modification du régime fiscal des élus locaux. Cette disposition relève de la loi de finances.
Les amendements COM-233, COM-448, COM-565 et COM-566 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-212, qui renforce la prise en charge des frais de déplacement en Polynésie française.
L'amendement COM-212 est adopté.
Articles additionnels après l'article 29
L'amendement COM-266 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-148 rectifié bis, concernant les mandats spéciaux des élus locaux. Mme Delattre a accepté de modifier l'amendement COM-550 pour le rendre identique au COM-148 rectifié bis. M. Bonnecarrère accepte-t-il de faire la même opération sur l'amendement COM-313 ?
M. Philippe Bonnecarrère. - Je l'accepte.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Dans ce cas, mon avis favorable s'étend aux amendements COM-313 rectifié et COM-550 rectifié. L'amendement COM-341 devient satisfait ou sans objet.
Les amendements COM-148 rectifié bis, COM-313 rectifié et COM-550 rectifié sont adoptés ; l'amendement COM-341 devient satisfait ou sans objet.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-46 rectifié et COM-135 rectifié sont identiques à mon amendement COM-627. Il s'agit de permettre aux élus placés en arrêt maladie de poursuivre leur mandat s'il n'y a aucune contre-indication du médecin, et s'ils sont volontaires pour le faire.
Les amendements COM-627, COM-46 rectifié et COM-135 rectifié sont adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-642 modifie le périmètre de l'assurance obligatoire à laquelle les communes seraient soumises pour couvrir les frais liés à la protection fonctionnelle. Nous en avons débattu ce matin.
L'amendement COM-642 est adopté ; les amendements COM-392, COM-60, COM-268, COM-328, COM-354 et les amendements identiques COM-298 rectifié et COM-379 deviennent satisfaits ou sans objet.
L'amendement COM-216 rectifié est adopté.
Article additionnel après l'article 30
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-177 rectifié. Mme Canayer a accepté de le retravailler pour le débat en séance publique afin de garantir un droit au télétravail pour les élus locaux.
L'amendement COM-177 rectifié n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-515.
L'amendement COM-515 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-628 vise à assurer la portabilité des droits à formation des élus locaux.
L'amendement COM-628 est adopté.
Les amendements COM-423 rectifié, COM-435 et COM-424 rectifié ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-629 supprime une disposition trop imprécise dans l'habilitation à légiférer par ordonnances.
L'amendement COM-629 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-210 rectifié de M. Bockel permet au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de proposer des formations aux élus locaux. Il s'agit de mobiliser ses compétences techniques ainsi que sa présence territoriale. Avis favorable.
L'amendement COM-495, moins large, concerne uniquement les élus bénéficiant de l'allocation différentielle de fin de mandat. Il serait satisfait par l'amendement précédent.
Mme Catherine Di Folco. - Le CNFPT organise des formations pour les agents territoriaux moyennant une contribution des communes. Comment la formation des élus sera-t-elle financée ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Par le droit individuel à la formation (DIF), financé par des cotisations prélevées sur les indemnités de fonction des élus locaux.
L'amendement COM-210 rectifié est adopté.
L'amendement COM-495 devient satisfait ou sans objet.
L'amendement COM-491 est adopté.
Articles additionnels après l'article 31
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-156 concerne l'accès des élus locaux aux fonctions de chargés d'enseignement en milieu universitaire. Avis défavorable en l'état mais la question soulevée est intéressante.
Les amendements COM-156, COM-68, COM-538, COM-439, COM-419, COM-69, COM-67, COM-438, COM-418, COM-278, COM-150, COM-425 rectifié et COM-45 ne sont pas adoptés.
Le sous-amendement COM-647 est adopté ; l'amendement COM-270, ainsi modifié, est adopté.
L'amendement COM-275 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne savais pas que l'amendement COM-275 était satisfait, et que l'on pouvait donner son point de vue d'opposant dans les communes de moins de 1 000 habitants. Je ne manquerai pas de le faire !
Article 32
L'amendement de coordination COM-630 est adopté.
Articles additionnels après l'article 32
Les amendements COM-62, COM-172 rectifié, COM-236, COM-173 rectifié, COM-65, COM-163, COM-162, COM-237 et COM-61 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Articles additionnels avant l'article 33
Les amendements COM-287, COM-79, COM-80, COM-81, COM-82, ainsi que les amendements identiques COM-455 et COM-284 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Article 33
L'amendement COM-106 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-631 supprime l'inscription systématique des personnes détenues sur les listes électorales. Comme tout citoyen, les détenus doivent conserver la possibilité de s'inscrire, ou non, sur les listes électorales.
M. Jean-Pierre Sueur. - Oui, je soutiens la position du rapporteur !
L'amendement COM-631 est adopté.
L'amendement COM-108 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre amendement COM-632 limite les risques de déstabilisation du corps électoral : dans la ville chef-lieu de département, les détenus votant par correspondance seront inscrits dans la circonscription ou le secteur qui comporte le plus d'électeurs.
L'amendement COM-632 est adopté, ainsi que l'amendement COM-144 rectifié bis.
Les amendements COM-70, COM-90, COM-192 et COM-300 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-145 rectifié bis et COM-146 rectifié bis sont adoptés ; l'amendement COM-109 devient satisfait ou sans objet.
Articles additionnels après l'article 33
Les amendements COM-83, COM-84, COM-85, COM-86, COM-87, COM-88 et COM-372 rectifié sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-158 rectifié bis n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-633 est adopté, ainsi que les amendements COM-214 et COM-215.
La commission adopte le projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 20 h 30